行政執法規范人權保護思索

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一、人權與行政權的基本內涵闡釋

（一）人權的基本內涵

人權的概念，最初由17、18世紀由歐洲文藝復興中新興資產階級提出來的，用來對抗君權和神權。所謂人權：就是我們每一個人作為“人”存在而本身具有的以及應當具有的權利。1776年的美國《獨立宣言》的主要作者杰斐遜這樣寫道“：人人生而平等，造物者賦予他們若干不可剝奪的權利，其中包括生命權、自由權和追求幸福的權利。為了保障這些權利，人類才在他們之間建立政府，而政府之正當權力，是經被治理者的同意而產生的。當任何形式的政府對這些目標具有破壞作用時，人民便有權力改變或廢除它，以建立一個新的政府；其賴以奠基的原則，其組織權力的方式，務使人民認為唯有這樣才最可能獲得他們的安全和幸福?！雹僦藱鄬W者徐顯明教授認為人權是法治的真諦。只有當所有人的法定權利、自由和創造得到尊重時，和諧社會的構建才能有堅實的基礎，只有社會成員的正當權利得到應有的尊重和保障，才可能有社會和諧。目前中國實施依法治國基本政策應堅持以人為本，人之本乃人權，沒有人權，人將不成為人，“人權是現代法最基本的價值之一，尊重和保障人權既是人類文明的標志，也是一切進步的法的基本特征?！雹谛姓嗟闹鲃有?、廣泛性、暴力性特點決定行政權在執法活動中，在舉手投足之間就已經對執法相對人產生巨大的影響。正因為如此，在行政權運行過程中肯定、尊重、保護行政相對人的基本人權，進而實現“人”作為一個“類”存在即人類的普遍人權至關重要。

（二）行政權的基本內涵

行政的核心和實質是行政權。馬克思說：“行政是國家的組織活動?！雹奂葱姓褪菄倚姓C關的依照法律對社會執行、管理的職能。行政權則是指“執行、管理權，主要指國家行政機關執行國家法律、管理國家內政外交事物的權利?！雹苡纱丝梢?，行政權是公權力的重要組成部分，是公權力中最動態、較廣泛、強制性的權力，隨著國家各項事務的增加，以及社會事務的多樣化和復雜化，行政權的觸角也延伸到社會的各個角落，涉及到方方面面。行政權從一般意義上講，政府行政部門和普通公民的接觸最頻繁，對公民基本生活的影響最大。因此，一個國家普通公民而言，對于公權力的印象，首先可能就是警察、罰單、稅收、征收、審批等等具體行政行為，這正是行政權的單方面性、主動性、國家強制性的特征決定的。

二、人權保護在行政訴訟中的體現

（一）行政訴訟與人權保障的淵源關系

有學者認為，行政法乃是保障人權的“活的憲法”。洛克亦曾說過，人權是行政法的邏輯起點。而行政訴訟法作為行政法的最重要構成部分，其對人權保障的有極其重要的作用。我國1989年制定的《中華人民共和國行政訴訟法》在第1條就開宗明義，表明態度：“為保證人民法院正確，及時審理行政案件，保護公民，法人和其他組織的合法權益，維護和監督行政機關依法行使行政職權，根據憲法制定本法?！庇纱丝梢?，我國行政訴訟的根本目標是通過司法權對行政權的監督，以確保行政機關依法行政，保障行政相對人的合法權益。從法理上闡釋，權利和權力是一對孿生兄弟,是伴隨社會和民族國家的出現而隨之出現的，行政權力和人權也有著緊密地聯系?！肮袼該碛袡嗬?是因為要給他足以對抗國家的力量，使之免于國家的侵害。權力來源于權利，國家之所以被賦予權力，是因為權力可以動員組織力量更好地保護公民的權利，維持社會公共秩序，維護國家的獨立和人民的自由與民主?！雹菀虼耍瑱嗔碓从跈嗬馁x予，即行政權力的行使來源于公民權利的賦予。因此，在人權保障的框架中，公民在政治生活中可以確立牢固的主人地位，在社會活動中的基本權利能夠最大限度地得到保障，離不開行政權的保障。行政機關通過行政權的行使如直接參與對國家事務的管理，保障公民的民主權利和自由的行使和實現。與此同時，行政權也要受到公民基本權利的制約，只有權利對權力的制約，才會有權力的規范運行，才能防止權力的濫用和權力的腐敗，才能使權力為公民的權利服務，進而使公民權利得到實現。人權是憲法法律終極價值追求，保障人權既是憲法的基本原則，又是行政法的基本原則。新中國成立以來一直把尊重和保障人權作為一個基本原則，切實維護公民的基本權利，使之不受到侵犯。洛克認為，“國家起源于社會契約，社會契約由人民的自然權利集中而成，因此國家公權力來自于人民，也應該歸于人民，即：人民是國家的真正主人，國家及其工作人員只是人民的公仆，其任務就是執行法律。遵循人民主權的原則和人民建立國家的邏輯，國家成立的初衷和最終目的是為了保護其人民的基本權利，政府代表他們的根本利益，這其中當然包括人權。真正的民主法治政府都必然將保護和實現人權作為自己的追求的價值目標?！雹蘧椭袊鴣碚f，無產階級的最終目標要實現人類普遍人權的共產主義社會，從某種意義上講，行政權是也應當是實現人權的手段，為實現人權的而服務。綜上所述，人權與行政權的基本關系可以表述為：行政權作為公權力其規范設計與制度安排應當為人權而設計，保障人權是其組織構建與實踐運作的當然任務，行政權是也不得不是人權運動的現在，也應當是人權運動的將來。

（二）行政訴訟法對人權的保護

人權要得到行政權的維護，就必須先明確行政權對人權的尊重承認，在制度上通過法律條款表達出來。人權的載體主要是法律文件，其中，經過共同努力的人權普遍性權利標準的載體，規定人權的國際性法律文件主要有：《世界人權宣言》、《公民權利和政治權利國際公約》和《經濟、社會和文化權利國際公約》其中有關把人的基本權利的規定主要包括：生命權、健康權、人格自由權、人格尊嚴權、公正審判權、私生活權、思想、良心、宗教和信仰自由權、主張、發表和信息的自由權、集會、結社、自由權、參加公共事務、選舉和被選舉的權利、工作權、享受生活水準權、健康權、受教育權共16項基本權利。我國行政權對人權的保護集中體現在《中華人民共和國行政訴訟法》中，其中第1條就明確指出，行政訴訟法的首要目的是“保護公民、法人和其他組織的合法權益”，其次才是“維護和監督行政機關依法行使行政職權”。首先，我國《行政訴訟法》拓寬了受案范圍，為民告官提供法律渠道，其中規定對法院的行政訴訟受案范圍采取列舉的方式，如在第11、12條分別列舉了應當受理和不應受理的案件類型，以概括式的形式使公民對行政訴訟案件有更清晰的認識和了解。其次，行政訴訟法完善了行政訴訟證據制度，它要求被告在收到起訴狀副本之日起10日內提交答辯狀，并且要提供做出具體行政行為時的法律依據和證據，如果行政機關無法提供或者無正當理由而逾期提供的，法院就直接認定為該具體行政行為沒有法律依據，判決撤銷或更改該具體行政行為。另外行政訴訟法對行政行為也進行了必要的規范和控制，如對行政自由裁量權進行規制、規范；如對行政行為既規定了合法性標準又規定了合理性標準，以保障公民權利不受行政行為的恣意侵害。最后，我國行政訴訟法確立了司法最終救濟的原則。當行政行為對公民基本人權造成侵害后，訴訟法規定，公民可以通過行政訴訟保護自己的權利，除了把少數幾種具體行政行為規定為行政機關最終裁判之外，其余大多數的具體行政行為，都允許當事人在經過行政復議后提起訴訟，或者直接提起訴訟。另外，在裁判結果具體形式上規定了六種行政訴訟裁判形式，完善了行政訴訟類型的多樣性，我國行政訴訟法提供當事人全面完整的救濟。

三、實現行政權對人權保護的救濟途徑

有學者指出：“行政訴訟制度與刑事、民事訴訟制度不同，它絕不僅僅是一項司法制度，而是國家民主與法制的組成部分，是民主政治的一項基本制度，也是保護人權的一部重要法律?！雹呒凑J為行政權對人權的保護主要通過行政訴訟法來實現，也有學者認為：“在許多國家，由獨立的法院或法庭去干預政府決策過程仍是一種新的理念。任何政府都會猜忌這種權力，他們會振振有詞地說，只有他們才能以某種方式對選民負責而未經選舉的法官做不到。但現代社會顯然迫切需要借助獨立的司法機關，去審查那些關乎個人權利及必須按照正當程序作出的政府決策。我們必須應對這一富于挑戰的重要課題?！雹喙P者認為，行政權欲達到保障和尊重人權的目的，就必須在控制行政權力的同時，堅持秉承法律是人權憲章的理念，就從我國司法實踐情況來看，筆者認為以下幾點不可忽視：

（一）完善我國行政救濟和司法救濟的救濟體系

首先，人權的行政救濟制度，有的學者認為“行政救濟制度是公民權利和利益受到行政機關侵害時向有關國家機關請求予以補救的一種法律制度，是人權保障的重要法律手段。在全面推進依法行政，建設法治政府的歷程中，健全以人權保障為核心的行政救濟法律機制，充分、有效地發揮行政救濟對保護公民權利的作用，是行政法制建設的重要內容?！惫P者認為，人權的行政救濟是救濟人權的第一道防線，也是一種行政權的內在的自覺性控制。其次，人權的司法救濟機制，是指在人權的權利內容在受到行政權侵犯時的法律補救機制和措施。司法是維護公民基本權利的最重要的防線，也是最后一道防線，司法救濟是保護公民基本權利的最重要的環節。而通過行政訴訟來糾正行政機關在行使不規范行政行為，保護公民基本權利。筆者認為，司法救濟和行政救濟應當相互配合、相得益彰，互相彌補，就從我國目前對人權的保護的現狀來看，擁有強大國家公權力行使權的行政機關已經成為人權保護所面臨的最大威脅。司法機關作為國家的法律審判機關和監督機關，有義務對行政行為的不規范不合法行為進行必要約束和監督，對此建立相應的司法救濟機制以監督行政權的合法行使。同時我們還可以充分發揮立法機關以及人大代表在行政救濟中的重要監督作用。

（二）推行程序法治

首先，行政機關在行使行政權時應遵循正當程序的原則和適當比例原則。在現實生活中，行政主體及其執法人員在實施執法行為的過程，違背程序正當原則和適當比例原則的現象屢屢發生，如在作出行政處罰時，不聽取行政相對人的陳述和辯解，不向行政相對人說明法律根據、執法理由，就徑行決定、直接執行，無論其行為在結果上是否合法的，其最終結果卻是不合法不合理，行政相對人對此行政行為可以提起行政訴訟。行政程序公正是保障行政執法結果公正的基本前提，也是規制行政行為，防止行政執法機關執法人員的行政專斷的必要條件。總而言之，程序公正從根本上保障執法相對人的基本權利。其次，行政權應當將人權納入行政決策時考量因素。所有關系到公民基本權利的行政行為，行政機關以及執法人員必須規范自己的行政行為，考量是否會對公民基本權利造成傷害，行政機關如果對行政相對人的基本權利沒有最起碼的尊重，那么行政權就勢必異化成權力的濫用，就算符合形式法治，也違背了實質法治的基本理念。政府在行政執法過程中運用行政權來保障人權，應當貫穿于政府的全部行政理論和實踐中。再次，規范行政行為的權力和責任邊界。沒有邊界的自由不是真正的自由，權力也是如此，規定行政權的權力邊界，對行政權的權力與義務進行廓清與厘定。具體來說，不越權的“權”應當包括憲法、法律、法規以及憲法法律授權行政機關制定的規章等，如行政機關在使用“權”的過程中，當人權和執法權發生沖突，行政機關以及執法人員首先要做的就是找到其行使行政權相應的法律依據，即行政執法者應當對自己的行政行為合法與否承擔舉證責任，而不能要求行政相對人提供證據來證明其行為是否合法。行政機關必須具備這種最基本的權責統一的觀念，否則，必然會導致其行政行為出現的任性妄為、率性執法的現象，而這種行政行為的主觀性、隨意性必然導致行政權對人權漠視，甚至出現肆意踐踏人權的嚴重后果。

（三）行政執法中自由裁量權的規制

行政權的人權保障功能除了要遵循合法性和正當程序的原則之外，還必須遵循合理性原則和適當比例原則，體現在執法過程中主要是執法的自由裁量權的平衡。行政自由裁量權簡單來說就是政府行政機關在憲法法律授權下，行政行為的行使在規定的范圍有選擇余地的處置權利。筆者認為，自由裁量權直接體現著行政機關的執法素質和執法能力。自由裁量權的規制不是消除自由裁量權，而是通過法律控制以及行政行為的規制使自由裁量權能夠運行在合法合理正當的軌道之上。行政權運作中自由裁量權的既有合法性又有合理性，是行政權的人權保障功能得以實現的一個重要的衡量指標，也是行政相對人對行政權認同的一個重要的內在條件。行政權行使過程中的自由裁量權應以人權的保障為其自由裁量的明確界限，行政機關在行使自由裁量權時必須是在行政法明文規定和明確的法定程序嚴格行使，同時行使時必須遵循合理性原則進行。

（四）增強行政執法人員以及行政相對人對人權的確信和信仰

人權保障和人權實現的真正的不竭動力之源是人民大眾普遍對人權的共同旨趣和不懈追求，從而是人權信念和信仰在現實生活中得以充分的常識化，進而成為人們普遍的思維方式和價值觀念，在人權得到人民一種持續而普遍的訴求的同時，一個國家或者社會也會逐漸形成一種恒久而穩定的由常識和慣例堅強支撐的傳統、習慣。使每一個人都自覺的把人權觀念深烙腦海，成為人類所在的這個世界上基本觀念。這樣，行政機關會更加謹慎行使手中的權力，公民也會更加呵護自己的權利，進而增加對政府行政權的認同與尊重，從而實現二者之間的良性互動。