行政權與物權關系研究論文

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——主要以《物權法》文本為分析對象

內容摘要：2007年3月通過的《物權法》展示了行政權與物權的多重復雜關系，如物權排斥行政權、行政權確認物權、行政權保護物權、行政權消滅物權、行政權創設物權等。文章在對《物權法》中體現的行政權與物權的復雜關系進行全面細致梳理的基礎上，著重探討了其中幾種關系。

關鍵詞：行政權物權物權法保護

2007年3月《中華人民共和國物權法》的通過，不僅是我國民法領域的一件盛事，也是我國行政法領域的一件大事。盡管《物權法》第2條宣稱“因物的歸屬和利用而產生的民事關系，適用本法”，但是《物權法》中頻繁出現涉及行政權或行政機關的條文，行政權或行政機關通過多種形式和途徑滲透進了物權的設立、變更、轉讓和消滅的全過程。從行政法學的視角來看，哪里有行政權的運作，哪里就應當有行政法的規范，因此，本文將以《物權法》文本為主要分析對象，先梳理《物權法》中行政權或行政機關與物權的復雜關系，然后從行政法的視角對《物權法》中呈現出的行政權或行政機關與物權的復雜關系進行重點探討。

一、《物權法》中行政權與物權關系之梳理

在《物權法》的全部247條中，至少有四十多個條文直接涉及行政機關或行政權。通讀《物權法》全文，可以發現物權與行政權或行政機關的關系極為復雜。本文將《物權法》中物權與行政權或行政機關的關系作了如下梳理：

1.物權排斥行政權。

《物權法》第2條第3款對物權作出了界定，物權是指“權利人依法對特定的物享有直接支配和排他的權利”。物權的該定義至少包含兩層意思：①其一，物權是權利人對特定物的直接支配權，權利人無需借助他人的力量，便可以憑自己的意思和能力實施對特定物的占有、使用、收益和處分，從而實現物的使用價值，滿足權利人對物的需求，也就是說，對特定物的占有、使用、收益和處分是物權人自己能力范圍之內的事情，行政權沒有必要向物權人伸出援助之手；其二，物權是對世權，具有排他性，權利人之外的任何人都是物權的義務人，任何人不得妨礙權利人享有和行使物權，更不得侵犯物權。因此，享有行政權的主體位于物權排他的“他”的范圍之內，當然負有不得妨礙和侵犯物權的義務。

2.行政權確認物權。

為了穩定不動產物權關系，公示不動產物權信息，進而保障不動產交易安全，不動產物權的變動通常要借助不動產交易雙方之外的權威第三方——行政機關來對物權變動作出確認。在《物權法》中，行政權主要通過以下幾種方式確認物權：（1）以登記作為物權生效的要件。不登記，則物權變動不發生效力。例如，《物權法》第9條規定：“不動產物權的設立、變更、轉讓和消滅，經依法登記，發生效力；未經登記，不發生效力，但法律另有規定的除外。”第139條規定：“設立建設用地使用權的，應當向登記機構申請建設用地使用權登記。建設用地使用權自登記時設立。”（2）以登記作為物權買受人對抗善意第三人的要件。不登記不影響物權的生效，但是經過登記確認物權以后，買受人可以憑借登記對抗善意第三人。例如，《物權法》第24條規定：“船舶、航空器和機動車等物權的設立、變更、轉讓和消滅，未經登記，不得對抗善意第三人?！钡?29條規定：“土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權變更登記；未經登記，不得對抗善意第三人?！保?）以登記作為優先權的要件。《物權法》第199條規定：“同一財產向兩個以上債權人抵押的，拍賣、變賣抵押財產所得的價款依照下列規定清償……抵押權已登記的先于未登記的受償……”。（4）以登記來確認土地承包經營權。例如，《物權法》第127條規定：“土地承包經營權自土地承包經營權合同生效時設立?？h級以上地方人民政府應當向土地承包經營權人發放土地承包經營權證、林權證、草原使用權證，并登記造冊，確認土地承包經營權。”

3.行政權保護物權。

集體所有的財產和私人的合法財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、破壞（《物權法》第63條和第66條）。當物權遭受來自私人或行政機關的侵害時，物權人既可以自力救濟，也可以尋求公力救濟。在公力救濟中，除了傳統的法院救濟外，行政機關的救濟已經日益成為一種重要的救濟方式?！段餀喾ā分猩婕拔餀嗟男姓葷那樾斡校海?）在物權受到侵害時，由行政機關出面調解加害人與受害人之間的糾紛，或者由行政機關對二者之間的糾紛進行裁決。例如，《物權法》第32條規定：“物權受到侵害的，權利人可以通過和解、調解、仲裁、訴訟等途徑解決?！逼渲?，調解包括行政調解；行政裁決屬于該條尚未列舉出來的一種糾紛解決途徑。（2）當物權的歸屬、內容發生爭議時，由法定的行政機關確認物權的歸屬主體和相應內容。例如，《物權法》第33條規定：“因物權的歸屬、內容發生爭議的，利害關系人可以請求確認權利?！痹摋l中“請求確認權利”，既可以是向人民法院起訴請求其確認權利，也可以是向法定的行政機關申請確認權利。（3）當物權受到妨害或可能受到妨害時，權利人可以請求法定的行政機關排除妨害或者消除危險。例如，《物權法》第35條規定：“妨害物權或者可能妨害物權的，權利人可以請求排除妨害或者消除危險。”在實踐中，經常發生不動產物權人請求行政機關頒發的行政許可不要妨害其相鄰權的情形。（4）公民、法人或其他組織實施的侵害物權的行為，如果違反了行政法的相關規定，則由行政機關對其追究行政責任。例如，《物權法》第38條第2款規定：“侵害物權，除承擔民事責任外，違反行政管理規定的，依法承擔行政責任；構成犯罪的，依法追究刑事責任。”

4.行政權消滅物權。

導致集體和私人物權消滅的原因有很多，在當下中國，行政權是導致集體和私人物權消滅的一條重要原因。（1）因征收而消滅私人或集體不動產所有權。例如，《物權法》第42條第1款規定：“為了公共利益的需要，依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”（2）因征用而在征用期內消滅私人或集體對物的使用權，同時在征用期內行政機關強制取得被征用物的使用權。例如，《物權法》第44條規定：“因搶險、救災等緊急需要，依照法律規定的權限和程序可以征用單位、個人的不動產或者動產。被征用的不動產或者動產使用后，應當返還被征用人?！保?）因期間屆滿而基于法律規定消滅遺失物的私人或集體所有權，同時相應行政機關代表國家取得遺失物的所有權。此種情形不同于前面的因征收、征用而消滅不動產物權的情形，征收、征用是行政機關依法主動消滅物權，因期間屆滿而消滅物權是行政機關代表國家依法被動取得遺失物的所有權，從而導致原物權消滅。例如，《物權法》第113條規定：“遺失物自招領公告之日起六個月內無人認領的，歸國家所有。”

5.行政權填補物權損失。

因公共利益需要消滅私人或集體物權時，行政權必須給予原物權人公平補償，以彌補物權人所受的損失?！段餀喾ā分谐霈F的行政權填補物權損失的情形有：（1）補償不動產所有權人因征收而遭受的各種損失。例如，《物權法》第42條第3款規定：“征收單位、個人的房屋及其他不動產，應當依法給予拆遷補償，維護被征收人的合法權益；征收個人住宅的，還應當保障被征收人的居住條件?！保?）補償不動產或動產用益物權人因征收或征用而遭受的損失，例如《物權法》第121條規定：“因不動產或者動產被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的，用益物權人有權依照本法第四十二條、第四十四條的規定獲得相應補償?！钡?32條規定：“承包地被征收的，土地承包經營權人有權依照本法第四十二條第二款的規定獲得相應補償?！保?）補償所有權人因征用而遭受的損失。例如，《物權法》第44條規定：“……單位、個人的不動產或者動產被征用或者征用后毀損、滅失的，應當給予補償?！保?）補償建設用地使用權人因提前收回土地而遭受的損失，例如《物權法》第148條規定：“建設用地使用權期間屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依照本法第四十二條的規定對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，并退還相應的出讓金?！?/p>

6.行政機關代表國家行使所有權。

我國實行公有制為主體，多種所有制經濟共同發展的基本經濟制度，國有財產在我國的財產總量中占有相當比重。在《物權法》中，公有制被轉化為國家所有權，而國家所有權又主要授權由最高國家行政機關代表行使?！段餀喾ā逢P于國家所有權的規定主要有：（1）關于國家所有權的客體。其一，某些物只能由國家享有所有權，禁止國家之外的主體取得這些物的所有權。例如《物權法》第41條規定：“法律規定專屬于國家所有的不動產和動產，任何單位和個人不能取得所有權?！本唧w而言，礦藏、水流、海域、城市的土地、無線電頻譜資源、國防資產等只能由國家享有所有權（《物權法》第46條、第47條、第50條和第52條第1款）。其二，農村和城市郊區的土地，野生動植物資源，文物，鐵路、公路、電力設施、電信設施和油氣管道等基礎設施等，法律規定屬于國家所有的，屬于國家所有。森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，除法律規定屬于集體所有的，屬于國家所有（第47條、第48條、第49條、第51條和第52條第2款）。（2）關于國家所有權的代表者。國有財產由國務院代表國家行使所有權；法律另有規定的，依照其規定（第45條）。（3）關于行政機關對其直接支配的物的物權。行政機關對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規定處分的權利（第53條）。（4）關于國家所有權的行使。其一，行政機關可以出資舉辦事業單位或設立企業，國家出資的企業，由國務院、地方人民政府依照法律、行政法規規定分別代表國家履行出資人職責，享有出資人權益。（第54條、第55條和第67條）。其二，履行國有財產管理、監督職責的機構及其工作人員，應當依法加強對國有財產的管理、監督，促進國有財產保值增值，防止國有財產損失（第57條）。其三，國家所有或者國家所有由集體使用以及法律規定屬于集體所有的自然資源，單位、個人依法可以占有、使用和收益（第118條）。（5）關于國家所有權的促進和保護。其一，國家所有的財產受法律保護，禁止任何單位和個人侵占、哄搶、私分、截留、破壞（第56條）。其二，履行國有財產管理、監督職責的機構及其工作人員濫用職權，玩忽職守，造成國有財產損失的，應當依法承擔法律責任（第57條）。其三，違反國有財產管理規定，在企業改制、合并分立、關聯交易等過程中，低價轉讓、合謀私分、擅自擔?；蛘咭云渌绞皆斐蓢胸敭a損失的，應當依法承擔法律責任（第57條）。其四，國家實行自然資源有償使用制度，但法律另有規定的除外（第119條）。其五，用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定（第120條）。

7.行政權限制物權。

盡管物權具有排他性，但是當物權遭遇其它權利或者公共利益時，物權可能需要作出讓步。在現代國家，法律通常授予行政機關在一定條件下限制物權的權力。《物權法》中行政權限制物權的情形如下：（1）為了保護耕地而限制土地用途變更。例如《物權法》第43條規定：“國家對耕地實行特殊保護，嚴格限制農用地轉為建設用地，控制建設用地總量?！保?）為了保護相鄰權而限制不動產的使用權。例如，《物權法》第89條規定：“建造建筑物，不得違反國家有關工程建設標準，妨礙相鄰建筑物的通風、采光和日照。”（3）為了合理利用土地而限制土地用途變更。例如《物權法》第140條規定：“建設用地使用權人應當合理利用土地，不得改變土地用途；需要改變土地用途的，應當依法經有關行政主管部門批準?！保?）為了保護和合理開發利用自然資源而限制用益物權。例如，《物權法》第120條規定：“用益物權人行使權利，應當遵守法律有關保護和合理開發利用資源的規定?！逼渲?，“法律有關保護和合理開發利用資源的規定”主要由相應行政機關負責執行。（5）國務院有權禁止某些物的轉讓或抵押。例如，《物權法》第209條規定：“法律、行政法規禁止轉讓的動產不得出質?！保?）為了保護利害關系人的權利而進行異議登記來限制登記簿記載的權利人的權利。例如，《物權法》第19條第2款規定：“不動產登記簿記載的權利人不同意更正的，利害關系人可以申請異議登記?！保?）為了保護不動產物權受讓人的權利而進行預告登記來限制出讓人的物權。例如《物權法》第20條規定：“當事人簽訂買賣房屋或者其他不動產物權的協議，為保障將來實現物權，按照約定可以向登記機構申請預告登記。預告登記后，未經預告登記的權利人同意，處分該不動產的，不發生物權效力。預告登記后，債權消滅或者自能夠進行不動產登記之日起三個月內未申請登記的，預告登記失效。”

8.行政權或行政機關創設物權。

有了國家所有權，就必然會有在國家所有權之上設立的其它物權。在我國，國家掌握著巨大的物質資源，現實中根據國家所有權產生其它物權的現象比比皆是。具體而言，《物權法》中出現的國家所有權產生其它物權的情形包括：（1）通過舉辦事業單位而使事業單位取得物權，例如，《物權法》第54條規定：“國家舉辦的事業單位對其直接支配的不動產和動產，享有占有、使用以及依照法律和國務院的有關規定收益、處分的權利?！保?）通過出資設立企業而使企業獲得物權，例如，《物權法》第68條規定：“企業法人對其不動產和動產依照法律、行政法規以及章程享有占有、使用、收益和處分的權利?！保?）代表國家所有權設立不動產用益物權。例如，《物權法》第118條、第122條、第123條、第137條規定的自然資源使用權、海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、養殖權、捕撈權、建設用地使用權等用益物權都是由行政機關代表國家在不動產的國家所有權基礎上設立的。其中，《物權法》首次將海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、養殖權和捕撈權這一系列權利確認為物權，而這些權利此前一直是通過行政機關頒發行政許可（特許）的方式取得的，因此本文將《物權法》把行政許可授予的權利規定為用益物權的現象稱之為特許的物權化。（4）延長林地承包經營權的承包期?！段餀喾ā返?26條規定：“……林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經國務院林業行政主管部門批準可以延長?！?/p>

9.行政機關指導和協助物權的行使。《物權法》第75條規定：“業主可以設立業主大會，選舉業主委員會。地方人民政府有關部門應當對設立業主大會和選舉業主委員會給予指導和協助?！背鞘腥丝诘拿芗由铣鞘型恋氐木o張，導致城市不動產產權的交錯和相互影響。不動產權利人（業主）為了更好的行使物權和保護物權，可以基于各自的不動產物權而進行聯合（設立業主大會，選舉業主委員會）。但是，數量眾多的不動產物權人之間以及物權人與物業管理人之間難免會發生糾紛，而發生的糾紛又不可能都采用訴訟的途徑來解決，這種情況下，由行政機關出面對不動產物權人（業主）行使物權進行指導和協助，將有利于糾紛的及時、有效解決。具體而言，行政機關對業主行使物權進行指導和協助的方式有：開展物權法宣傳和教育、指導選舉、幫助物業小區建立人民調解委員會等。

二、對《物權法》中行政權與物權的幾種關系的探討

通過上文對《物權法》中行政權或行政機關與物權之關系的梳理，可以看出，作為傳統意義上私法的《物權法》其實包含了數量眾多的公法內容，物權與行政權或行政機關之間有著千絲萬縷的聯系。接下來，我們選擇幾個重點問題對《物權法》揭示的行政權或行政機關與物權之間的復雜關系作一番探討。

1.關于物權的自治與他律。

物權排斥行政權體現了物權的自治屬性，同時，行政權消滅、限制物權又體現了物權受到的外部規制，即他律。顯而易見，物權排斥行政權與行政權消滅、限制物權是一對矛盾，但是物權演變的歷史和現狀告訴我們，既自治又他律的矛盾關系真實的反映了物權與行政權之間的關系。

早在17世紀，近代啟蒙思想家們就提出了“天賦人權”或“自然權利”思想，財產權被視為一種天賦人權或自然權利，1789年法國《人權宣言》曾莊嚴宣告：“財產是神圣不可侵犯的權利……”后來，1804年《法國民法典》在“個體本位”理念的指導下確立了近代民法的三大原則——所有權神圣原則、意思自治原則和過失責任原則。其中的所有權神圣原則，也被稱為所有權絕對原則。具體而言，《法國民法典》第544條將所有權界定為“所有權是對于物有絕對無限制地使用，收益及處分的權利……”至此，《法國民法典》以實在法的形式揭示出了所有權的精髓，以所有權為代表的物權的自治屬性流傳至今。

然而，物權與法律對物權的限制是相伴而生的，即使在1789年法國《人權宣言》中，在“財產是神圣不可侵犯的權利”后面還接著一句話，“除非當合法認定的公共需要所顯然必需時，且在公平而預先賠償的條件下，任何人的財產不得受到剝奪”，也就是說，在一定條件下，財產還是可以被剝奪的。1804年《法國民法典》第544條后半部分還規定：“……但法律所禁止的使用不在此限”。1896年《德國民法典》第903條規定：“以不違反法律和第三人的權利為限，物的所有人得隨意處分其物，并排除他人的任何干涉。”1919年德國《魏瑪憲法》更進一步宣稱“所有權負有義務，其行使應同時有益于公共福利”。發展到今天，對所有權的限制比比皆是。②

那么，我們應當如何看待物權與行政權的這種矛盾關系呢？從本質上看，物權仍然是一種純粹的私權，具有自治性和排他性，既不需要行政權提供幫助，又排斥行政權的妨礙和侵犯。甚至可以說，物權本身與行政權無關，沒有行政權，物權人能自己實現權利，沒有行政權，物權還可以減少一個妨礙和侵犯的主體。盡管德國1896年的《德國民法典》將所有權絕對修正為所有權相對，1919年的《魏瑪憲法》宣稱“所有權負有義務，其行使應同時有益于公共福利”，甚至在當代世界，物權（所有權）正受到越來越多的限制，盡管中國《物權法》中呈現出了行政權對物權的多方面限制，但是物權的本質并沒有變化，物權的自治性和排他性依然是物權亙古不變的核心?；蛘呖梢哉f，自治和排他是物權之所以為物權的依托，不自治和不排他，物權將不再是物權。因此，《物權法》第2條第3款對物權的界定準確的揭示了物權的本質，將有利于在全社會樹立和倡導物權排斥行政權的理念。在當下物權頻頻受到行政權侵犯的大背景下，樹立和倡導物權排斥行政權的理念顯得尤為重要。

一言以蔽之，盡管行政權可以在方方面面限制物權，但是在物權排斥行政權和行政權消滅、限制物權這一對矛盾中，物權排斥行政權才是矛盾的主要方面。因此，行政權必須尊重物權。只有在法律有明確規定的條件下，行政權才可以限制或消滅物權。

2.關于行政權創設物權與行政機關直接促進社會物質財富的增加。

在現代國家，除了個人在源源不斷的創造物質財富之外，國家也成為了物質財富的重要創造主體，尤其在國家所有權盛行的國家更是如此。1964年美國學者查爾斯？雷齊提出一個至今仍很著名的觀點，即各種形式的政府贈與物應被看作一種“新的財產”。政府正在源源不斷地創造財富，主要包括：薪水與福利、職業許可、專營許可、政府合同、補貼、公共資源的使用權、勞務等。③在雷齊所說的“新的財產”中，既有德國行政法上講的政府對人民的“生存照顧”，又有我們這里談的政府直接促進社會物質財富的增加。由于政府手中掌握著巨大的物質資源，為了滿足民眾日益增長的物質需求，政府就不僅僅要對民眾進行生存照顧，而且還負有必須利用手中的物質資源來創造更多的物質財富以提高民眾的生活質量的使命。《物權法》主要從兩個方面來推動行政機關直接促進社會物質財富增加：其一，行政機關代表國家出資設立企業，實現國有資產的保值和增值。但是必須指出，設立國企不能妨礙私企創造社會財富，國企應當只存在于非競爭性領域，也就是人們常說的“官不與民爭富”。其二，行政機關在國家享有所有權的土地等自然資源上為申請人設立海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、養殖權和捕撈權等用益物權，充分發揮土地等自然資源的效用，創造更多的社會財富。

但是，為了合理的利用土地等自然資源，必須注意以下幾點：（1）行政機關應當對土地等自然資源進行合理規劃，一方面要充分發揮土地等自然資源的使用價值，盡最大可能的在國家所有權之上多設立用益物權，讓土地等自然資源盡可能多的創造物質財富，滿足當代人的需求；另一方面也要重視土地等自然資源的可持續利用，不能對土地等自然資源進行過度開發，危及子孫后代的生存。也就是說，行政機關作為土地等自然資源的國家所有權的行使者，應當明確哪些資源是可以由當代人開發的，哪些資源是應該留給子孫后代開發的。（2）行政機關負有對土地等自然資源的用途進行監管的職責，用益物權人應當按照用益物權的內容開發利用土地等自然資源，如果要變更用途，必須向行政機關申請并獲得行政機關同意。（3）用益物權人負有合理利用土地等自然資源的義務，不得因開發一種自然資源而破壞另外一種自然資源，如不得在采礦時破壞周邊的耕地，也不得因開發而減損甚至毀滅自然資源的使用價值，如不得對水生動物資源進行毀滅性捕撈，使其喪失再生能力。

當然，除了直接促進社會物質財富的增加之外，行政機關作為公共服務的提供者，還借助于提供各式各樣的公共服務來間接的促進社會物質財富的增加。例如，行政機關為勞動者提供技能培訓、為企業提供法律咨詢和指導、向社會通報市場供求信息等，都在不同程度的為社會物質財富的增加創造條件。

3.關于防止國有資產流失。

如何有效防止國有資產流失，是一直以來困擾我國國企監管的一個難題。2003年國務院了《企業國有資產監督管理暫行條例》，同年國務院國有資產監督管理委員會成立。此后，國資委先后了《中央企業投資監督管理暫行辦法》《中央企業重大法律糾紛案件管理暫行辦法》《地方國有資產監管工作指導監督暫行辦法》《國有企業法律顧問管理辦法》《中央企業財務決算報告管理辦法》《中央企業財務預算管理暫行辦法》等規章細化對企業國有資產的監管?！段餀喾ā分饕幎藝蟮某鲑Y人代表、國資監管機構的職責、造成國資損失的各種行為應負的法律責任等內容，這些規定一方面是對國務院和國資委已有監管做法的肯定，另一方面也為將來制定《國有資產監督管理法》奠定了基礎。

4.關于行政許可中特許的物權化。

《物權法》首次把海域使用權、探礦權、采礦權、取水權、養殖權和捕撈權等依據行政機關頒發的特許獲得的權利確認為用益物權，我們將這種現象稱為特許的物權化。特許的物權化具有以下幾點重要意義：首先，明確了行政許可申請人獲得的特許的物權性質。盡管上述權利是申請人依據公法程序獲得的，但權利來源的公法色彩并不能改變權利本身的私權屬性。其次，為特許的流轉提供了理論基礎。2003年《行政許可法》原則上禁止行政許可的轉讓，只有法律、法規規定依照法定條件和程序可以轉讓的除外。鑒于物權原則上是可以流轉的，因此《物權法》明確特許的用益物權性質，為法律、法規允許特許的轉讓提供了理論準備。再次，特許的物權化增強了被許可人抵御行政機關侵害的能力。物權本身的排他性以及物權所具有的獨立價值將會使行政侵權受到阻擋，并且當物權受到行政機關妨害時，被許可人可以基于物權請求行政機關或法院排除妨害。最后，特許的物權化使得被許可人遭受第三人侵害時，可以尋求民法上的救濟途徑。在特許物權化之前，如果特許受到侵害，被許可人只能尋求行政法上的救濟途徑，而特許成為物權后，被許可人又多了一條民法上的救濟途徑。

5.關于行政權消滅、限制物權與行政法規范行政權。

物權可以被行政權限制或消滅，但是行政權必須受到行政法的規范。行政法規范行政權至少可以從以下幾個方面著手：（1）物權本質上是一種私權，只有在與公共利益或者其它同等重要的權利相權衡，有必要犧牲物權以實現公共利益或者其它同等重要的權利時，物權才可以被行政權限制或消滅。這是必不可少的前提，沒有這個前提，物權就不能被行政權限制和消滅。（2）公共利益必須是客觀存在的。（3）行政權的運作必須遵循正當程序。（4）因征收、征用而限制或消滅物權應當以獲得公平補償為條件。（5）物權人不服，可以尋求公正的行政救濟和司法救濟。

必須指出，除了《物權法》中提到的行政權消滅、限制物權的幾種情形外，在行政法領域還存在多種消滅、限制物權的手段，如罰款、沒收違法所得、沒收非法財物等行政處罰或者查封、扣押等行政強制措施。隨著《物權法》的頒布，物權意識的高漲，我們應當反思上述消滅、限制物權的各種手段。其中，我們尤其應當反思沒收非法財物這種行政處罰。我們認為，應當對“非法財物”作出明確界定，并且明確“沒收決定”與“沒收決定的強制執行”這兩類行為的區別與聯系，以防止任意定性非法財物和恣意動用強制手段損害物權人的物權，尤其是那些本已生活多艱的物權人的物權。

6.保護物權是行政機關的法定職責。

物權既可能受到私人的侵犯，也可能遭受公權力的侵犯。在當下中國，公權力侵犯物權的危害性和嚴重性已經遠遠超過私人侵犯物權。

當物權遇上私人的侵犯時，在政府充當“守夜人”時代，物權主體一般通過向法院提起訴訟，請求法院保護物權。事實上，當時法院稱職的履行著保護私人物權的義務，獨立的承擔了保護私人物權的使命。后來，大約到20世紀初，由于私人之間糾紛的劇烈增加、專業性和技術性糾紛的大量產生、法院訴訟程序的繁復和成本高昂等，一方面法院在解決為數眾多的私人糾紛時越發感覺力不從心，尤其對解決其中一些專業性和技術性日益增強的糾紛感到無能為力；另一方面，民眾也越來越難以忍受法院訴訟成本的高昂和效率的低下。在此背景下，行政機關開始分擔法院解決私人糾紛的沉重壓力，逐步承擔起了解決私人物權糾紛、保護私人物權的責任。

當物權遇上公權力的侵犯時，現代國家已經建立起多元化的糾紛解決方式來為物權主體提供全面的保護。這些糾紛解決方式主要有調解、和解、行政裁決、行政復議、行政訴訟等，行政機關和法院是主持解決公權力侵犯物權的糾紛從而保護物權的兩大主體。物權人可以在上述各種方式中選擇對自己最為有利的糾紛解決方式來平息糾紛、恢復物權。

作為保護物權的兩大主體，相比較而言，行政機關和法院在保護物權時存在以下幾點差異：（1）法院通常只能為物權提供事后保護，而行政機關既能提供事后保護，也能提供事先保護，通過登記來確認物權、在行政程序中設置聽證程序都是行政機關為物權提供事先保護的典型方式；（2）兩大主體對物權的保護還各有特點，行政機關能更及時、廉價的為物權提供保護，而法院的保護雖及時性不如行政機關，但法院的判決具有終局性，能為物權人提供最終的保護；（3）基于行政機關工作人員和法官知識結構的不同，行政機關在解決專業性和技術性的物權糾紛時顯得更加得心應手。因此，與法院相比，行政機關對物權的保護在某些方面更有優勢，而法院對物權的保護在人們心目中的公正性則又優于行政機關。

就《物權法》中保護物權的規定而言，對物權的私法保護和公法保護相互補充、缺一不可。鑒于物權的私法保護通常屬于民法學研究的內容，本文主要探討對物權的公法保護。

首先，保護物權是行政機關的法定職責。除了《物權法》中規定的行政機關保護物權的幾種情形外，其它法律、法規還規定了行政機關保護物權的多種情形。例如，2005年《治安管理處罰法》專門在第三章第三節對“侵犯財產權利的行為和處罰”作出了規定；1999年1月1日起施行的《土地管理法實施條例》第25條規定了專門的征地補償安置爭議裁決制度。鑒于行政機關保護物權具有上文提到的幾種優勢，而且眾多法律紛紛規定了行政機關保護物權的職責，在當今政府職能轉變的大背景下，行政機關應當轉變觀念，樹立保護物權的意識和責任感，清醒的認識到自己負有保護物權的法定職責并積極的履行該職責，堅定不移的為私人物權和集體物權提供強有力的保護。因此，當物權人依法請求行政機關保護其物權或者行政機關發現物權人的權利受到不法侵犯時，行政機關應該啟動行政程序，切實有效的保護物權人的權利。

其次，通過登記來確認物權實際上是對物權的事先保護。從不同主體的角度來看，事先保護具有不同的價值：（1）在登記作為生效要件時，受讓人可以通過登記合法的取得物權，有效防止出讓人在物權轉讓過程中的欺詐行為；（2）在登記作為對抗要件時，受讓人可以憑借登記有效對抗善意第三人；（3）通過登記確認物權并公示物權信息后，任何人都可以放心的從登記權利人處受讓物權。總之，不動產登記的主要作用在于通過確認物權來穩定物權關系，公示物權信息，進而保障不動產交易安全，達到為物權提供事先保護的目的。行政機關在不動產登記過程中，應當牢固樹立服務意識和保護物權的意識，依法全心全意為物權人和物權登記申請人提供服務，落實對物權的事先保護。

再次，私人侵犯物權可能引發行政機關對侵權人的制裁。對侵權人的制裁實際上是對物權的間接保護，通過制裁侵權人可以防止侵權行為的再次發生。一般情況下，私人侵犯物權，產生的是私人之間的民事法律關系，物權人可以尋求行政機關或者法院的救濟來排除私人的妨害或者彌補損失。但是，如果私人侵犯物權的行為同時違反了行政管理規范（事實上，這種侵權行為常常觸及行政機關對經濟和社會共同秩序的維護），那么行政機關出于保護公共利益的目的就應當對該侵權行為實施行政處罰。也就是說，私人的一個侵權行為，可能侵犯兩種不同利益——物權和公共利益，引發兩種不同性質的法律責任——民事法律責任和行政法律責任。例如，在尚不構成犯罪的盜竊案中，侵權人既要向物權人返還原物或者賠償損失，又要接受行政機關的行政處罰。

最后，物權人對行政機關不履行保護物權的法定職責不服或者對行政機關保護物權的效果不滿意時，可以申請行政復議或者提起行政訴訟，要求行政機關履行保護物權的法定職責或者賠償損失。例如，1989年《行政訴訟法》第11條規定：“人民法院受理公民、法人和其他組織對下列具體行政行為不服提起的訴訟……申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的……”。

①參見張俊浩主編：《民法學原理》，中國政法大學出版社2000年10月修訂第三版，第384頁以下。

②關于當今世界所有權受到的種種限制，可參見劉凱湘、張海峽：“論所有權的限制”，載于楊振山主編：《羅馬法？中國法與民法法典化——物權和債權之研究》，中國政法大學出版社2001年版。

③PrivatepropertyRightandAmericanConstitution，NewHaven，Conn，1977.轉引自梅夏英：《當代財產權的公法與私法定位》，載于《人大法律評論》2001年第3輯