透析行政訴訟舉證責任

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摘要：《行政訴訟法》第一次出現了舉證責任這一概念。形成了行政訴訟中特殊的舉證制度被告行政機關負法定舉證責任。本文從舉證責任的含義、性質、訴訟中的法定舉證責任與事實舉證責任等方面論證了行政訴訟特殊舉證責任的理論和實踐意義，從而闡述其特有的價值和作用。

關鍵詞：行政訴訟舉證責任法定舉證責任事實舉證責任

行政訴訟是指公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，在法定期限內，依法向人民法院起訴，并由人民法院依法審理裁決的活動。從行政訴訟概念的界定中不難發現，行政訴訟的主要內容是解決“行政爭議”的活動。也就是人民法院依法審理裁決行政機關管理過程中與行政管理相對人發生的爭議的活動。這就明確地表明行政訴訟爭議焦點是行政管理機關在行政管理活動中所作的具體行政行為合法與否的問題。為此，行政法論文訴訟中的原被告雙方就針對行政機關的具體行政行為展開激烈的爭論，從而辯明該行為合法與否，對該問題辨明的過程，也就是行政訴訟的舉證過程。但由于行政訴訟中行政管理方與相對方在行政管理中雙方地位的不對等特點，行政訴訟規定了行政訴訟中的特殊舉證責任———被告負舉證責任。

舉證責任就是“證明負擔”。是指當事人為了避免法院作出不利于己的裁決而承受的提出證據證明其主張或抗辯事實的負擔。負有舉證責任的當事人如果舉不出證據將面臨敗訴的后果或風險。它包含以下幾層含義：其一，舉證責任的主體。舉證責任是與案件的審理結果聯系在一起的一種證明責任，因此責任主體只能是與案件審理結果有利害關系的當事人。其他訴訟參與人和人民法院都不負舉證責任；其二，舉證責任的內容。

不舉證就要承擔敗訴的后果或風險；為了防止敗訴的后果或風險的出現，有關當事人有必要提出證據證明他所主張或抗辯的事實。

舉證責任在性質上是一種負擔而不是一般意義上的法律義務或責任。舉證責任是當事人為了勝訴而在舉證問題上有必要背上的一個包袱。如果負有舉證責任的當事人不計較訴訟結果，他就可以卸下舉證包袱，而不產生合法與違法的問題。

在此定義上，舉證責任與一般法律義務或責任不同。總之，舉證責任在性質上是一種特殊的訴訟義務。其特殊性就表現在，舉證責任的不履行將使舉證責任主體敗訴或面臨敗訴的風險，而不是使舉證責任主體承擔某種違法責任。

一、訴訟中并存的兩種舉證責任

在訴訟中，法律規定負有舉證責任的一方當事人如果不能履行舉證責任將承擔敗訴的法律后果或風險。但并不意味著不負法定舉證責任的另一方當事人在訴訟中可以高枕無憂。法律雖未規定他有舉證責任。但負有法律規定的舉證責任的對方當事人如果成功地履行了舉證責任，則他將敗訴。因而，不負法定舉證責任的一方當事人為了勝訴就在事實上有必要提出證據阻止對方完成舉證責任，否則他將面臨敗訴風險。這樣在同一訴訟過程中，就出現了兩種舉證責任并存的情況。一種是法律規定的舉證責任，我們稱之為法定舉證責任。另一種舉證責任不是法律規定的而是當事人為了勝訴在事實上必須承擔的，我們稱之為事實上的舉證責任，簡稱事實舉證責任。國外有的學者認為該舉證責任是由法定責任“轉移”而來，故將其定名為“轉移的舉證責任”。

事實舉證責任一般表現在不負法定舉證責任的一方當事人，對負有法定舉證責任的另一方當事人的舉證進行反駁。行政訴訟中的事實舉證責任的獨特之處在于，原告須在被告承擔法定舉證責任之前先舉證被訴具體行政行為有可能違法從而保證其提出的訴訟請求能為法院所受理。

法定舉證責任與事實舉證責任不能等量齊觀，否則容易在審判實踐中造成法定舉證責任擴大化，使不應承擔法定舉證責任的當事人承擔了法定舉證責任，從而削弱了法律設立舉證責任制度的義務。二者的區別首先在于舉證目標上，負有法定舉證的當事人必須完成法律規定的證明任務，而負有事實舉證的當事人的目標在于阻止對方當事人完成法定證明任務。其次在于舉證程度上，負有法定舉證的當事人必須就法定證明事項舉證到排除一切合理懷疑的程度，不能有任何疑點存在；而負有事實舉證責任的當事人只需提出足夠的證據使法官相信對方的舉證有疑點即可。例如行政訴訟，被告必須舉出充足的證據令人信服地證明被訴具體行政行為是合法的，原告只要始終能夠證明被訴具體行政行為有可能違法就有勝訴的希望。其三在于承擔法律后果的方式上，法定舉證責任的不履行可以直接引起敗訴的法律后果。而事實舉證責任不履行所產生的敗訴風險則是由于未能阻止對方履行舉證責任而間接產生的。法院不能因為事實舉證沒有履行而判決相應一方當事人敗訴，從三方面比較中不難發現，法定舉證責任比事實舉證責任重，履行的難度大，負有法定舉證責任的一方當事人在訴訟中的處境較為不利。

二、關于舉證責任配屬的諸種學說

舉證責任的配屬是指法定舉證責任應由何方當事人承擔。承擔法定舉證責任的一方當事人顯然在訴訟中處于比較不利的地位。為體現公平原則，法律在規定何方當事人應負法定舉證責任時應綜合考慮。首先考慮影響法定舉證責任配屬的因素。雙方當事人在事實地位上的差異。如一方當事人在法律上對另一方擁有命令權，強制執行權和處罰權，或在經濟上一方是實力雄厚的經濟組織。另一方是公民等。舉證責任的配屬應體現保護弱小的精神；誰是權利的主張者，一般情況下誰獲利就應承擔舉證責任；當事人的舉證能力和舉證難易程度。舉證能力強，對證明目標舉證相對容易的一方當事人應承擔法定舉證責任。其次考慮行政訴訟舉證責任配屬的諸種學說。

第一，被告行政機關負舉證責任說。該觀點認識，被告的實體法律地位優越，舉證能力強于原告，且被訴具體行政行為屬被告依法作出，原告不一定了解，故由被告證明被訴具體行政行為的合法性比較合理。對此提出疑義者認為行政機關并非在任何時候都有舉證優勢，一律要求被告行政機關舉證不利于減少訟事。

第二，原告應負舉證責任說。該說認為，行政行為一經作出即應推定合法。原告認為其違法應提供足夠的證據推翻該推定。且符合誰主張誰舉證的通例，也可以防止濫訴，減輕法院負擔。

遭受的批評是，原告承擔舉證責任是對行政機關的保護，破壞了雙方當事人訴訟地位平等的原則，也不利于促使行政機關依法行政。上述兩種主要觀點之外，在行政訴訟的舉證責任配屬尚有根據法律后果配屬舉證責任說和根據訴訟請求的內容配屬舉證責任說及根據具體案件配屬舉證責任說等。學者們對此也頗多爭議，在此不一一贅述。綜合上述各種因素，確立了我國行政訴訟法舉證責任———被告舉證責任。我國《行政訴訟法》在規定法定舉證責任的配屬時，采納了被告負舉證責任的學說。理由如下：

第一，我國行政訴訟制度起步較晚，實踐中存在問題不是公民濫用訴權，而是受傳統“民不告官”思想的束縛。

公民不敢告，不愿告和不能告的問題。在該背景下，行政訴訟讓原告負法定舉證責任將會使我國行政訴訟制度流于形式。

第二，從法治原則出發，行政機關不得無根據地采取具體行政行為。

“先取證，后行為”是最基本的行政程序。由于行政機關作出具體行政行為之前應當調查研究，收集足夠的證據，并確定行為的法律依據。因此，被告負法定舉證責任是合情合理的。第三，行政機關具體行政行為是依職權單方決定的行為，無須經行政管理相對方的同意。因此，原告對被告作出具體行政行為的根據很難了解，舉證比較困難。第四，被告的舉證能力比原告強。它擁有足夠的人力、專業知識、技術設備以及經費保障，并且可以依職權收集調查證據。這是原告無可比擬的。第五，由被告負法定舉證責任，并對其在訴訟期間的取證活動予以限制，這就迫使行政機關在作出具體行政行為之前便高度重視證據的收集和保存，從而起到促進行政機關依法行政，防止行政機關越權和濫用權力的作用。

三、行政訴訟原、被告舉證責任比較

行政訴訟中，以被告行政機關承擔法定舉證責任，而原告則承擔事實舉證責任，但二者承擔舉證責任的要求及規則又不盡相同。在被告的舉證責任及舉證規則方面。行政訴訟中被告對其作出具體行政行為承擔舉證責任，應遵循以下規則：第一，舉證期限。被告對被訴具體行政行為的舉證期限是在收到起訴副本之日起10日內提交答辯狀時。在此期限內不提供或無正當理由逾期提供的將承擔嚴重的法律后果。之所以對被告的舉證期限作如此嚴格的限定是為防止被告行政機關在一審期間非法收集證據。這一規定采納了許多國家在行政訴訟制度中所適用的“案卷主義”原則。行政機關作決定時所依據的事實和理由一般都記載在行政機關作決定時的記錄之中，法院對行政行為的司法審查內容，僅限于行政機關作出行政行為時的案卷。第二，舉證范圍。被告向人民法院提供證據不局限于作出具體行政行為的事實依據，還包括被訴具體行政行為所依據的規范性文件即法律依據。事實清定制論文楚，證據確鑿，適用法律、法規正確是具體行政行為合法有效的必備要件。缺少任何一個因素，該具體行政行為就是有瑕疵的、違法的。因此，被告行政機關若證明被訴具體行政行為是合法的，就必須提供作出個體行政行為的事實根據和法律依據。第三，在舉證期限內不能舉證的法律后果。被告在法定期限內不提供或無正當理由逾期提供上述證據、依據的，應當認定為該具體行政行為沒有證據。被告要承擔敗訴的法律后果。法院可以徑行判決撤銷被訴具體行政行為或是確認被訴具體行政行為違法。在原告的舉證責任方面。行政訴訟中被告對具體行政行為承擔舉證責任。但并不排除原告在某些情況下亦應承擔舉證責任。而原告承擔舉證責任的事項僅限于法律的特別規定，是對被告具體行政行為承擔舉證責任這一基本原則的補充。因此，不能將原告承擔的舉證責任與被告的舉證責任置于同等地位。在司法實踐中，對原告的舉證責任范圍嚴格限定于法律所規定的事項。而不可作任意擴大，否則將會構成對我國行政訴訟制度整體的破壞。下列事項由原告承擔舉證責任：第一，證明起訴符合法定條件。但被告認為原告超過訴訟時效的除外。第二，在起訴被告不作為的案件中，證明其提出申請的事實。第三，在一并提起的行政賠償訴訟中，證明因受侵害而造成損失的事實。第四，其他應當由原告承擔舉證責任的事項。這是關于原告舉證責任的兜底條款。

但在司法實踐中對這一條款絕不能作擴大解釋，從而使之成為個別案件中被告逃脫責任的借口。

如果出現了舉證責任不明確的情形，應當綜合分析各種因素。

綜上所述，我國行政訴訟舉證責任制度充分體現了行政訴訟的目的，其意義在于：

第一，有利于促進行政機關依法行政，嚴格遵守先取證，后裁決的原則，從而防止其實施違法行為和濫用職權。這無疑將有力地促進和提高行政機關依法行政的水平。

第二，有利于保護原告的合法權益。公民、法人或其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益，只要提初步證據即證明具體行政行為存在的表面證據，即可提起行政訴訟。人民法院就應受理，而案件的舉證義務，即具體行政行為合法與否的舉證責任轉而由被告承擔，被告不能證明其具體行政行為合法時，法院將作出有利于原告的判決。這對缺乏舉證能力的相對一方當事人通過行政訴訟保護自己的合法權益，無疑具有重大意義。

參考文獻：

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