行政合同的性質研究論文

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論文關鍵詞:行政合同行政性合同性

論文摘要:行政合同作為一種較為新穎而有效的管理方式已為現代國家所普遍采用。行政合同的有關理論問題已越來越為學者所重視,本文主要對行政合同的性質作了初步的討論,筆者認為行政合同的性質具有行政性和合同性兩個方面。

一、引言

隨著社會經濟的發展,國家行政權力對社會關系的干預日益廣泛,其干涉的手段也呈多樣化的趨勢,其中行政合同作為一種較為新穎而有效的管理方式已為現代國家所普遍采用。行政合同也可以稱之為行政契約,就是指“行政主體為一方當事人的發生、變更或消滅行政法律關系的合意”它在我國的經濟管理活動中也有所體現,如在實踐中出現的國有土地轉讓合同、計劃生育合同、國有公路經營權轉讓合同、糧食棉花訂購合同等等。但由于我國正處在激烈的社會轉軌過程中,涉及行政合同的相關社會事實尚未定型,有關行政合同的理論也在逐步的完善之中,一些理論問題還存在著諸多的爭論。在這其中,有關行政合同的性質問題是一個非常重要的方面,對于這個問題的正確認識可以幫助我們理清許多理論上的含混之處,因此,筆者在本文中擬就這一問題談一些粗淺的看法。

行政合同的魅力就在于它是行政權力因素和民事契約精神的有效結合:一方面作為簽約一方的行政主體具有公權力的身份,運用行政權力保證了行政目的的實現;另一方面與行政主體行使權力的一般方式不同之處在于它是行政主體與相對人通過相互的交流與溝通而成的協議,留出了公民發揮積極性與主動性的余地。在這里,原本看來似乎“水火不相容”的兩個概念“行政”與“合同”被奇妙的融合在一起,從此處也可以看出行政合同的性質必會具備行政與合同兩種行為的某些特征。概括說來,行政合同的性質可以歸納為兩個:一是行政性;一是合同性。

二、行政合同的行政性

當社會發展的歷程步入現代,近代國家“守夜人”的角色發生了轉變。現代國家的通過各種手段介入各方面的社會關系,政府對社會經濟管理的程度日益深化、范圍也日益擴大,這種發展趨勢使得更多的經濟關系包括合同關系被納入公法的調整范圍,政府的意志也深入了合同的領域,傳統的唯當事人意志的合同關系也出現了特殊的表現形式,既行政合同。政府的主要職能在現代社會是實現社會公共利益已成為不爭的事實,行政合同則是政府以公共利益為目的而干預社會經濟的重要方式之一。在這個過程中,政府為了實現其目的不可避免的要將自己的權力意志滲入其中,因此行政合同的性質之一就首先表現為行政性。具體說來,行政合同的行政性主要表現在以下幾個方面:

第一,行政合同的主體特征表明了它強烈的行政性。行政合同的主體與民事合同的主體不同。行政合同的主體一般都有行政主體作為至少一方的當事人。行政主體包括了國家行政機關和法律、法規授權的組織以及行政機關委托的組織,它是作為一種優勢地位的當事人簽定行政合同的,而不是以機關法人既平等民事主體的身份成為合同當事人的。而行政主體的優勢地位就表現在它是擁有行政職權的的當事人,這也表明了行政合同始終是與行政職權聯系在一起的。具體說來,行政合同存在著以下幾種主體的情形:

1.主體與普通公民、法人及其他組織之間的行政合同。這是最常見,最廣泛的行政合同的形式。最典型莫過于政府采購合同。

2.行政主體與行政主體之間的行政合同。大多數學者都認為行政主體之間可以簽定行政合同。但也有學者認為治在行政主體和相對人之間存在締結行政契約的可能性,從而將行政機關之間簽定的合同排斥在行政契約之外,另稱之為行政協議,其理由是行政機關間的合同不適用“行政優益權”原則,且不宜優法院主管。筆者以為,行政合同的是在行政領域形成的發生行政法律效力的雙方合意,這種合意自然可以在行政主體間存在,這一點也被西方國家行政法理論與實踐所肯定。如德國行政法理論上就肯定行政機關之間可以訂立合同,日本公共團體間以行政合同的方式達成行政目標的事例也很多,因此應該承認此種合同的存在。此外,還存在著一些有爭議的類型的行政合同。如有學者認為行政主體與行政機關工作人員之間簽定的招收、聘用合同也可以稱之為行政合同。

第二,行政主體一方享有“行政優益權”。行政機關對其與公民、法人或其他組織簽定的合同,可以根據國家行政管理的需要,單方依法加以變更或解除,但作為當事人的公民、法人或其他組織不享有單方面的變更合解除權。這就是所謂的“行政優益權”,它也體現了行政合同強烈的行政性。行政機關之所以享有行政優益權,主要是因為行政合同的最終目的是為了國家、公共利益,國家為了保障行政機關有效的行使職權,履行職責,往往賦予行政機關許多職務上的優益條件,以保證行政合同制度的正確執行。這在國外也有相關的法律規定,如在德國的《行政手續法》,澳門的《行政程序法典》及臺灣地區的法律都有累似行政優益權的規定。當然,這種行政優益權也受到嚴格的限制。首先,這種權力的行使必須是于法有據,不能違法越權行使此種權力。其次是必須有合乎合同原則的理由、情況出現,使履行合同需要被變更或被解除,而且應當給予合理的賠償,此項權力不應當使行政機關隨心所欲的行使。

第三,行政合同是以業已存在的行政法律關系為基礎建立的,并且它就是實現具體的行政法律關系的行為形式。行政合同訂立的目的就是為了實現國家的行政管理之需要,行政機關與相對人之間訂立行政合同圍繞的目的始終是如何實現行政管理的目標,履行行政機關的職責。行政機關與相對人之間的的行政法律關系他們訂立行政合同的基礎,只有在行政法律關系的范圍內,也就是說在行政機關具有相應的職責權限,相對人也具有相應的行政法義務的前提下,行政合同才有可能訂立,沒有在這種行政法律關系的主體,行政合同永遠也無法實現。并且,行政合同所確立的雙方之間的特定的法律關系要受到當事人之間已經存在的行政法律關系性質的決定與制約,有什么樣的行政法律關系,就會有什么性質的行政合同。如政府與相對人之間才有可能簽定政府采購方面的的行政合同,私人之間就不可能簽定。又如只有計劃生育部門才有可能簽定有關計劃生育方面的行政合同,而不是稅務部門,并且它也不能簽定另外性質的行政合同,如軍事采購合同等。行政合同的行政屬性不僅僅表現在合同與賴以建立的行政法律關系上,還表現在行政合同的是將這種行政法律關系通過合同的形式具體化、特定化,使雙方當事人之間在合同所涉及的特定事項、范圍內,建立起一種具體的行政法律關系,最終實現行政目的。所以行政合同條款所規定的事項總是特定的行政事物,其中的權利、義務、手段、目標和責任,無一不是具有行政特色。

第四,行政合同的目的就在于實現行政管理的目標,它本身就是執行公務或履行行政職責的手段。行政合同總是與它在整個執行公務或履行行政職責的過程中的地位、作用和目標相適應的,它必須按照行政法的規定和行政法律規則簽定和履行。行政合同的興起是政府管理方式從“硬性行政”到“柔性行政”轉變的重要標志,但是不論其外在的形式如何的變化,目的都是為了更好的實現行政管理的目標。行政合同是一種具體的行政管理行為,是一個特定的法律行為,而不是泛泛意義上的行政管理。它是一種具體的行政行為,能引起行政法律關系的發生、發展和消滅。值得注意的是,行政合同成為行政管理的一種法律手段,必須是直接意義上的,而不是間接意義上的。

所謂“直接”就是指行政合同不需要憑借其他的法律行為與法律關系,而直接與行政機關履行或執行公務相聯系,它本身就構成執行公務、履行在職責的法律行為。如公安機關為了治安管理的需要,要求轄區內單位的住戶必須安裝防盜門,而后各單位與生產安裝防盜門的廠商訂立了定貨、安裝合同,這個合同就不是行政合同,因為在這里合同不是作為直接執行公務的手段,而只是間接的與公務目標相聯系。

三、行政合同的合同性

行政合同的另一個重要的性質表現在它所具有的合同性之上,這也是行政合同同其他行政行為的主要區別。這一性質主要表現為行政主體在執行公務時需要與相對人相互協商,經雙方意思表示一致后才能實施。這一性質使得行政合同主要通過訂立契約的方式將國家所要達到的目標固定化、法律化,并用合同規范雙方當事人的權利和義務,也因此使行政合同比較單方面的行政行為來說更能充分發揮相對人的積極性和創造性。

行政合同制度就其本源上來說是民事契約制度在行政領域中的具體運用,其帶有明顯的合同性,具體表現在:

第一,行政合同以合同的形式確立確立行政主體和相對人之間的法律關系。由于行政機關與相對人選擇了合同的形式來確立彼此之間的法律關系,那么合同就應當成為規定雙方基本權利和義務的基本框架,對于合同雙方的當事人來說就應該按照合同來行事,處于優勢地位的行政主體雖然享有“行政優益權”,但這項權力并不能被濫用,受到嚴格的限制,在一般情況下,行政主體也應該和相對人一樣受到合同條款所規定的權利與義務的約束,不能隨意的違反合同,應該格守行政的誠信原則。

第二,行政合同的訂立也需要貫徹當事人意思自治原則。意思自治原則是民法中的經典原則之一,也是合同法的重要原則。它是指“當事人依照自己的理性判斷,去設計自己的生活,管理自己的事物。意思自治的真諦是尊崇選擇,而其基本點則是自主參與和自己責任?！蓖瑯?在行政合同簽定的過程中,合同的條款、內容要由雙方當事人協商達成,原則上不能由一方將自己的意思強加于對方當事人。行政合同的內容涉及個人利益和與行政職權相關的利益兩個方面。對于前者當事人當然可以自主選擇,問題主要在于對后者來說,與行政職權有關的權益可否進行協商。筆者認為這需要具體的分析,就其中行政機關自由裁量權部分來說,在職權的行使方式、手段、期限、具體目標等方面有一定的自由度,這種自由度就給雙方當事人自主協商提供了客觀的可能性,可見,從行政合同所涉及的內容上來看,雖然有些條款會受到法律規定與行政機關行政優益權的限制,但仍然可以有雙方當事人協商的余地。

當然,行政合同雖然具有與民事合同相似的合同性,但他們之間還是存在著許多的差異?？傮w來說兩種契約的差異主要在于所形成的法律關系不同。行政合同中當事人之間形成的法律關系是行政法上的權利義務關系。而民事合同中形成的則是民事的權利義務關系。法律關系的不同也就導致了對兩種契約的理論基礎、法律調整方式以及救濟的不同。前者優先考慮公共利益,通過行政法來調整,以行政訴訟的方式來解決設訴問題。后者則以意思自治原則為基礎,由民法來調整,通過民事訴訟的方式來解決糾紛。在進一步具體說來,它們的差異主要表現在:

第一,行政合同中,對當事人雙方的權利義務的設置是為了達成特定的行政目的之需要,這種權利義務的設置常常相行政主體一方傾斜,主要表現為行政主體居于優勢地位為特征的雙方地位不平等。而民事合同中雙方地位平等是最重要的原則,這種平等原則在行政合同中是不適用的。

第二,行政合同中,行政主體的權力和義務是相一致的,或者說具有相對性。這種權力與義務在法律上是不能放棄的,也不能隨意的轉移給他人的。而民事合同上的權利義務則不同。由于民事合同是由平等地位的雙方當事人訂立的,因此里面的權利主要是為了權利者本身的利益而設的,即使該權利消滅,也不會對公共利益產生影響。因此,權利人可以放棄自己的利益,而義務人則可以根據權利人免除其義務的意思表示而免除義務。

四、結語

可見,行政合同是一種特殊性質的新型合同,它兼具行政性和合同性兩方面的性質。在社會經濟日益發展的今天,簡單的命令性行政已經不夠用了,人們越來越認識到國家管理的高效率不僅象通常所認為的那樣來自于權力的作用,而且更“重要的是來自于公眾的認同”。而行政合同順乎了上述觀念的變化,成為國家樂于接受的行政管理方式,使“硬性行政”走向“柔性行政”,可以想見在今后會發揮越來越大的作用。

參考文獻:

1.余凌云·行政契約論·中國人民大學出版社2000年版

2.胡建淼·行政法學·法律出版社1997年版

3.彭萬林主編·民法學·中國政法大學出版社1994年版

4.張樹義·行政合同·中國政法大學出版社1994年版