行政訴訟的證據規則探討論文

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內容提要：

為了制約行政機關在實體法律關系中的行政權力，保證法律關系主體間的平等關系，我國《行政訴訟法》在證據問題上作了嚴格的規定。行政訴訟的證據規則是行政法律關系的內在需求所決定的。從法律關系的理論角度看，這種證據規則是為了實現法律關系主體之間的權利義務平等。行政訴訟的證據規則的確立，是平等司法原則通過法律技術改進為具體規則而實現的，是司法規則進步和科學化的重要表現。從證據學的角度看，不同類型的訴訟證據的本質是相通的，都是訴訟法律關系主體用以證明案件事實情況的材料，這些材料的價值體現在與訴訟主體的權利義務的關系上。訴訟主體所運用的證據材料若能使其在訴訟過程或訴訟結果上獲得權利的實現，這種證據材料也便實現了其價值。因此，可以說，證據是和不同的訴訟關系、訴訟法律關系的主體及其運作證據的方式相關聯的，不同性質證據的訴訟決定了不同的證據規則。本文試圖圍繞行政訴訟證據的規則與行政訴訟證據的內容形式之間的關系和行政訴訟證據的特點以及行政訴訟證據規則的特殊性等問題進行了較為深入的探討和分析。并就行政訴訟證據制度尤其是舉證責任制度一些不盡人意的地方提出了幾點可供參考的建議，以期進一步完善我國行政訴訟的體制。

關鍵詞：行政訴訟證據舉證責任行政機關相對人舉證時效完善

從證據學的角度看，不同類型的訴訟證據的本質是相通的，都是訴訟法律關系主體用以證明案件事實情況的材料，這些材料的價值體現在與訴訟主體的權利義務的關系上。訴訟主體所運用的證據材料若能使其在訴訟過程或訴訟結果上獲得權利的實現，這種證據材料也便實現了其價值。因此，可以說，證據是和不同的訴訟關系、訴訟法律關系的主體及其運作證據的方式相關聯的，不同性質證據的訴訟決定了不同的證據規則。

一、訴訟證據的規則和訴訟證據的內容、形式是密切相關的。證據的內容、形式決定著證據規則，因此，在論證行政訴訟證據規則之前應考查行政訴訟證據的內容和形式，行政訴訟證明的是具體行政行為是否合法，是否侵犯相對人的合法權益。民事訴訟證據的內容體現為證明雙方當事人在民事法律關系中的某種行為和事實，而刑事訴訟法證據所要證明的是犯罪嫌疑人、被告是否有犯罪行為或犯罪事實。在證據的形式上，行政訴訟證據主要有兩個方面特點：

（一）、行政訴訟的證據主要來自于行政案卷。行政機關做出行政決定或進行行政復議都必須有證據為根據，而相關的材料都將收入行政決定和行政復議的案卷中，產生行政訴訟法律關系后，這些案卷將提交法院審查。因此，在行政訴訟階段，證據的主要淵源（形式）是行政案卷。在我國，法律限制被告在行政訴訟中自行收集證據，反對先決定后取證。原告在起訴時應提供必要的證據，以證明其權利被作為被告的行政機關所侵犯。因此，行政案卷證據是行政訴訟證據的主要形式。

（二）、文書證據主要體現為規范性文件和非規范性文件證據（1）。這主要是因為具體行政行為的做出除了依據法律法規外，還依據各種規范性文件，甚至一些非規范性文件。例如：我國《商標法》第三條規定：“經商標局核準注冊商標，商標注冊人享有商標專用權，受法律保護?！痹摲ǖ谖鍡l還規定：“國家規定必須使用注冊商標的商品，必須申請商標注冊，未經核準注冊的，不得在市場銷售?！奔慈缫C明對某項產品在市場上有銷售權的，要求權利人必須具有經商標局核準注冊的注冊商標證。行政訴訟的文書證據是規范性文件所要求的特定形式的證據。就是決定、命令、行政指導性文件等等盡管不具有對外的法律約束力，但往往是行政機關作出具體行政行為的依據。行政訴訟證據的這個特征要求有更嚴密的規則來規范行政行為。

行政訴訟證據的特殊內容和形式要求，決定了行政訴訟證據規則的特殊性，這具體表現為舉證責任和證據的收集兩個方面。

二、舉證責任制

舉證責任制在行政訴訟中舉證責任制度有其自身的復雜性，它直接關系到行政訴訟法目標價值的順利實現。因而，我們有必要從舉證責任的性質，行政訴訟中舉證責任的分擔，舉證時效等多方面來探討舉證責任制，以期使行政訴訟法得到進一步的完善和發展。

（一）、舉證責任的性質。關于舉證責任在性質上究竟是一種權利還是一種義務，或者是一種責任還是一種規則，法學界素有爭議，至今尚未定論。舉證責任的概念由德國傳至日本，在清1910年起草《大清民事訴訟法律草案》時從日本直接援引過來。但最初引入我國的舉證責任指的是提供證據責任，而不包括證明責任意義上的舉證責任。隨著新中國訴訟法學理論的發展，許多學者已經自學地將“舉證責任”分別表達為提供證據責任和證明責任兩層含義了。也就是說，舉證責任主要解決案件事實應由誰來提供證據證明以及對待事實和主張能夠證明與不能證明的法律后果的問題。所以，我認為舉證責任是法律假定的一種法律后果即承擔舉證責任的當事人應當提出自己的主張證明自己的主張，否則將承擔敗訴的法律后果。

（二）、行政訴訟中舉證責任的分擔。在行政訴訟中，舉證責任存在自己的特殊性和復雜性（2）。舉證責任分擔須符合訴訟公平的要求，即舉證責任的分擔須符合保障當事人訴訟地位平等這一訴訟程序的基本原則。而行政訴訟是以不服行政行為的公民、法人或者其他組織為原告，以作出行政行為的行政機關為被告的訴訟。這是我國行政訴訟的原告、被告的主要特點，而這種原告和被告是恒定不能交換的，如果舉證責任設定不妥，就導致完全的不公正。那么在這樣一種特殊的情況下，行政訴訟法是如何本著正義和維護訴訟地位平等的原則規定舉證責任的分擔呢？

1、被告對作出的具體行政行為負有舉證責任?！缎姓V訟法》第32條規定：“被告對作出的具體行政行為負有舉證責任------”，這一條規定明確了被告對作出的具體行政行為負有舉證責任的特殊的證據規則。行政訴訟的目的，是對行政機關作出的具體行政行為進行司法審查。行政機關的具體行政行為的合法與否的一個重要的標準，是行政機關作出具體行政行為是否依據充分確鑿的證據，沒有以充分確鑿的證據為基礎的行政行為，即為違法行為。當被告不能證明具體行政行為合法，而法院又無法查清案件的真實情況時，則由被告承擔敗訴的后果。而原告并不因為舉不出證據證明具體行政行為的違法性而敗訴，這樣既可保障行政相對人不因舉不出具體行政行為違法證據其合法權益受到侵害，又能督促行政機關依法行政?！缎姓V訟法》之所以規定行政機關對其作出的具體行政行為承擔舉證責任，是由以下原因決定的：

①行政行為的構成要件要求具體行政行為符合法定程序的一個最基本規則是“先取證，后裁決”，即行政機關在作出裁決前，應當充分收集證據，然后根據事實，對照法律作出裁決，而不能在毫無證據的情況下，對公民、法人或其他組織作出行政行為，因此，當行政機關作出的具體行政行為被訴至法院時，應當能夠有充分的事實材料證明其行政行為的合法性，這是被告承擔舉證責任的基礎。

②在行政法律關系中，行政機關居于主動地位，其實施行為時無須征得公民、法人或其他組織的同意，而公民、法人或其他組織則處于被動地位，因而為了體現在訴訟中雙方當事人地位的平等性，就應當要求被告證明其行為的合法性，否則應當承擔敗訴的后果，而不能要求處于被動地位的原告承擔舉證責任，否則將對原告不利。事實上，由于行政法律關系中雙方當事人的這種不同的地位，原告將無法或者很難收集到證據，即使收集到，也可能難以保全。而如果當原告不能舉證證明自己主張時，由原告承擔敗訴后果，是有失公正的。

③行政機關的舉證能力要比原告強。在一些特定情況下，原告幾乎沒有舉證能力，有些案件的證據需要一定的知識、技術手段、資料乃至于設備才能取得，而這些又往往是原告所不具備的。因而要求原告舉證是超出其承受能力的。

從以上原因不難看出對于作出的具體行政行為的舉證責任必然落在被告行政機關肩上，這也充分體現了行政訴訟的目的：首先，有利于促進行政機關依法行政，嚴格遵守“先取證，后裁決”的規則，從而防止其實施違法行為和濫用職權，其次，有利于保護原告的合法權益，當被告不能證明其具體行政行為合法，法院又不能放棄審判時，作出有利于原告的判決，防止公民、法人或者其他組織的合法權益遭受不法行為的傷害。

2、不作為行政案件由相對人舉證責任。舉證責任由相對人承擔是由不作為行政案件的特殊性決定的。當事人為實現自己的權利，證明自己的主張的正確性成為了避免承擔某項義務而必須承擔舉證責任。應當有當事人舉證而拒絕的，當事人將承擔不能因此而出現的訴敗后果，其權利有可能得不到保障。我國《行政訴訟法》第32條規定：“被告對作出的具體行政行為應負舉證責任…”。由此可知，我國行政訴訟法實施的是舉證責任倒置原則，即被告承擔舉證責任。然而這只是針對于行政作為行為而言的，但在行政訴訟中不作為案件的比例很大，是否適用這一規定呢？那么首先讓我們來了解作為與不作為行政行為有那些不同之處。

①相對人行為性質不同。行政機關作為行為是基于相對人的違法行為而行政機關不作為行為一般是基于相對人的合法行為。

②行政行為性質不同。作為行為是指行政機關針對相對人的違法行為，經過一定程序，作出的能夠引起一定法律后果的行為，是行政機關的積極行為;不作為行為是行政機關應為而不為，沒有經過任何行政程序，是行政機關的消極行為（3）。

③人民法院審查的內容不同。作為行政案件，人民法院審查行政機關作出的具體行政行為的合法性；不作為的行政案件，人民法院審查相對人適法行為是否合法有效。

④裁判結果不同。對作為行政案件人民法院根據不同情況可以作出維持、撤消或變更的裁判；對不作為的行政案件則是判決駁回訴訟請求或判決限期作為。

（三）行政訴訟中的舉證時效問題。我國的《刑事訴訟法》、《民事訴訟法》對當事人的舉證責任行為沒有在時間上給予限制。在刑事訴訟法的整個過程均可以取證、舉證，法院認為事實不清，證據不足的，可退回檢查機關補充偵察。民事訴訟的當事人在整個訴訟過程中對自己的訴訟主張也可以不斷地舉證，而不受審級的限制。與《刑證訴訟法》第33條關于“在訴訟過程中，被告不得自己向原告和證人收集證據”的規定，對被告的取證行為給予了時間上的限制，即原則上只能訴前取證。

最高人民法院《關于貫徹執行（中華人民共和國）行政訴訟法若干問題的意見》（試行）第30條規定，被告在一審庭審結束前，不提供或者不能提供作出具體行政行為的主要證據所依據的規范性文件的，人民法院可以依據行政訴訟法第32條和第54條第2項之規定，判決撤消被訴具體行政行為?？梢?，根據最高人民法院的司法解釋，被告應當在一審庭審結束之前，向人民法院提供證據，在這之后提供的證據沒有證明效力。這樣規定主要是為了防止利用第48條缺席判決的規定，來規避第33條的規定，以期在第二審程序中取得有利地位，從而逃避責任。具體而言，當行政機關在沒有證據的情況下對原告作出裁決，原告起訴后，被告無法舉證，而第33條又規定訴訟中不得自行向原告和證人收集證據，而當法院作出缺席判決后，被告不服上訴，并將其在一審審理期間收集的證據提供給二審法院，從而導致二審法院審理困難，帶來被動局面。法律對舉證時效問題作出規定，就可以防止上述情況的出現。

由上可以看出：在行政訴訟中原則上由被告承擔舉證責任，但不否認在一定條件下需要由原告舉證；舉證責任規則和被告享有提供證據的權利統一。被告對具體行政行為合法承擔舉證責任并不等于被告只有舉證義務而無舉證權利。從被告的訴訟利益考慮，舉證只是為了證明其被訴具體行政行為的合法性，辯駁原告的訴訟主張。因此，被告為維護公共利益和具體行政行為的法律效力，享有主動向法院提供證據的權利，而不是由法院簡單的從其案卷中調取證據。舉證是一種權利，也是一種義務。

（四）行政訴訟中的舉證責任制度完善了行政訴訟的證據制度，是行政訴訟理論一個重要而復雜的問題，從實踐來看，舉證責任制有其積極的意義，它既有利于保障原告的合法權益，又有利于促使行政機關增強依法行政的責任心，從而更主動，全面地實現司法對行政的監督，也即有利于促使行政機關依法行政，但是，從司法實踐來看，舉證責任制度中尚存在著不盡人意，為此，提出以下幾點建議以供參考。

1、加強對原告舉證的指導和引導，實行合理分擔原告的舉證責任。對于原告如何舉證，本人認為，由于我國很大一部分公民法律素質較低，缺乏舉證方面的知識。不知道怎樣圍繞自己的訴訟請求或反駁理由進行舉證。因此，應建立對原告舉證的指導和引導制度，如立案后，庭審前可向其發送“舉證須知”，“舉證索引”等舉證指導書，告知原告如何就其主張和雙方爭議的焦點提供證據，并告知其舉證不能或舉證不是應承擔的法律后果，同時還應當告知原告可申請法院調查收集證據的范圍，以及不同案件的不同舉證范圍。對于案情復雜的案件，法院可分階段、分層次地對原先的舉證進行指導和引導。需要指出的是，在對原告的舉證進行指導和引導進程中，必須注意指導的內容是宏觀抽象的，是原則的，不應是具體的，以免影響法院的威信和公正裁判。

2、完善行政訴訟舉證時效制度，明確規定不及時舉證的法律后果。所謂舉證時效制度，是指案件當事人必須在一定期限內舉證方為有效超過期限舉證，法院可不予采納，與不舉證承擔相同的法律后果。規定舉證時效，主要是為了保證案件的審限，防止當事人無期限拖延舉證，提高辦案效率，實現訴訟效益的經濟原則以及保證當事人訴訟地位的平等。根據《行政訴訟法》和最高人民法院《關于貫徹執行中華人民共和國行政訴訟法》基于問題的意見》（以下簡稱《意見》）對此有關規定，我國現行的被告舉證時限制度的特點，主要有以下幾個方面：

①規定了庭前舉證的時間，行訴法第43條規定：“被告應當在收到起訴狀副本之日起十日內向人民法院提交作出具體行政行為的有關材料，并提出答辯狀?！边@里規定的被告在十日內向法院提交的材料，“限于作出具體行政行為的主要證據和所依據的規范性文件?！?/p>

②《意見》進一步規定了被告庭審結束前舉證的時間及其逾期舉證的法律后果?！兑庖姟返?0條規定：“被告在第一審庭審結束前，不提供或者不能提供作出具體行政行為的主要證據和所依據的規范性文件的，人民法院可以依據行政訴訟法第三十二和第五十四條第（二）項的規定，判決撤銷被訴具體行政行為。

③突出了行政訴訟法中被告舉證特有原則的需要，作為被告的行政機關，理應在作出具體行政行為之前已收集到了充分的證據，提交法庭。

從以上分析可看出，我國行政訴訟中有關淮時效制度的規定有積極的一面，但隨著審判實踐的開展，也暴露出了存在著影響原告質證，法官確認爭議焦點和認證困難等不適應，不利于司法公正的一面，主要表現為：一是，《意見》第30條規定的被告舉證應在第一審庭審結束前，不但在用語上明確，而對于原先來說，也是不公平的，“第一審庭審結束前”實際上是一個漫長的階段，因為每件行政訴訟案件從立案到辨證終結前，都是處于第一審庭審結束前的狀態，“法庭辯論的終結標志著庭審的結束，標志著在當事人參與下進行審理活動的結束------”，這樣被告可以在開庭時或開庭前很短時間內提供證據，迫使原告在無系統準備的情況下進行出庭質證，結果是不能準確地提出質疑，或者是無法質疑，破壞了庭審的公正氣氛，并且易使法官無法準確掌握庭審進程，喪失引導的主動權。（4）二是，《意見》第30條與我國《行政訴訟法》第43條不銜接。我國行訴法第43條規定的“被告應當在收到起訴書副本十日內向人民法院提交作出具體行政的有關材料”，是基于人民法院庭前準備所作的規定、有利于開庭的需要，而《意見》第30條把被告舉證的期限延長至“庭審結束前”，事實上是對行訴法這一規定上的修正，明顯地偏向被告一方，無形中為被告對原告的“襲擊”提供了條件。三是對二審和再審中被告能否提供證據沒有作出明確規定，審判實踐中在一審階段，被告拒不舉證或舉證不充分被判敗訴后二審或再審時舉證的情況時有發生，法院對以上情況經常因立法和司法解釋的欠缺及理解上的偏差而產生歧義，難以操作。

本人認為，從堅持司法公證、公開、效益的原則出發，補缺拾遺應從以下三方面予以完善：

一是進一步修改《意見》關于被告庭前舉證的有關規定，把被告的最后舉證期限定在開庭前的一定時間如三日，對確有原因不能按時舉證的，由被告向人民法院寫出延期舉證申請，經批準者方可在許可的延長期限內舉證（5）。否則，人民法院可以行訴法第32條和第54條第2項規定撤消其被訴的具體行政行為。

二是增設法官指導被告舉證的規定，按照行訴法第43條規定，被告自接到起訴狀副本十日內不提交有關材料或提交不全面者，法官可書面通知被告，重申其應負舉證的義務和法律責任，以及指明其應補繳的材料內容。

三是明確規定被告因一審不舉證或舉證不能而敗訴的，二審或申請再審時提供的證據不具有證明力。這正如中南政法學院方世榮教授所說的“二審法院不能以被告在第二審期間提供的證據來認定一審判決事實不清，否則，既與《中華人民共和國行政訴訟法》第32條的規定相悖，也會使人民法院的審理因被告行政機關的規避法律行為而難予進行”。

3、完善法院調查取證制度，正確處理法院取證與當事人舉證的關系。

①人民法院調查取證應以當事人充分履行舉證為前提。

②人民法院有權要求當事人提供或者補充證據。

③為了保證證據的客觀性、公證性、法院因當主動收集和調查證據，作為被告舉證和原告及其他當事人提供證據的必要補充，這三條證據來源，為人民法院運用證據、審判案件提供了保證。

三、行政訴訟的證據規則的另一方面是有關收集證據的規則。在絕對案卷主義的國家中，法院不可能依據案卷外的證據立案，定案的證據只能源于行政程序案卷。但在我國，人民法院可以在訴訟過程中要求當事人提供或補充證據。這種規則的設定，是基于行政機關作出具體行政行為管理社會事務的需要和程序規范化程度低下之間存在矛盾。行政機關作出具體行政行為的結果可能是合乎公共利益的需要，而案卷材料因事件的限制無法一次性提供完備，這就使法院不得不在訴訟過程中要求行政機關補充材料。關于收集證據的規則，有兩方面的內容。一是法院在訴訟過程中收集的證據哪些可作為定案證據。法院在行政訴訟過程中收集的證據，必須是行政機關作出具體行政行為有考慮或采用過的，由于特殊原因沒有歸于案卷。這是行政訴訟中有關收集證據的一個重要規則。二是被告及其人在訴訟過程中不得自行向原告和證人收集證據。這一證據規則可有效防止被告在訴訟過程中運用行政管理的權力非法收集證據，也可防止行政機關利用事后收集的證據規避法律責任。

行政訴訟的證據規則是行政法律關系的內在需求所決定的。從法律關系的理論角度看，這種證據規則是為了實現法律關系主體之間的權利義務平等。行政訴訟的證據規則的確立，是平等司法原則通過法律技術改進為具體規則而實現的，是司法規則進步和科學化的重要表現。

參考文獻：

1、宋水編《程序、正義與現代化》經濟科學出版社

2、張英俊《民事訴訟中舉證責任制度的完善初探》浙江人民出版社

3、羅豪才主編《行政審判問題研究》武漢大學出版社

4、于安等編：《行政訴訟法學》南京大學出版社

5、寧致遠編：《法律文書》中央廣播大學出版社

注釋：

（1）摘自寧致遠編：《法律文書》中央廣播大學出版社

（2）摘自于安等編：《行政訴訟法學》南京大學出版社

（3）摘自宋水編：《程序、正義與現代化》經濟科學出版社

（4）摘自羅豪才主編：《行政審判問題研究》武漢大學出版社

（5）摘自張英?。骸睹袷略V訟中舉證責任制度的完善初探》浙江人民出版社