談中國行政執法權

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一、行政執法權概念的分析

（一）執法

執法作為國家行政機關的獨立職能之一，來源于英國的enforce(orexecute)thelaw。詹寧斯認為，政治機構通常分為立法、執行（或行政）、司法三部分，所謂執行，即執行法律。區別于古代社會，君王可以一言興發、一言廢法，國家最高統治者就代表著最高國家行政機關，君主個人意志就是最高權力的統治，是執行行政事務的管理的依據。執法，顧名思義，就是掌管法律的機關和個人依靠法律的程序執行法律，傳布法律，實現法律。執法又分為廣義上的執法和狹義上的執法，廣義上的執法通常包括法的實施和適用，而狹義上的執法專指國家行政機關及其公職人員依法行使管理職權、履行職責、實施法律的行為。

（二）行政執法

我們通常在使用執法這個概念時，也同時使用“行政執法”的概念。我國現代意義上的行政概念，源于日本。行政帶有經營管理和執行的意思，它存在于國家和政府事務之間，也存在于私人的組織和行為之中，但此處所說的行政執法，專指前者。許崇德、皮純協教授從行政執法廣義論的角度闡釋，他們認為行政執法是國家行政機關執行憲法和全部的法律總體，包括中央政府以及地方政府的所有活動。而楊惠基則是對行政執法作狹義的解釋，他認為行政執法不包括行政機關制定行政法規和規章的立法行為，也不包括與行政管理密切相關的民事爭議的行政司法行為。行政執法是與行政立法、行政司法相對而言的。我們認為，不區分行政執法和行政司法這種廣義上的概念，比較籠統，容易造成執法和司法界限的混淆，畢竟兩者并非同一個概念。

（三）行政執法權

對行政執法的概念研究就是研究行政執法權的一個邏輯前提，所謂行政執法權，是指國家行政機關、法律授權以及委托的組織和公職人員在行使行政管理權的過程中，依照職權和程序，并將法律運用到具體人、具體事的權力。行政執法權的主體是行政機關，此處的行政機關是法律和憲法授予的、中央人民政府地方各級人民政府及其所屬部門。同時，法律授予的組織、團體和個人也可以以行政機關或組織、團體、個人的名義，在法律規定的范圍之內行使行政執法權力。行政執法權所涉及的方面是很廣泛的，甚至可是說社會生活中的方方面面都有可能受到行政執法權的調整，政治、經濟、文化、科學事業、醫療衛生、社會保險、財政稅收、福利待遇、公共服務等各個領域。

二、我國行政執法權遇到的問題和解決途徑

（一）行政執法權裁量的范圍過大

行政機關作為行政執法權的主體，“依法行政”仍然是現代法治要求下的最基本要素，但是因其行政本身具有的機動性、靈活性，又必然要求行使行政執行權的主體充分發揮積極性、主動性、創造性，最大限度的滿足對個案正義的要求，這是因為立法者在設立法律時，往往無法充分考慮到個案的具體情節復雜多變，為了區別對待不同情況，為了滿足個案正義的要求，行政執行權的裁量現象已經是一個不爭的事實。然而，所有的自由裁量權都有可能被濫用，這仍然是一個至理名言。盡量必要的裁量權是實現個案正義不可或缺的，但過度的不必要的自由裁量則對行政執法權的相對人是一種潛在的威脅或者直接的傷害。因此我們的任務并不是反對或拒絕行政裁量的廣泛存在，而是對這些問題加以治理，擯除那些不必要的行政裁量權，對可能或者已經被濫用的行政裁量權加以預防和控制。在我國，針對行政執行權的裁量范圍過大的現狀，多數學者主張加強對行政裁量權的“法律控制”但是我國目前司法審查范圍十分有限，加強對行政裁量的立法控制成為多數學者普遍關注的重點。有人認為，我國目前濫用行政裁量權的現象得不到有效遏制，其根本原因在于作為國家權力體系中心的立法權沒有起好承擔起立法規制行政權的責任，因此我國現階段必須下大力氣通過細致而嚴密的立法抑制行政執法過程中的裁量權的泛化。我們認為，任何試圖運用某一單一行政法模式，都具有潛在的扭曲作用，甚至會阻礙我們解決現實問題的方案。我們應該以全球化的視野，倡導一種以“原則”為取向的功能主義控權模式，在法定、均衡和正當等行政法原則的統制之下，通過行政規制、利益衡量、意志溝通和司法審查等功能因素的有效發揮達到行政執法權裁量的最佳構建。

（二）行政執法權力機構效能低下

我國行政執法權雖然經過了幾次變革，但是不得不承認，行政機關行政執法效率低下，和高速發展的社會主義市場經濟產生巨大的發差，尤其是我國加入到世貿組織以后，行政執法權的效能不能適應世界貿易規則和世界市場的考驗是我國行政執法權亟待解決的問題。主要表現在政府職能不清，甚至是職能交叉，一件事情的處理往往相互扯皮，資源消耗不說，而且給行政相對人造成很大的困擾，甚至這種行政執法權的行使嚴重侵害了公民和法人的正當權益。國務院2009年9月863號文件曾指出，政府職能轉變和行政管理體制改革尚未到位，行政機關仍存在很多不該管、管不了、實際也管不好的事情機構臃腫、職責不清，執法不規范的問題相當嚴重。所以提高行政執法機關的執法水平和效率，建立統一效能的管理機制，是具有重要意義的。而影響效能的一個關鍵行因素就是機構的成本，成本越大，效能就越低，因此行政機關行使行政執法權的活動必須迅速簡潔，使當事人的請求權能很快得到滿足。這其中又主要包括以下幾點，從個人素質上來看，提高行政人員的個人素質，增強提高行政效率的意識是非常必要的；從立法層面上來看，明確立法規定行政執法權的權限和責任，也是提高行政效能一個重要的技術手段。