我國行政訴訟受案范圍研究論文

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【摘要】在行政法逐步發展、行政司法實踐不斷遭遇挑戰的背景之下，從《中華人民共和國行政訴訟法》到《關于貫徹〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的意見（試行）》到《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》，對行政訴訟受案范圍的規定經歷了一個從概括模糊到具體明確，逐漸擴大的進步過程。然而，實踐不止，隨著經濟社會的進一步發展，隨著我國入世，行政訴訟的受案范圍仍然不斷遭遇挑戰，本文將從比較法的視角對行政訴訟受案范圍提出自己的見解，希望能夠為我國行政訴訟法的發展提供啟迪。

【關鍵詞】行政訴訟；受案范圍；人權；行政主體；職權行為

一、現行法律關于行政訴訟受案范圍的規定

行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政案件、裁判行政爭議的范圍,也指在法治環境中司法機關對行政行為擁有的司法審查權限的大??；或者說是行政相對人能夠通過司法程序對造成自身損害的行政行為進行司法救濟資源的多少。

關于我國現行法律對行政訴訟受案范圍的規定，分析如下：

（一）《行政訴訟法》的規定

行政訴訟法第2條、第11條和第12條規定了行政訴訟的受案范圍。第2條以概括的方式確立行政訴訟受案范圍的基本界限，即“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關的工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權向人民法院提起行政訴訟”。第11條，在第1款中以肯定列舉的方式列出了屬于行政訴訟受案范圍的各種具體行政，第2款中則以概括的方式將難以列舉全面且今后將逐步納入行政訴訟受案范圍的作為補充。第12條以否定列舉的方式對不屬于行政訴訟受案范圍的事項作了排除規定。

（二）《解釋》的進步

《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》于2000年公布實施。依據該解釋第1條第1款的規定，除了六種情況不屬于行政訴訟受案范圍外，公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關或組織作出的行政行為不服、依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍。被排除的六種情況是：1、行政訴訟法第12條規定的行為，包括國家行為、抽象行政行為、內部人事管理行為、終局裁決行為；2、公安機關、國家安全機關等機關依照刑事訴訟法的明確授權而實施的行為；3、調解行為及法律規定的仲裁行為；4、不具有強制力的行政指導行為；5、駁回當事人對行政行為提起申訴的重復處理行為；6、對公民、法人或其他組織權利義務不產生實際影響的行為?！督忉尅窉仐墝唧w行政行為作出司法解釋的努力，以是否具有“實際影響”的“行政行為”作為是否可訴的實質性標準。

雖然，“公民、法人或其他組織對具有國家行政職權的機關或組織作出的行政行為不服、依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟受案范圍”的規定對行政訴訟法規定的“具體行政行為”以及“合法權益受到侵害”的標準來說具有重要的意義，然而司法實踐中法官卻很少從這個規定出發來審理行政案件，更多地還是把具體行政行為標準、人身財產權受到侵害的標準作為受理行政案件的依據。產生這種情況筆者認為有以下幾個方面的原因：1、從司法解釋的性質角度來看，司法解釋要基于法律規定本身進行，是解釋而不是重新規定，從司法解釋中歸納出的“實際影響”和“行政行為”標準當然不能超越行政訴訟法規定的具體行政行為標準；2、從適用法律的習慣上看，如前文所言，我們有好適用具體標準而非抽象性標準的習慣，所以在司法實踐中在受案范圍的問題上更多地表現為適用行政訴訟法第十一條第一款以及解釋第一條第二款，即一個肯定列舉與一個否定列舉的結合。這及其不利于實現行政訴訟保障人權的目的。下文從分析法、德兩國受案范圍標準發展的歷史及現狀出發，以期求得我們受案范圍標準的改變。

二、法德兩國行政訴訟受案范圍的規定

之所以選擇法、德兩國是考慮到這兩個國家均為大陸法系，且在行政法的發展方面都具有悠久的歷史和重要的地位，這樣的借鑒更具有現實性和可行性。

（一）法國行政訴訟的受案范圍

在法國，行政審判的權限不是由法律規定，法律可能規定某一特定事項屬于行政審判范圍，但是沒有規定一個普遍性的行政審判標準，或者列舉行政審判事項。法國行政審判的權限除法律所特別規定的事項以外，一般性的標準由權限爭議法庭的判例和行政法院的判例所確定。這是因為行政職能發展迅速，變化無窮，不論是采用概括規定方式還是列舉規定方式都不能適應形勢的發展，或有掛一漏萬的不便，而判例確定則靈活簡便，更適應情況，保障公民權利。然而在判例確定受案范圍的過程中，還是存在行政審判權限的標準的，不是行政機關的行為不屬于行政審判的權限，這是消極標準也可以說是形式上的標準。積極標準亦或實質標準是什么呢？由于行政職能不斷發展，舊標準不能適應新情況，新標準又不斷需要變更的緣故，法國行政審判權限的實質標準經歷了從公共權力標準到公務標準到多元標準的變化發展歷程。公共權力標準流行于19世紀70年代以前那個國家職能不多，主要限于司法、警察、國防、稅收事務的時代，根據這個標準，行政機關行使公共權力的行為屬于行政審判的事項，由此而產生的爭議由行政法庭管轄。公共權力標準的關鍵詞為“行政機關”、“公共權力”；公務標準是隨著19世紀中期以后國家職能擴張，國家除了行使權力之外還要提供大量的以公共利益為目的的服務，即公務。1873年2月8日，權限爭議法庭在著名的布朗戈案件中，提出公務標準作為劃分行政審判和司法審判各自權限的標準，并且在20世紀初期，行政法院和權限爭議法庭在判例中把公務標準擴張適用于國家以外行政機關的活動，使它成為全部行政審判權限的標準。[1]公務標準的關鍵詞為“行政機關”“公務”；自從第一次世界大戰后，政府除了執行行政公務之外還會從事一些受私法支配和普通法院管轄的經濟公務，而且政府委托私人管理的公務也越來越多，這使得公務標準受到挑戰，多元標準也就呼之欲出。這說明任何單一的標準都不能完全說明行政審判的權限，現在法國行政法院同時使用公務、公共權力、法律關系的性質和法律規則的性質、與私人活動相比較相似的活動以及和私人情況相似的情況等標準來確定行政審判的權限。具體標準的適用要根據案件的具體情況而定，或只適用其中之一，或綜合適用其中的幾個。從法國行政審判的權限標準的發展歷史，不難得出這樣的結論：各個階段的關鍵詞基本上沒有發生變化，都涉及到“行政機關”、“公務”、“公共權力”，但是為了回應現實發展的挑戰而把這幾個關鍵詞加以組合從而把各種表現形式多樣的行政活動吸納到行政審判的范圍之內。

當然，由于行政審判是司法對于行政權的監督，是對公民權利的保障，所以不管是從權力本身的性質還是從權利保護的有限性出發，行政審判都是有界限的，在法國以下幾個方面的行為不屬于行政審判的事項：1、私人行為；2、立法機關的行為；3、司法機關的行為；4、外國國家行政機關的行為；5、政府行為。

（二）德國行政訴訟的受案范圍

在德國,行政法院的受案范圍限于公法爭議的案件,行政相對人認為行政機關的公權或者高權措施或者行政機關的不作為侵犯了其人身權利或者財產權利,就有權向行政機關提起訴訟。其中,公權或者高權措施可以是行政法院或者公法人作出的,也可以是私人受行政委托作出的,不管是由誰作出的,只要侵犯相對人的權利,相對人都可以提起行政訴訟。此外,行政訴訟不僅限于行政相對人針對國家提出,鄉鎮之間、鄉鎮與上級行政機關之間、州與州之間、州與聯邦之間所有關于公法上的爭議,都可以彼此之間提起行政訴訟。比如,鄉鎮對其上級行政機關的決定不服就可以提起行政訴訟,一個鄉鎮認為另一個鄉鎮的建筑計劃未考慮到本鄉鎮的利益,也可以提起行政訴訟。[2]

但是,行政法院受理的公法爭議有幾個例外：一是根據德國《基本法》、《行政法院法》等法律的規定,行政法院不受理公民控告行政機關的違憲案件,也就是說對案件合憲性審查的問題行政法院不能受理。[3]行政法院與憲法法院在受案范圍上有重要的區分。憲法法院的職責是對法律及法院判決的合憲性進行審查,而涉及公法方面是否符合法律問題的審查由行政法院負責。比如,一個州認為另一個州侵犯了本州的法律權利,它首先要提起行政訴訟。但是,對于聯邦與州之間、各州之間或者一個州內部屬于公法范圍內的爭議案,如果通過法律途徑還不能解決的,則由憲法法院予以裁決。二是對違反公序良俗的行政行為不能提起行政訴訟。因為在德國,提起行政訴訟需要說明具體理由,而公序良俗是一個不確定的概念,不能成為提起行政訴訟的理由。三是國防、外交關系方面的爭議行政法院不予管轄。四是對于有關名譽權或者公共服務定價問題的爭議通常是由普通法院受理的。比如在德國,公民認為水、電、煤氣、有線電視等公共服務機構的收費標準不合法,通常要向普通法院而非行政法院提起訴訟。因為在德國,上述公共服務已經私有化,它們的服務定價和收費行為已經不是政府行為,就不涉及行政訴訟。相反,如果這些公共服務機構的定價和收費行為是受政府委托,就會成為高權行為,公民如果不服,就可以提起行政訴訟?？梢钥闯?，德國行政法院的受案范圍主要取決于以下幾個因素：1、行使公權或者高權措施或者行政不作為所引發的公法爭議；2、主體包括公法人或者受委托的私人；3、侵犯了行政相對人的人身、財產或者其他權利?？梢钥闯觯还苄姓顒拥谋憩F形式如何，正如德國《聯邦行政法院法》第40條第1款所規定的那樣，“所有不屬于憲法范圍的公法爭議,如果聯邦法院沒有明確地規定由其它法院處理,都可以提起行政訴訟。州法領域的公法爭議可以由州法分配給其它的法院處理?！盵4]也就是說只要具備了以上三個方面的因素，除了一系列的除外規定之外，都屬于德國行政法院的受案范圍。隨著公民和行政的范圍進一步擴大,政府的行政行為更是幾乎無所不包地被納入司法審查的范圍以內。

不管法國還是德國，其行政審判的發展歷程都試圖擴大行政行為的涵蓋面，更好地保障公民、法人的權益。在這些思想的啟發之下，下文筆者將提出自己對于我國行政訴訟受案范圍的觀點。

三、我國行政訴訟受案范圍的重構

筆者認為，我國行政訴訟受案范圍的重構應當在保障人權思想的指導下確立具體的可行性標準，同時根據實際的情況作出除外性規定。

（一）受案范圍的邏輯起點——人權

所謂邏輯起點既是一個學科、一種理論、一個體系的出發點，也是其落腳點。作為出發點，該體系的所有命題都能從邏輯起點推導出來，它決定該體系的邏輯結構；作為落腳點，該體系的所有結論都最終能歸結到邏輯起點，這是邏輯起點的形式要求。另外，更重要的是邏輯起點決定體系的實質內容、價值目標、理論基礎、學術導向和理論功能，這是邏輯起點的實質要求。[5]基于對邏輯起點概念的理解，筆者認為其對于任何一種理論和體系的構建是非常重要的，只有把邏輯起點弄清楚、弄準確的理論和體系才是開放而又有所歸屬的完善的理論和體系。所以，在重構我國行政訴訟受案范圍時，必須要找對相應的邏輯起點，并由此出發進行構建。

人權是什么呢？在由聯合國委托編寫的一本人權文件中可以發現：“人權的概念有兩個基本的意義。第一種意義是由于人作為人而享有與生俱來的不可剝奪的權利。它是來自每個人的人性中所具備的道德權利，并且它的目的是保障每一個人的尊嚴。人權的第二種意義是法律權利，它是根據社會——既包括國內社會，也包括國際社會——法律產生過程而制定的。這種權利的基礎是得到被統治者的承認，而不是作為第一種意義之基礎的與生俱來的法則。”[6]這種把人權分為道德權利和法律權利兩種意義的定義具有代表性和合理性。其中的道德權利先于法律權利，因為人和人類社會先于法律而存在，而道德則是社會產生的必要條件，即有了人就有了道德權利，否則人就無法生存。正如米而恩所言：“道德在邏輯上優先于法律。沒有法律可以有道德，但沒有道德就不會有法律。”[7]道德權利是一種應然的權利，道德權利要通過法律或者其他社會中介法律化、制度化的作用轉化為規范權利得以實現。

筆者之所以認為人權是行政訴訟受案范圍的邏輯起點，是基于以下的考慮：

首先，行政訴訟的主要目的和功能是通過解決行政糾紛和爭議保障相關行政相對人的權利，這種得到行政訴訟法保障的權利的淵源正是人權，因為如前文所言，人權可以通過法律轉化為法律權利，其中就應當包括行政訴訟法。行政訴訟法保障人權的方式可以有兩種，一種是直接肯定有關的人權；另外一種則是把那些已經憲法或者其他實體法律確認的公民權利具體化?，F實中第二種情況居多，但筆者認為理論上也不排除第一種方式即行政訴訟法本身可以直接對沒有被納入憲法范圍的有關人權加以保障。

其次，不可否認的是行政訴訟的受案范圍對于行政訴訟法整個法律體系的展開和實施具有閘門性質的作用，即只有導致被受案范圍所肯定的權利受到侵害的行政活動才能進入行政訴訟的審查范圍之內，相關的權利才可能通過行政訴訟的方式得到保障。

基于以上的原因，不難得出我們在重構行政訴訟的受案范圍時，要從保障人權出發，使整個的制度設計是為了人權的實現，以人權保障作為行政訴訟受案范圍理論體系的實質和價值目標、理論功能。當然，人權的實現總是有限的，因為它取決于整個社會經濟、政治、社會及文化的發展狀況；然而從另外一個側面來說，被行政訴訟受案范圍所確認的人權也要隨著整個社會經濟、政治、社會及文化發展水平的提高而不斷地充實自身，在發揮社會最大承受能力的基礎上從行政訴訟的視角來保障人權。

（二）行政訴訟受案范圍立法標準的重構

自德國行政法鼻祖奧托·麥耶提出“處理具體行政事務”之一具有普遍性的特征,抽象出“主權者的權力作用”,強制性和單方面性等共同性質,概括出“行政行為”以來,行政行為一直是行政法學和行政法的核心。毛雷爾也說過，“行政行為屬于行政訴訟法”。[8]基于保護行政相對人權利的行政訴訟制度，其審查對象是各式各樣的行政行為，隨著社會的進步，行政主體行為的方法和性質也發生了改變，與麥耶最初提出的行政行為理論相比較，在有一些行政行為如行政指導、行政裁決中，強制性和單方面性不再那么明顯?；诖?，筆者提出在保障人權思想指導下從行政行為的解讀出發，對行政訴訟受案范圍的立法標準進行重構。在保障人權的邏輯起點的前提下，筆者認為可以納入行政訴訟受案范圍的行政行為不管其表現形式如何，但是一定要具備以下三個方面的因素：“行政主體”、“行使職權”、“實際影響”。

具體地說，這里的行政主體是指廣義上的行政主體，既包括傳統意義上的行政機關，也包括公務行政中大量的經過授權的行為主體；行使職權是從行政主體行為的性質上來說的，在這個意義上也就排除了行政主體的民事或者日常事務的行為，只有他們行使憲法組織法授予的職權的行為才可能進入到行政訴訟的受案范圍；實際影響主要指行為的后果，指行為對行政相對人的權利產生了影響，從證明責任的角度來說這是需要行政相對人在行政訴訟的過程中承擔舉證責任的，但是單就起訴條件來說只需要相對人主張即可，也就是說，作為受案范圍確定標準的“實際影響”因素是一個種只需要起訴人主張的實際影響而非客觀的“實際影響”，是不是真的存在實際影響是行政訴訟過程所要解決的問題。

上述三個因素隱含了要尊重行政權的前提，其承認對行政主體的職權行為進行審查也就是認可了行政權的獨立價值和意義。行政權使政府足夠強大以解決個人所不能解決的問題、足以維持社會的秩序、足以面對可能遇到的情況與壓力，所以對于行政權的監督和審查必須要先承認和尊重行政權本身，承認和尊重憲法和組織法對行政主體的授權并且要承認授權的完整性和正當性，這樣才是既能發揮行政權的效用又能對發揮司法權對其的有效監督。

筆者認為從“行政主體”、“行使職權”、“實際影響”這三個因素出發界定行政訴訟的受案范圍具有以下的優點：1、改變我國行政訴訟受案范圍不能適應實際的狀況，給法官以很大的自由裁量空間，使其更好地保護行政相對人的權利；2、三個因素利于相對人的理解，使其能夠結合具體的行政行為更好地判斷是否可以提起訴訟以維護自己的權利；3、這三個因素組成了一個開放的體系，正如法國的“行政機關”、“公務”、“公共權力”因素的組合和德國受案范圍的三個決定因素那樣，其具有外延的無限性，可以吸收大量的行政行為到受案范圍之中，在行政訴訟領域實現司法權對行政權的全方位監督、實現行政相對人權利的保障。

參考文獻：

[1]袁敏殊、魏恒榮、陳穎洲.論法治、憲治、人民主權及當代中國應解決的問題[J].學術界,2003(1).

[2][英]米爾恩.人的權利與人的多樣性[M].夏勇,張志銘.北京:中國大百科全書出版社,1995.

[3]王名揚.外國行政訴訟制度[M].北京:人民法院出版社，1991.

[4]于安.德國行政法[M].北京:清華大學出版社，1999.

[5][美]漢密爾頓.聯邦黨人文集[C].程逢如等譯.北京:商務印書館，1980.

[6]曾祥華.人權：行政法的邏輯起點[J].政法論叢,2004(4).

[7]劉松山.德國行政訴訟和國家賠償制度[J].云南大學學報法學版,2004(3).

[8]袁曙宏,宋功德.WTO與行政法[M].北京:北京大學出版社,2002.

TheReconstructionoftheScopeofAccptingCasesofAdministrativeLitigation

Abstract:Withthedevelopmentofadministrativelawandthechallengetoadministrativelitigation，thescopeofaccptingcasesisalwaysexpanding.TheeconomyandsocietydevelopscontinuallyandweenterWTO,thescopeofaccptingcasesstillmeetmanychallenges.Thepresentendeavoristoexaminesomeplansfromtheangleofthecomparisonlaw,withaviewtoputforwardusefulsuggestions.

Keywords:administrativelitigation;scopeofadministrativelitigation;humanright;administrativelawsubject;administrativeactbasedonauthority

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[1]資料來源：《外國行政訴訟制度》，王名揚主編，人民法院出版社，第37頁。

[2]資料來源：《德國行政訴訟和國家賠償制度》，劉松山，載《云南大學學報》法學版2004年第3期。

[3]資料來源：《行政訴訟受案范圍的歷史沿革及國別比較》，林琳，載《福建商業高等?？茖W校學報》2005年第12期。

[4]于安:《德國行政法》,清華大學出版社1999年版,第172頁。

[5]資料來源：《人權：行政法的邏輯起點》，曾祥華，載《政法論叢》2004年第4期。

[6]資料來源：[英]利厄·萊文《人權：問題與答案》（中譯本），香港商務印書館1990年版，第57頁。

[7]資料來源：[英]米爾恩《人的權利與人的多樣性》，夏勇,張志銘譯，中國大百科全書出版社1995年版，第35頁。

[8]資料來源：[德]哈特穆特·毛雷爾《行政法學總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第203頁。