行政公益訴訟原告資格研究論文

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【內容提要】傳統行政法理論將對行政權的控制限制在外部主體上不免有失偏頗。若要促進政府與公民之間的和諧，形成互利互惠、共同發展的協調關系，需要進一步開拓行政法理論的新視野，探索以政府自身為控制主體的行政自制。行政自制是行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等一系列下設機制，其首要的功能指向在于彌補以單純的他制為手段的制約模式的諸多不足，完善行政權的控制機制。在基本理論上，社會學、倫理學和文化基礎三個方面均能為行政自制提供支撐。重要的是，行政自制與他制之間是互補而非排斥的關系。

【關鍵詞】行政自制他制服務行政

十六屆六中全會提出的構建社會主義和諧社會的發展目標，十一屆人大一次會議總理在政府工作報告中著重強調的政府自身改革和建設、自覺主動接受監督聽取意見，以及各地方政府針對自身行政權采取的一系列控制措施，帶給行政法學的一個重要啟示在于：政府與公民之間不應該是相互設防、相互對立的關系，而應該是和諧共存、相互支持的關系。而傳統行政法理論認為，行政法的核心功能在于通過外部主體對行政權進行約束和控制，以防止具有強制性、擴張性、任意性的行政權侵害相對人合法權益?？刂坪鸵幏缎姓喙倘皇切姓ㄘ煙o旁貸的任務，但將控制主體僅限于外部各方、將政府與相對人設置成沖突雙方的研究思路顯然不能適應和諧社會的支柱——官民和諧的發展需要。我們認為，若要促進政府與公民之間的和諧，形成互利互惠、共同發展的協調關系，需要進一步開拓行政法理論的新視野，在肯定外部控制的同時將關注的焦點聚集于行使行政權的政府，從而探索以政府自身為控制主體的行政自制的功能、方法及實現途徑。

一、行政自制的概念解析

（一）行政自制的概念及要素

本文把行政自制定義為行政主體自發地約束其所實施的行政行為，使其行政權在合法合理的范圍內運行的一種自主行為，簡單說，就是行政主體對自身違法或不當行為的自我控制，包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等一系列下設機制。這一概念主要包含如下幾個要素：

第一，行政自制的主體是政府自身。傳統行政法理論把制約政府行政權的任務交給各種主體，包括立法、司法等其他國家機關、新聞輿論、社會團體，乃至于公民基本權利的限制等等，①幾乎是除政府自身之外的一切社會主體。而行政自制的主體偏偏就是政府，是做出行政行為的政府對自身行為的制約，即自己制約自己。如果說來自政府之外的制約是他人制約，那么來自政府本身的制約就是自我制約。

第二，行政自制的對象是行政權。行政自制所要制約的仍然是行政權，即行政權的違法行使或不當行使，防止行政權侵犯相對人的合法權益。雖然行政自制與傳統控權論上約束行政權的方法（他制）在主體、途徑等很多層面均有不同，但與他制一樣，行政自制的目的也是約束行政權，并與他制共同構成控制行政權的主要方式。

第三，行政自制的具體方式包括自我預防、自我發現、自我遏止、自我糾錯等。自我預防是指行政主體應當嚴格依照法定的行政程序實施行政行為，并建立周詳的監督機制，防止錯誤行為發生；自我發現是指行政主體需要時時注意已經實施過的行政行為，檢查其合法性和正當性，一旦錯誤出現便能及時發現，并采取補救措施，而不是等到錯誤行為已經帶來十分明顯的表現或者已造成相當程度的損失后行政主體才知曉；自我遏止是指行政主體需要建立一套針對錯誤行為的緊急處理機制，做到一旦發現錯誤便能及時制止，在發現錯誤行為后能夠及時有效地加以阻止，防止損失擴大或防止無法挽回的結果發生；自我糾錯是指行政主體在發現已經實施的行政行為確有錯誤之后，能夠主動糾正，并對已經造成的損害予以補償，而不是對錯誤行為置之不理，聽任其損害公共利益或相對人合法權益。2007年5月和9月，商務部分別停止了在實施過程中存在漏洞的“名酒”評選和“全國餐飲百強”評選，[1][2]可謂行政主體主動省審自身行為的一次實踐，為行政主體的自我糾錯提供了范例。

第四，行政自制是一種積極的行政行為。這是行政自制概念的關鍵之處。行政自制強調“自發”，是政府及其公務員主動控制自己的行為，前提是政府及其公務員在行使行政權之前或之時就已經在主觀上具備了自我控制、服務公眾的愿望和需要，并在這種愿望和需要的指導下從事行政行為。這使得行政自制區別于政府及其公務員在受到他人監督、牽制之下被迫地、不得不做出良好行為的情況。本文認為，政府“自愿做好事”的積極狀態優于“被迫做好事”的消極狀態。

第五，行政自制的基本動力來源于政府及其公務員的道德意識，特別是服務相對人的行政理念。如果說對行政權的外部制約是通過其他國家機關的權力、公民基本權利、公共輿論等來實現的，那么以權力者本身（政府）為主體的這種自發的制約模式依靠的則是以服務行政為主的道德意識，主體只有在正直、正義的善良觀念引導之下才能做出自我控制的行政行為。在此基礎上，行政主體應當培養自我克制和自我反省的基本素養：自我克制是壓抑不良行為的念頭，即政府及其公務員憑借內心的正義標準和道德要求壓制故意從事非法行為或不當行為的意圖，包括故意侵害相對人權利、非法將公共資源轉化為私人資源等，從而使不良行為自始不會發生；自我反省是指行政主體對其已經實施的錯誤行為進行反思，找出錯誤的成因、表現和后果，總結經驗，以避免再次出現同樣的錯誤。這兩項基本素養要求行政主體提高行政水準和行政能力，開展健康而有活力的生態行政。

（二）行政自制與相關概念的區別

1.行政自制與行政自治。按照《現代漢語詞典》的解釋，自治是指“民族、團體、地區等除了受所隸屬的國家、政府或上級單位領導外，對自己的事務行使一定的權力”，而自制則指“控制自己”；[3](P1670)《布萊克維爾政治學百科全書》對自治（self－government）的解釋是“某個人或集體管理其自身事務，并且單獨對其行為和命運負責的一種狀態”[4](P693)，而《牛津法律大辭典》中與自制最接近的是“自我抑制”（forbearance），指“放棄正在實施的行為或者故意地不實施某種行為”[5](P342)?？梢?，行政自治重在行政上的自我管理，多用于中央與地方關系中地方的自我管理，以及組織、團體、機關等自行處理內部事務，不受外界干涉；而行政自制重在行政上的自我控制，是對行政權的自我約束，二者之間的區別較為明顯。

2.行政自制與行政自律。自律是指“自己約束自己”[3](P1688)，或者“當某人履行約束他的法律時，他便被稱為自律（makehislaw）”[5](P578)。自律的含義與自制相近，我們之所以最終使用“自制”，而非“自律”，乃是因為：（1）自制比自律更能表達“控制”的意味；（2）自制對行政行為的要求比自律更嚴格。在行政法上實現自律只要使行政行為符合法律就可以，而自制則要求政府的行為不僅合法而且合理；（3）自制所表達的主觀愿望比自律更強。自律僅僅是自覺遵守規范，而自制則是努力控制自己從事某不法或不當行為的意圖，并以善良行政的愿望服務相對人，需要更高層次的道德驅力；（4）自制包括了預防、發現、糾正等一系列針對錯誤行為的處理機制，而自律則不包括關于錯誤行為的對策。

二、行政自制的功能指向

之所以要對行政法的理論視野進行拓展，提出“自我控制”這一約束行政權的新觀念，是因為以單純的他制為手段的制約模式存在著諸多不足之處，而行政自制首要的功能指向就在于彌補這些不足，以完善行政權的控制機制。

他制，亦可稱為外部制約，是行政權以外的其他權力或權利，即行政系統之外的外部力量對行政權所進行的制約。②人們通常所說的對于行政權的制約，即權力分立、權力制衡、有限權力、有限政府等，其實都是行政權的外部制約模式。按照外部力量來源的不同，外部制約又可以分為兩種：

一是權力制約權力，即用其他國家權力來制約行政權。分權是這種模式的主要表現。不管是英國的洛克（立法權、執行權、對外權）[6](P82)、法國的孟德斯鳩（立法權、司法權、行政權）[7](P155－166)、美國的聯邦黨人（立法權、司法權、行政權）[8](P246,P252－254)，還是民國時期的孫中山（立法權、行政權、司法權、考試權、監察權）[9](P320)，其思想的實質都是分權，即“野心只能用野心來對抗，權力只能用權力來對抗”，只有把國家權力劃分為數個相互獨立的組成部分，使每一部分都能制約其他部分的權力，不讓任何一群人控制國家的全部機器，才能防止任何一部分權力包括行政權的擴張和濫用，進而防止其對公民權利的侵犯。

二是權利制約權力，即用公民權利來制約行政權?，F代國家通常根據人民主權和基本人權的理念，通過法律特別是憲法來規定乃至于“鎖定”公民的一些基本權利，除了遇到某些極為罕見的特殊情況或非常時期外，政府不得以任何理由侵犯公民的這些固有的基本權利，政府權力的運行在遇到公民基本權利之處即告終止。憲政的觀念就是將公民基本權利置于行政權之上，國家權力——包括立法、行政、司法權力——的運行必須確保公民基本權利的優位才是正當的。③公民基本權利的不可侵犯性給了行政權一個有力的外部制約，具體到行政法律實踐中，行政行為一旦侵犯相對人的合法權益，即可能在行政訴訟中遭受被撤銷甚至被變更的不利后果。

權力和權利對行政權的制約是客觀的，也是有效的，但其不足之處表現在：

（一）行政權的擴張使得單純的他制力不從心

盡管行政法學歷來把通過各種途徑控制政府的權力作為宗旨，乃至于把行政法本身定義為“規范和控制行政權的法律規范系統”④，但是在當今政府功能日益強大這一不可挽回的趨勢下，僅僅把政府權力限制在一個既定的框架內并不足以防止行政權的濫用。桑斯坦（CassR.Sunstein）所闡發的大政府觀念陳述了一個事實，即個人權利的行使最終必須依靠政府的支持，必須通過政府投入大量的人力物力才能實現，個人所享有的權利越充分越有保障，就意味著政府的功能越強大、權力越廣闊，這是一條無可更改的規律。因此，在現代國家的發展趨勢下，行政權的范圍和力度只會越來越大而不會相反。⑤

行政權的擴張不僅在于行政權力度的加大，更重要的是行政權的末端化或者微觀化——行政權越來越多地滲入到個人生活以及社會生活的細節中，形成難以計數的碎片，公民不僅是從搖籃到墳墓，而且是生活的各個方面——房屋、汽車、勞務、教育等等——都有可能牽涉到行政權力。如此“瑣碎”的行政權力很難通過有限的他制加以充分的控制。如果說在百余年前行政權力規模有限的情況下通過立法、司法及公民權將行政權力限制在一個既定的框架內尚屬可能，但是在今天連這個“框架”的大小和形狀都不很清楚，充分的限制又如何可能？有限的他制難以事無巨細，難以深入到行政事務的每一個細節。行政權每膨脹一步，就意味著他制的有效性后退一步。他制的不完全性要求有新的制約機制出現，這就是行政自制。對于行政權的范圍、幅度乃至于碎片化的程度，政府本身是最清楚不過的，如果能讓政府自己制約自己的權力，就剛好可以補完他制在能力上的不足。

（二）他制的被動性是其難以彌補的心理缺陷

“他制”畢竟是通過“他人”來實現的，而他人的制約——不論是立法權、司法權的制約，還是公民基本權利的制約，不管其現實的制約機制設計得多么完善，都不意味著政府是“自愿”受到這種制約或者“自愿”做出良好行為的。他制的制度再健全，也不可避免地帶有強迫的意味，它是以嚴格限制政府的不良行為或者對政府的不良行為予以嚴厲制裁為約束手段的，這種手段類似于刑法對個人的約束——刑法雖然可以促使人們不去做壞事，但是卻無法保證人們不想做壞事，刑法在維護社會秩序的同時并不能消除社會中的不安定因素。同理，在外部制約之下，雖然政府做出了良好的行政行為，但如果都是被迫做出的，那就無法肯定這是一個善良的政府，也顯然談不上是政府與公民之間真正的和諧——和諧社會的理想并不是政府在外部力量的約束下被迫做出良好的行為，不是政府和公民表面上、行為上的和諧，而是一種自發的、心理上、精神上的包容與融洽，是政府把行政理念從“我不得不做”轉化成“我想做、我愿意做”之后的狀態。所以說，他制的弱點在于不夠重視人的自我觀念和人類行為的心理動機，他制在認定人有做壞事的可能性的同時卻忘了人還有做好事的需要，而這種需要是應該通過制度、輿論、環境等加以不斷激發的。他制的諸種制約手段都是建立在限制、要求、標準和制裁之上的，而不是在勸說、教育和感化中求得的，這樣一來，他制的一系列有力的制約措施可能在讓政府及其公務員不敢做壞事的同時，把如何做好事也忘了，而在當今社會人們需要大量政府服務的情況下，一個不違法但卻過于消極的政府也是人們無法忍受的。⑥顯然，他制的這種心理缺陷及其可能導致的后果需要更具主動性的自制加以彌補。

（三）他制在制約效力和損害后果的控制上存在不足

從制約效力上看，他制的約束是有可能被突破的；從損害后果上看，突破他制往往會帶來無法挽回的后果。僅就單獨的個人而言，一個人如果只靠他制，只依靠法律、政府和警察來約束其行為，那么，他可能在（1）壞事做盡之后才遭到制裁（突破他制的包圍），但（2）損害后果已經無可挽回了。司法精神病學家羅伯特·西蒙（RobertI.Simon）記述了許多慘絕人寰的案件⑦，這些案件得以發生至少證明：看似嚴密的外部制約是可以被突破的，盡管外部制約的措施隨著時代的發展而越來越嚴格，但仍然有人能夠完成犯罪行為，外部制約其實無法控制不畏懼制裁的犯罪人，也無法控制過于狡猾的犯罪人——再嚴酷的刑法也有人敢于冒犯，再復雜的保險柜也有人能夠打開（不用鑰匙）。同時，突破他制的犯罪有可能造成相當嚴重的損害后果，西蒙所記述的連環案和槍擊案常常伴隨著十幾人甚至幾十人的死亡結果，這些后果則是事后的他制所無法挽回的。

對于政府來說也是如此，政府及其公務員在受到重重他制⑧的情況下如果其自身確實懷有惡意⑨，那么，（1）他們仍然完全有可能突破他制的束縛，以實現不法利益、損害相對人權益。美國是世界上他制的程度最為完善的國家之一，但是其政治的黑暗程度并不因此而消失不見，越戰的發動、伊拉克戰爭的發動、伊朗武器出售案、安然事件，以及林達所講述的五角大樓秘密文件案[10](P308－337)等都是清楚的證明。實際上，行政權的膨脹使得立法和司法機關在很多事項上對政府行為無可奈何⑩；公民的民主權利往往在把選票投進投票箱里即告終止；輿論監督也不能對政府行為起到決定性的作用?，F存的政府及其公務員的種種不法或不當行為都可以證明他制措施并沒有達到完全充分的效果，政府及其公務員如果愿意，總是有辦法突破或者繞開他制的重重包圍，做自己“喜歡做的事”。（2）他制的另一個顯著缺陷是其不能挽回既成的損害結果。政府或者公務員的惡意行為雖然可能遭受法律或其他途徑的懲罰，但這是一種事后懲罰，是損害發生以后才會降臨的懲罰，而自制的一個重要理念是讓政府通過自我克制來防止不法或不當行為的發生，自我克制在時間上先于他制，是發生在他制之前，乃至于發生在不良行為之前的制約措施——與其在損害結果發生后去懲罰不良行為，不如讓不良行為和損害結果自始不會發生。與此同時，行政自制之下的自我發現和自我遏止都要求政府在錯誤行為所引發的損害后果尚未達到最大值之前將其停止并糾正，這顯然比訴諸漫長的訴訟途徑更具效益。

三、行政自制的理論證成

（一）行政自制的社會學證明

查爾斯·霍頓·庫利（CharlesHortonCooley,1864－1929）的“鏡中我”（looking－glassself）理論是社會學的基本理論乃至于人類社會的基本規律之一，也是行政自制可行性的有力支撐。該理論把自我以外的其他人比喻成鏡子，“每當我們在鏡中看到自己的面孔、形象和衣著時，我們都對它們產生興趣，因為它們是我們的；我們對它們是感到欣慰，還是沮喪，取決于它們是否滿足了我們希望它們是個什么樣子的意愿，所以在想象中我們看到了其他人對我們的外貌、舉止、目的、業績、性格、友人的意見，并且受到這種意見的各種影響?！盵11](P131－132)[12](P337)他人就像鏡子一樣映照著自己的外貌和行為，一個人總是難以避免地根據鏡子里的我或者他人對我的評價來調整自己的行為，這是一個人生活在社會上的基本規則。

對于政府來說也是如此：個人生活在“他人”的包圍中，政府則生活在“相對人”的包圍中；個人時時都會受到他人評價的影響，政府也時時都會受到相對人評價的影響。因此，庫利對鏡中我所做的分析也適用于政府與相對人的關系。對于政府而言，相對人就是鏡子里的政府，當政府發現鏡子里的自己容貌端莊（即相對人對政府的行政行為做出正面評價），他就會保持原樣或繼續完善（自己的行政行為）；而如果政府發現鏡子里的自己容貌不妥（即相對人對政府的行政行為做出負面評價），他就會改變自己的外貌（改正自己的行政行為，努力使相對人滿意）。因此可以說，政府的行為實際上受著相對人評價的影響，政府就像照鏡子一樣根據相對人的意見來調整自己的行為。

“鏡中我”對行政自制進行支撐的關聯點在于，實際上“鏡中我”對自我也是一種制約。在自我不得不考慮他人的評價時，自我實際上是受到了他人的制約；當政府不得不考慮相對人的評價時，政府實際上就受到了相對人的制約。但是，我們之所以選擇“鏡中我”理論來支持行政自制而不是他制，乃是因為，“鏡中我”是以“自我”為主體來考慮他人的評價，鏡子里的他人的評價對我的約束最終是通過“我照鏡子”這一主動動作來實現的；行政自制也是如此，相對人的評價對政府的約束最終是通過政府善意地聽取意見來實現的，政府本身才是行政自制的真正主體，而不像立法制約、司法制約等他制模式是以立法、司法機關等為主體來實現的。因此，“鏡中我”和行政自制都是以“本人”為制約主體，二者其實是相通的制約方式。

在邏輯關系上，行政自制其實是“鏡中我”的結果和必然要求。既然政府不得不生活在相對人的包圍中，不得不考慮相對人的評價，那么，政府就必須努力使自己的行為符合相對人的要求，其主要方法之一就是行政自制，在行政權的行使過程中自發地約束自己的行政行為，使行政權在合法合理的范圍內運行，防止超越職權和濫用職權，以避免侵犯相對人的權益。政府“照鏡子”的行為，即觀察相對人評價的行為，就是行政自制的前提；政府愿意根據相對人的評價來調整自己的行為，就是善意行政的基本理念；而政府控制自己的行為則是相應的具體行動。從“考慮相對人評價”，到“愿意做出調整”，再到“通過自制改變行為”，恰好構成了“鏡中我”理論支撐下的政府行為的基本步驟；而“相對人做出負面評價_政府通過行政自制改變自己行為”則是最具實質效用的核心線索。顯而易見，在上述這些環節中，行政自制與“鏡中我”理論是融為一體的，“鏡中我”的各個環節同樣是行政自制的基本流程，只是行政自制將主體定位在政府身上而已。至此，作為社會學普遍規律的“鏡中我”理論就給予了行政自制一個有力的支撐。

（二）行政自制的倫理學要求

道德是普遍存在于人類社會中的，在主觀上約束人的行為并賦之以善惡評價的調解機制。“人在社會上，必然生存于各種客觀的關系之中，但是只有對所在關系有所領悟和認同，才能使之成為倫理關系，成為自覺的、主動的、人倫性的關系?！盵13](P4)但是，道德的抽象本質和現實指向卻從古希臘的德謨克利特一直到近代的情感主義、功利主義、直覺主義，乃至于晚近的存在主義、麥金泰爾（AlasdairMacintyre,1929－）的美德倫理學，甚至是包含了境遇倫理學在內的后現代倫理學，(11)諸學派對“道德是什么”這一問題各執一詞、眾說紛紜。我們認為，在行政自制的研究視野內，道德不僅是一種主觀狀態，而且還應該與行政人員的行政行為及其結果相聯系，“所謂道德，說到底，也就是關于有利或有害社會與他人以及自己的行為之應該如何的規范，簡言之，亦即利害人己的行為應該如何的規范。”[14](P107)具體而言，行政人員行政自制中的道德應當包含兩方面內容：

1.在主觀方面，正如哈奇森所言，并不是人的情感引起的所有行為都是道德的，只有出于仁愛、人道、善良、同情的動機且謀求公共福利的行為才具有道德的意義，才是真正的善。[13](P223)并且，就像康德所指出的，人的道德行為應當來源于其自身的善良意志，評價行為道德與否，首先要看其行為的動機，只有動機善的行為才能稱之為善良行為。(12)對于行政人員而言，行政自制要求其在行政過程中主動考慮行政范圍內的道德約束，要求其所實施的行政行為應當以服務相對人、增進公共利益為主觀動機，并且要求行政人員能夠積極地適應“人民公仆”的角色定位，真正地把人（相對人）當作目的，而非為實現一己私利而任意利用的手段和工具。因此，行政人員“一定要清醒地認識到，他們最首要的義務是公民義務。無論何時，當發現所供職的機構疏于為公民的利益著想，更沒有為公民的最大利益著想時，所有的公共行政人員，實際上是所有的公共雇員都有責任去維護他們的公民利益。做不到這一點就是違背了受托責任，也是對公民責任的否定。這是最基本類型的倫理關懷問題”[15](P47)。隨著社會經濟的發展，人們越來越依賴政府來保護公共利益，國家機關在公共安全，公共福利，市場經濟秩序的建立和維持方面發揮著重要的作用。但是另一方面，隨著行政權力的不斷擴張，難以受到有效約制，行政違法行為也不斷的出現，公共利益愈來愈受到行政權力的威脅侵害。行政公益訴訟作為解決這一問題的有效途徑，逐漸受到人們的關注。建立行政公益訴訟，首先需要解決的就是如何確立行政公益訴訟主體資格，原告資格是引發行政公益訴訟的關鍵，起訴人是否具有原告資格決定著訴訟能否得以進行。

目前，我國尚未建立起真正意義上的行政公益訴訟制度，對于行政公益訴訟原告資格的探討也存在著很多的分歧。一個國家的行政訴訟原告資格的設定，取決于該國行政訴訟的目的以及公民合法權益的保護程度，在我們倡導建立和諧社會的同時，對于行政公益訴訟原告資格的探討就顯得尤為重要，他不僅體現了法制發展的水平，更是全面保護群眾利益的完美體現。根據本人的理解，提起行政公益訴訟，維護公共利益，從原告主體資格來說，主要有以下幾個方面（：1）賦予我國檢察機關以主體資格，提起訴訟（；2）賦予社會團體組織，如消費者保護協會，工會，殘聯等以起訴人資格（；3）賦予公民以起訴資格。當然，此處的公民應作廣義理解，不僅僅是指違法行政行為的直接受害者，而是說認為違法行政行為侵犯公共利益，侵犯其權利的所有公民。

一、檢察機關論文

德國的公益代表人為維護公共利益而向行政法院提起的訴訟，英國的私人檢察總長為維護公共利益而向普通法院提起的訴訟，都是行政公益訴訟的具體表現，可以為我們設定由檢察機關作為我國行政公益訴訟原告的主要適格主體提供借鑒，特別是在我國目前還沒有建立起行政公益訴訟制度的情況下，檢察機關作為我國公共利益的守護者，理應而且也有足夠的能力在行政公益訴訟中發揮其應有的作用：首先，從法律依據上看，檢察權是國家賦予檢察機關對法律的統一、正確實施進行檢察監督的權力，是統一的國家權力的重要組成部分。我國《憲法》第129條規定“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監督機關?！薄稇椃ā返?31條又規定“：人民檢察院依照法律規定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。”由此不難看出，我國的法律監督權就是我國的檢察權。而所謂的法律監督，是指對法律的執行和遵守情況的監督，是國家維護法律統一、正確實施的一種權力。行政機關作為我國權力機關的執行機關，其行政行為理應受到檢察機關的監督。當行政機關的違法行政行為侵害了或者可能侵害國家和社會公共利益的時候，在其他如內部監督無法實現對國家和社會利益進行有效保護時，檢察機關依法提起行政訴訟，通過司法對行政機關的行為的合法性進行審查，方式更為直接，效力更高。而從檢察權的性質和內涵來看，檢察院對行政機關的監督應是全面的、多種多樣的。檢察機關有權對行政訴訟活動自始至終的整個過程進行監督。所以，我們完全可以從憲法、行政法推導出以下結論：我國的人民檢察院可以具有行政訴訟原告資格，并可以以行政訴訟原告的資格行使法律監督權。

其次，從客觀需要來看。國家和社會公共利益相對于私人利益而言，較少為公民、法人和其他組織所關心，而一旦受到侵害，則易引起某一群體或某區域內公民的共同不滿，乃至造成不穩定的后果，且由于缺少利益驅動，又很難有人帶頭提起訴訟。這樣就需要一個國家機關，一個國家法律監督機關來代表國家，將侵害公共利益的具體行政行為訴諸法院以進行司法審查。而從程序來看，賦予人民檢察院以原告資格，可以確保公正，因為原、被告均是地位相當的國家機關，不同于行政訴訟中地位有別的一方是個人和組織，而另一方是國家行政機關。另外一方面，檢察機關擁有一支受過專門法律知識教育和執法訓練的公務人員隊伍，在提起行政公訴前，有足夠的能力審查該行政行為是否對公益造成了損害、損害的程度以及是否有造成損害的可能性，并決定是否提起行政公益訴訟；同時，檢察機關工作人員熟悉法律，在訴訟過程中，能夠有效地運用法律手段維護國家利益和社會公共利益。這樣既實現了對行政權的監督，另一方面也在實際操作中盡可能地避免行政公益訴訟的濫訴行為，避免降低行政效率，給法院增添無謂的訟累。

二、公民個人

從目前我國的國情來看，我們不應該要求訴訟提起人必須與本案有直接的利害關系，而應將原告范圍擴及于任何認為違法行政行為侵犯其權益的個人。訴訟請求的范圍不應限于對個人損失的彌補，還應要求對社會公益有所彌補和保護。綜合來說，可以提起行政公益訴訟的個人應當包括兩類：一類是指與本案無直接利害關系的申訴人，他們完全出于對社會公共利益的維護而提起訴訟，法律也授權這些個人代表公眾提起公益性訴訟。第二類是受害人，指一方面原告是本案中的直接受害人，另一方面被訴行政行為同時損害或威脅到社會公益，這時法律允許原告提起含有私益內容的行政公益訴訟，其訴訟請求包括保護私益和公益。這可能是最典型最有效的行政公益訴訟種類。賦予普通公民行政公益訴訟原告資格，其最大的優點在于能在最大的范圍內迅速、及時地發現侵害公共利益的違法行政行為，并啟動訴訟程序予以監督。侵害公共利益的行政行為的根本特征是侵犯不特定多數人的權益，而非侵犯“私益”。長期以來我國公民對公共利益的冷漠，不能說與我國現行的行政訴訟制度無關，因為現行的行政訴訟制度要求行政訴訟方必須與糾紛有足夠的利益關系，公民無權啟動非“私益”訴訟以追究侵害公益的行政行為。事實上，公民是限制公共權力、保護公共利益的最積極、最活躍的因素。賦予公民提起行政公益訴訟的權利，并且讓這種權利得到實現，將會改變現實生活中存在的大量公共利益被行政行為侵犯而難以進入司法程序予以追究的現狀，將改變只能在公共利益被侵害后，如國有資產被揮霍流失之后，才由檢察機關來追究負責人刑事責任或者追究其行政責任的現狀。同時，也將改變實質上對人民管理國家權利變相剝奪的現狀，因為不論是國有資產還是環境資源，不論是土地的開發利用還是公共工程，從最終意義上說都屬于全體公民的共享資源和公共財產，國家機關只是依授權管理而已，全體公民才是真正的主人。賦予公民提起公益訴訟的權利，就可動用公民力量對日益膨脹的行政權進行制約，充分發揮公民在保護公益中的作用，使得任何侵害公共利益的行政行為逃脫不了民眾的眼睛，對公共權力的腐敗和濫用起到有效的監督作用。并且，公民訴訟和行政公訴可以相互補充、相得益彰，共同強化公益保護的力度。行政公訴制度雖然有很強的優勢，但百密難免一疏，造成公益保護的真空，只有和民眾訴訟結合才能形成更為嚴密的恢恢法網。允許無法律上直接利害關系的公民，就行政機關的違法行為提起行政公益訴訟，有其制度必然和現實需要：

（一）理論基礎

憲法第四十一條第一款規定“:中華人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！比嗣癜压芾韲沂聞蘸蜕鐣聞盏臋嗔ξ薪o國家機關行使，當受托者不按照人民的意愿行使權力時，人民有權直接行使權力。因此，公民對于違法的行政行為當然有權提起訴訟，尋求救濟，這是我國政體的要求也是人民主人翁精神的體現

有損害必有救濟，受損害者應享有申請救濟的權利和資格。行政機關違法濫用行政權或者怠于行使職權，就會使公共秩序受到損害，危及公共利益。而無論公共利益的受益主體多廣泛，分配到每個具體公民的利益多么微小和微不足道，但利益最終總會落實到具體的公民身上。而損害公共利益，也就直接或間接地損害了公民的利益和權利。如果受到了損害而得不到相應的救濟，那么這種制度必然是不健全的。為了使社會公共利益所遭受的侵害能盡快得到救濟，立法機關應該授權任意的公民作為公共利益的代表，起訴違法的行政行為。被授權提起訴訟的公民，雖然與被訴行政行為并不必然具有直接的利害關系，但他們具有公共利益代表人的資格。

三、社會組織

社會組織包括各種法人、非法人組織，只要依法進行登記，能以自己的名義獨立進行活動，都應有原告資格。社會團體在性質上是“公民自愿組成，為實現會員共同意愿，按照其章程開展活動的非盈利性社會組織”。它代表一定領域內不特定多數人所享有的共同利益，這種利益雖不同于全社會的普遍利益，但也具有公共的品格。因此，當成員的共同利益受到侵害時，社會團體應當有資格作為原告提起訴訟，從而實現其成立的目的和宗旨。其次，社會團體比公民個人有更強的訴訟能力。不同的社會團體基于對與本團體相關的公共事務如環境保護、消費者權益等的了解與熟悉，在行使原告權利或承擔相應義務方面更加方便，以團體這一組織形式介入更能產生強大效應，其影響范圍更大。社會團體作為行政公益訴訟主體可以通過兩種形式發揮作用：一是社會團體在接受與行政行為有利害關系的人的委托下，可以以權利受到行政行為侵害的個人和組織的人身份參與行政公益訴訟。二是作為原告直接提起行政公益訴訟。社會團體基于本身的宗旨和所代表的群體，對于沒人起訴的侵害公益的行政行為可直接起訴，這是社會團體參與行政公益訴訟的重要形式。建設要以政治堅定、業務精通、作風優良、執法公正為標準，建設一支高素質、專業化的檢察隊伍。加大教育培訓工作的力度，為檢察官的職業發展創造有利條件，形成良好的人才成長環境。大力加強領導班子建設，以班子帶隊伍，只有好的領導班子，才能帶出好的檢察隊伍。把隊伍管理同業務管理結合起來，隊伍管理要為業務工作服務，業務績效管理要為隊伍管理提供準確的評價指標，使選拔、任用干部工作不僅能夠做到崗得其人，人盡其才，而且對其他干部的成長和發展起到正確的導向作用。

3．加大科技投入，加強檢察保障建設。保障建設包括檢察行政事務管理機制建設和檢察后勤保障管理機制建設兩個方面，是保障檢察業務工作順利進行和檢察機關正常運轉的支撐體系。保障建設不僅直接影響著檢察業務建設和隊伍建設，而且本身就是法律監督能力建設的重要組成部分。明確為檢察業務這一中心工作服務的目標，不斷改進工作機制，提高管理水平，為業務工作提供可靠的支持和有效的保障。加強為全體檢察人員服務的意識，盡量解除檢察人員的后顧之憂，使其集中精力做好本職工作。加大科技投入，把保障建設同信息化建設結合起來，通過保障機制的現代化、信息化，提高保障工作的可靠性和效率，適應檢察工作發展的需要，保障檢察事業可持續發展。4．加強檢察理論研究，推動法律監督能力建設。加強檢察理論研究，是做好檢察工作的重要基礎，是推動檢察事業不斷前進的客觀需要，是建設高素質專業化檢察隊伍的重要途徑。通過理論創新推動制度創新，完善檢察制度，推動檢察機關法律監督能力建設。

通過深入基礎理論研究，為全面創新推進檢察工作提供理論支撐。通過加強檢察實務層面的理論研究，緊跟檢察實踐的新發展，把那些來源于實踐、行之有效的經驗及時總結和升華為理論，進一步揭示檢察工作的內在規律，豐富其理論內涵，使檢察工作更好地體現時代性、把握規律性、富于創造性，有力地發揮其指導實踐的作用，通過研究成果的轉化指導工作。加強檢察管理方面的理論研究，當前由于對法律監督的模糊認識和對檢察官定位的不準確，導致了隊伍管理和建設的嚴重滯后，從而影響了檢察事業的發展。探索檢察人才培養和分類管理、績效管理、檢察文化建設和創建學習型檢察院的路徑，促進隊伍建設的專業化，管理的科學化。

5．優化外部環境，實現法律監督能力全面拓展。目前我國的監督體系主要包括黨的監督、人大的監督、政府專門機關監督、司法監督、政協民主監督和社會監督等。檢察機關的法律監督和其他監督之間存在一種互相促進、在共同目標下互相協調的關系。從監督的目的上講，其他形式監督與檢察機關的法律監督都是教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系的有機組成部分；從監督的內容上講都是對黨政、司法機關權力行使過程中的合法性進行監督。檢察機關要加強與其他監督主體的聯系，將檢察機關的法律監督和其他監督形式有機結合起來，整合監督資源，提高監督整體效能，更好地發揮檢察機關法律監督的作用，實現法律監督能力的拓展。

參考文

[1]金波．何謂法律監督．中國檢察．北京大學出版社．2005年版．

[2]張志銘．簡論法律監督能力建設．國家檢察官學院學報．200（52）．

[3]張智輝．加強理論研究是提高隊伍素質的捷徑．檢察日報．2005年7月4日．

[4]謝鵬程．檢察事業的科學發展觀．檢察日報．2005年1月26日．