財政監管背景下的財政權和行政權

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不久前廣東東莞市政府剛剛完成對全市鎮級財政規模浩大的審計工作，審計報告已經上報上級政府。東莞4個地方性文件也同時出臺，內容全部指向鎮級資產監管漏洞。此次東莞收緊鎮級財政監管的背景是，今年11月，前東莞塘廈鎮鎮長李為民挪用公款，被判處有期徒刑20年，轟動一時的“東莞第一貪案”宣告審結。

針對東莞市的這種財政狀況，廣東省采取的措施是，從9月中旬起，東莞市由紀委牽頭，聯合財政局、審計局等，對其下轄的32個鎮財政資金進行了內部審計檢查。據透露，東莞市到目前為止，已經徹查32鎮的財政資金達上千億元之巨。內部審計工作固然重要，但是內部審計并非解決問題的根本，內部審計和內部監管都會出現漏洞。財政資產光靠內部監管或行政監管恐怕是不行的，一定要跳出內部監管的制度陷阱。

擺在我們面前的是，在中西部地區部分貧困鄉鎮都出現大量財政赤字的同時，東莞卻出現了大量財政結余而且財政資金被大量挪用的現象。其實，無論是中西部地區鄉鎮的財政赤字，還是東莞地區的鎮級資產黑洞，本質上都反映了一個問題：即現行財政權與行政權合一條件下的財政監管體制弊端。我相信，如果中國的財政監管體制不實現真正的財政權與行政權分離，那么，中國其它鄉鎮將出現更多的李為民，即使是鄉鎮財政資金再充裕，也不夠填補這些行政兼財政一把手的欲壑。

據透露，廣東省省長黃華華在今年的《政府工作報告》中稱，廣東將鼓勵部分地區實行“鎮財縣管鎮用”的措施。實際上，這一措施仍然具有相當的模糊性和不可行性。鎮財當然是不能鎮管的，而必須由上一級監督管理。也就是說，本級財政資金只能由上級管理。但是，這并不能說明任何問題。最根本的問題，一是本級財政到底應該由上級的哪一個部門管理，二是本級財政權與行政權是否能實現真正的分離。如果說本級財政仍然由上級政府部門而非財政部門和人大管理，那么，資金漏洞仍然不可避免；如果說即使是本級財政由上級財政部門監管，而本級的財政權與行政權不分家，那么，財政監管仍然會有漏洞。因此，財政監管并不是本級管理或上級管理的問題，而是權力分配的問題。如果財政權與行政權不分離，那么任何監管模式都將失去效用。

當然，實現財政權與行政權的分離，并不是說就一定能監管住財政資金的漏洞，這僅僅是根本前提。也就是說，只有在這個根本前提之下，才可能談得上財政資金監管問題的根本性解決。那么，在解決了財政權與行政權的分離之后，同樣可能出現的另一個問題就是，關于同級財政，到底是行政部門的權力大于財政部門呢，還是財政部門的權力大于行政部門？或者說，在財政權上，到底是財政一把手大于財政一把手，還是財政一把手大于行政一把手？答案當然是后者。也就是說，只有財政部門才具有支配權，人大具有審批權，行政部門只有財政申請權而無財政支配權，無權干涉財政部門的財政事務。本級財政部門只接受上級財政部門、同級審計部門及同級人大的監督、管理，而不接受本級行政部門的管理。這樣，就既保證了財政權的獨立，也保證了財政監管的獨立和到位。

中國現行的財政管理體制一般是由同級政府部門提交財政預算，再報本級財政部門審核，之后再交上級政府部門審批。這恰恰就是導致財政資金失控的癥結所在；真正的模式應該是，本級財政應該由本級財政部門作出預算，經本級政府審核，然后再報本級人大審批，而不是直接報上級政府部門審批，也不是直接由本級政府部門提出預算。當然，中國的實際情況往往連前者都沒有做到。一般是由本級政府部門直接提出預算，然后僅僅是交本級財政部門走一下程序而已，實際的財政權并非由財政部門所支配，而是交由政府部門一把手支配，這樣，就導致了財政權與行政權的合二為一，或者成了行政權統轄財政權，直接導致了財政事前監管真空的出現。由于事前的分權不合理、不到位，導致事后監管的無效性，再加上財政監管體制本身的漏洞與缺位，更使得縣鄉兩級財政資金漏洞頻發。尤其是在廣東、深圳、福建、浙江這樣的沿海省市，由于民辦企業、村辦企業及外資企業的大量存在，很多鄉鎮乃至村幾乎都有自己的鎮辦企業、村辦企業，而這些企業要么其上繳利潤幾乎全部被政府部門把持，要么這些企業全權由政府部門一把手掌握，也就是出現了政企不分現象，即往往縣、鄉、村的一把手就是這些企業的一把手或大股東，這種人事安排體制其實就是財政權與行政權、企業控制權的合一，而這種合一直接形成了內部監管體制，內部監管勢必是不會成功的。多年來的國企改革已經告訴我們，mbo或“內部人監管”恰恰就是導致國有資產大量流失的主要原因。而這一點，盡管現在在國企內部已經得到了足夠的重視，然而在縣、鄉、村三級財政監管中卻被忽視了。