行政規劃含義及性質

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改革開放以來，隨著我國城市化進程的不斷加快，促使城市人口和資本的流動日益密集化，慢慢形成了長三角、珠三角等都市圈，相應都市圈區域內的經濟逐漸走向一體化，從而形成了區域經濟。目前，區域經濟一體化已成為我國經濟和社會發展不可逆轉的趨勢，呈遍地開花之狀，從東北振興、中部崛起、西部大開發，到湖北省武漢城市圈一體化、河南省鄭汴一體化，再到成渝經濟區規劃、山東半島藍色經濟區規劃的獲批。區域經濟一體化超越了傳統的行政區劃界限，形成跨行政區劃的區域經濟。而在區域經濟一體化進程中，由于行政區劃上的條塊分割，地方政府作為地區利益代表，熱衷于追求自身利益最大化，這種政府的自利性往往導致政府行為的異化，在政策的制定、行政執法等方面往往采取地方保護主義，對區域市場要素的跨區域流動和地區整合設置層層行政障礙，造成區域政府之間的競爭與沖突無所不在，使區域內市場的統一遭遇了權力行政的壁壘。面對區域經濟一體化進程中的現實困境———區域經濟的整體性、系統性與行政區域上的條塊分割之間的矛盾，原有的以行政區劃為基礎的傳統行政規劃體系難以滿足經濟和社會發展的客觀現實需求。于是，一種新型的、跨行政區劃的行政規劃逐漸興起，在長三角、珠三角、京津冀等區域，我們都可以發現這種區域行政規劃的身影。這種區域行政規劃是政府在特定區域內通過具體的措施在將來一定期限內實現的社會資源的優化配置、區域經濟和社會事務的合理部署。區域行政規劃正逐步發展成為一種解決行政區劃與區域經濟之間固有矛盾、促進區域政府協作的重要機制。

一、區域行政規劃的內涵分析

（一）區域行政規劃的涵義

在我國，區域行政規劃習慣上簡稱為區域規劃，在區域經濟學和區域地理學上已經是一個比較成熟的概念，然而，在法學視角上目前鮮有涉及。不過，隨著公共行政從傳統的行政區行政向“廣域行政”、“區域行政”和“協作式行政”拓展，以及為了調和區域經濟一體化進程中存在的區域經濟的整體性與行政區域的條塊分割之間的矛盾，在我國行政機關的正式文件中，對其已有所規定，如2005年5月國務院在《關于加強國民經濟和社會發展規劃編制工作的若干意見》(國發［2005］33號)中明確指出：“區域規劃是以跨行政區的特定區域國民經濟和社會發展為對象編制的規劃，是總體規劃在特定區域的細化和落實?！眹野l改委在2006年4月25日的《關于區域行政規劃的若干問題》中規定：“區域規劃是以跨行政區的經濟區域為對象編制的規劃?！?010年4月1日浙江省人民政府辦公廳轉發省發改委《關于我省十二五規劃編制工作若干意見的通知》（浙政辦發［2010］39號）中指出：“區域規劃是以跨行政區的特定區域國民經濟和社會發展為對象編制的規劃，是國民經濟和社會發展總體規劃在特定區域的細化和落實，是編制區域內各級國民經濟和社會發展規劃總體規劃、專項規劃的依據?！笨梢?，區域行政規劃是區域政府在特定區域內通過具體的措施在將來一定期限內實現的對跨行政區社會資源的優化配置、區域經濟和公共事務進行合理部署的一種行政規劃模式，區域行政規劃是具有獨特個性、特殊的行政規劃類型之一，具有區域性、行政性和經濟性特征。區域行政規劃不以固有的行政區劃為界限，超越了固有的行政管轄，強調的是跨區域政府之間的溝通與協作，以及制定與實施過程中的參與和對話，體現了政府規劃權在行政主體之間的運行關系。

（二）區域行政規劃的分類

分類是為了科學地說明對象，可以說，沒有分類就沒有科學。對區域行政規劃進行類型化研究，對于進一步認識區域行政規劃，正確理解其性質具有法律層面上的重要意義。為了對區域行政規劃進行更加切合現實法治的研究，筆者認為可以從以下三個角度對區域行政規劃進行分類。其一，以區域行政規劃的編制機關不同為標準，可以將區域行政規劃分為共同上級機關統一編制制定的區域行政規劃與區域行政機關平等協商共同編制的區域行政規劃。前者的編制主體包括國務院及其各部委和區域的共同上級政府機關及其職能部門，這主要是基于我國《憲法》第89條、《中華人民共和國地方各級人大和地方人民政府組織法》第59-61條對中央和地方職能劃分、地方行政機關作為上級行政機關的執行機關的法律定位?？梢?，中央政府對于全國范圍內的經濟和社會等公共事務具有管轄權，區域的上級政府對所管轄區域內的經濟和社會公共事務具有管轄權［1］。而后者起主導作用的是區域地方政府，由區域地方政府共同參與區域事務的協調和管理。這種模式以20世紀90年代美國的“都市區域主義”為代表，其對世界其他地方進行跨行政區管治和協調發展的探討產生了較大影響，也為解決行政區劃與經濟區域之間矛盾提供了新的思路，即基于自愿參與、平等協商，以彈性、動態協作的方式，通過精心規劃、充分協調、科學管理來實現區域的共同繁榮［2］72。這樣根據區域行政規劃編制機關的不同進行分類，既能體現區域行政規劃特征之區域性、行政性，又能將其與一般規劃徹底相區別，更有利于進一步對區域行政規劃的實施、效力及其糾紛解決機制進行研究。其二，以區域行政規劃之間是否具有上下從屬關系為標準，區域行政規劃可以分為上位區域行政規劃與下位區域行政規劃。前者如跨區域的土地利用總體規劃，后者如所跨區域之內的任一區域的住房建設用地規劃。上位區域行政規劃是指效力居于上位的規劃，其一般具有政策性、方針性、原則性，為下位區域行政規劃制定的依據；下位區域行政規劃在效力上從屬于上位區域行政規劃，在內容上為上位區域行政規劃的具體化。這一劃分的法律意義在于明確規劃的效力，以協調規劃之間的矛盾，使規劃保持一致。其三，以區域行政規劃拘束力的大小為標準，區域行政規劃可以分為拘束性區域行政規劃與非拘束性區域行政規劃。這是從區域行政規劃效力的角度進行的劃分，拘束性區域行政規劃，又稱強制性區域行政規劃，是指設定或者變更區域行政規劃主體的權利義務對其構成實質影響的規劃，對行政機關和行政相對人均有約束力的規劃；非拘束性區域行政規劃是指對行政相對人的權利義務未予直接設定或變更，未構成實質影響的規劃，但對行政機關具有拘束力，其往往通過提供一些政策、建議或信息，引導行政相對人在未來一定時間內采取相應的行為，以實現一定的行政目標。

二、區域行政規劃的法律性質

性質是決定一事物之所以成為該事物而區別于其他事物的屬性。“法律性質可以說是一種法律身份，目的是對行為和事物等在法律上進行科學、準確的分析。”［3］區域行政規劃作為一種特殊的行政規劃，有其獨特的個性，而這正是其與其他規劃相區別的本質屬性。對于區域行政規劃的法律性質問題，有學者比較贊成“分別歸類說”，即根據實踐情況進行具體認定［2］31。然而，在依法行政、法治政府框架下，區域行政規劃是應當有自己的定性的，更應當有其明確的性質。結合我國法律、法規實際及上述對區域行政規劃的類型化研究，筆者認為，區域行政規劃可歸納為兩類：行政事實行為性質的區域行政規劃和具體行政行為性質的區域行政規劃。

1.行政事實行為性質的區域行政規劃。目前，行政法學界對于行政事實行為的概念尚未達成共識，形成了五種典型的觀點：非行政法律效果說，行政法律效果非為行為目的說，客觀物質活動說，事實效果說和自由裁量行為說。綜觀五種學說，均以不產生法律效果為其本質，僅論述重點有所不同而已。所以，筆者認為，行政事實行為是與行政法律行為相對應的一種不具有法律效果的非行政權力行為，是指國家行政機關做出的非以設定、變更、消滅相對人行政法上權利、義務為內容的行為。其特征有：主體為各類行政主體、具有適法性、客觀上不直接產生行政法律效果。具體到區域行政規劃，通過上述其類型化我們可知，其中，共同上級機關統一編制的區域行政規劃和上位區域行政規劃具有綱領性和宏觀上的指導性，是下級機關編制規劃和下位區域行政規劃制定的依據；非拘束性區域行政規劃具有方針性、原則性，對行政相對人的權利義務未予直接設定或變更。三者的實現均需要規劃相對人的自愿配合，其本身不足以導致后續行政行為的必然發生，不足以導致規劃相對人權利狀態的惡化和改變，規劃機關也不積極追求這種效果，也并不以產生法律約束力和實現某種法律效果為目的。所以，三者均為不追求法律效果產生的非行政權力行為，屬于行政事實行為的范疇；與此同時，行政機關平等協商共同編制的區域行政規劃、下位區域行政規劃和拘束性區域行政規劃均是針對特定的地域和特定的對象，均會對人們的權利義務或利益造成影響和限制，這種影響和限制就是規劃機關在編制規劃時所期望達到的預期目標，足以具有權益侵害性。這類規劃在編制時往往規定的比較具體詳細，具有極強的可操作性，積極追求產生一定的法律效果，故應納入行政行為的范疇。

2.具體行政行為性質的區域行政規劃。區域行政規劃是對未來一定時期內的事項做出的預先部署和安排，從表面上看，其對公民權利義務的設定僅具有未來可能性，類似于行政立法行為，應將其歸屬于抽象行政行為。但事實上，它與行政立法行為有著極大的區別，主要表現在：一是法是針對不特定的對象并可以反復地適用，非因特殊情況，理論上可以永久的存在，而有些規劃是針對特定的對象，并且規劃的效力存續一般都有明確的期限。二是法具有引導性，為人們提供行為準則，為“要件-法律效果”模式，而規劃則為“目的-手段”模式，是對未來的一種藍圖式設計，并不為人們提供行為準則。三是規劃的編制和通過并不完全適用立法的程序。另外，2008年5月1日起施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》中第十條規定：“縣級以上各級人民政府及其部門應當依照本條例第九條的規定，在各自職責范圍內確定主動公開的政府信息的具體內容，并重點公開下列政府信息：（1）行政法規、規章和規范性文件。（2）國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策；……”從中我們可以看出，該條將“行政法規、規章和規范性文件”和“國民經濟和社會發展規劃、專項規劃、區域規劃及相關政策”相并列作為政府應予以公開的信息。該條例實質上是將區域行政規劃與行政法規、規章和規范性文件區分開來，作為一種相對獨立的行政活動類型，這就意味著區域行政規劃并不屬于行政法規、規章和規范性文件。區域行政規劃不屬于行政法規、規章和規范性文件，也意味著在現行法律框架之下，區域行政規劃并不是一種抽象行政行為［2］31。

具體到上述區域行政規劃的類型化，我們可知區域行政機關平等協商共同編制的區域行政規劃、下位區域行政規劃和拘束性區域行政規劃為具體行政行為性質的區域行政規劃。因為三者均具有適用范圍的特定性、對象的特定性并且能夠直接產生一定的法律效果。如城市群規劃、交通類規劃等等，這些規劃對特定地域內的規劃相對人會產生直接的影響，范圍較為具體明確，調整對象相對特定。所以，這類區域行政規劃應納入具體行政行為。值得注意的是，區域行政規劃作為一種新型的、特殊的行政模式，在分類研究的同時我們需要認清，區域行政規劃是一個開放的、動態的法律制度，分析的視角不同可能會出現不同的類型形式，但這并不影響所有的區域行政規劃擁有共同的內在機理，所以，我們在探討區域行政規劃時要著眼于其機能，統一地加以把握［4］，要在厘清個性的基礎上對其共性進行整合性研究。