城市房屋拆遷的行政法論文

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一、拆遷制度實踐中存在的問題

新拆遷條例的一個重要進步是引入了比例原則，“確需”成為征收的前提之一。然而實踐中，“確需”或者被忽略，或者被無限放大變成“政府需要”。新拆遷條例雖然具體規定了屬于公共利益的六種情形，但其第六種情形屬于兜底條款，它的存在方便了行政機關隨意認定并擴大了公共利益的范圍，這種放大公共利益范圍的現象成為踐踏私權利的重要原因。被征收人的主體范圍只限于房屋的所有人，而使用人卻被排除在外。這雖在一定程度上幫開發商降低了拆遷成本，但卻與《物權法》相抵觸，不符合實際情況。使用人等用益物權人的利益無法得到法律保護，這也成為拆遷矛盾頻發的誘因。

二、拆遷制度存在不和諧因素的原因

(一)拆遷補償標準太低或者不統一

在實踐中，地方上的拆遷補償標準非常隨意，并不統一，地域間、城鄉間補償差異很大，有些地方補償標準甚至由當地政府決定。這在法治化日益得到廣大民眾認可的今天顯然會成為沖突的根源之一。對于和拆遷方或與領導有關系的被拆遷人，補償標準就給得很高;對于沒關系的人，就隨便給點錢了事。有些政府部門工作人員和村干部在征地拆遷中與開發商勾結，貪污、挪用征收拆遷補償款，變相降低被拆遷戶的補償數額。另外，拆遷政策不公開，甚至因人而異，上有政策、下有對策，對政策的執行缺乏必要的司法監督、行政監督和社會監督?；剡w要求很可能無法實現，被拆遷人購買同地段的房屋可能代價高于拆遷補償幾倍，加劇了拆遷人的住房負擔。

(二)拆遷進程過急，未能協調好各方利益

征地拆遷工作由基層政府屬地負責，上級政府往往施加高壓，限期完成。地方黨政領導對中央城鎮化政策存在認識誤區，為了實現政績，急功近利，人為過快地推進，致使強拆和沖突難以避免。拆遷過程中行為粗暴，行政優先，不顧被拆遷人利益的現象時有發生，損害黨和政府在人民心目中的形象，危害黨群關系。新拆遷條例未明確規定強制拆遷程序，導致司法實踐上程序混亂，而且強制拆遷屬于非訴程序，更需要對程序上加以控制，保障被拆遷人的聽證權和陳述權，實現看得見的程序正義。

(三)司法機關受地方政府干預，辦案缺乏獨立性

有些地方司法機關對暴力強拆行為的起訴不受理，公安機關對強拆行為不立案、不出警。一些法院內部抬高“立案門檻”，法官對立案材料的審查突破了“形式審查”的要求，用各種理由拒收起訴材料。司法機關的辦案經費等來源于政府財政部門，因此地方政府干預司法審判過程很難避免，貪污受賄現象也可能發生，無法保證審判的獨立和公正。司法機關在無法獨立、公正裁決的情形下，往往會策略性地選擇沉默。

(四)政府將拆遷“外包”容易引起拆遷方與被拆遷人之間的暴力沖突

強制拆遷蘊含著利益不平衡的矛盾，可能引發群體事件。而將拆遷外包給拆遷公司雖節約了成本，但有些拆遷公司無視被拆遷人利益，致使矛盾升級。拆遷公司跟被拆遷人談比較容易實現目的，出于利益考慮，拆遷公司很可能壓低征拆補償成本，而政府也能借以推卸責任，出現了事故和責任就抓幾個行兇的社會無業人員。百姓不愿意征地拆遷，有一方面原因是對于“厭惡型公共設施”如垃圾焚燒發電廠、變電站等所有人都需要但誰也不想建在自己家門口的公共建設項目，還有化工廠、核電站等公眾具有恐懼心理的經濟發展項目。了解了不愿拆遷的心理動因，就應杜絕暴力強拆事件，遵循法定程序，從合法性與合理性出發來公平公正地協調各方利益。

(五)公民維權意識的提高和維權成功者的示范效應增加了拆遷成本

《物權法》的頒布實施，給拆遷人提供了維權的法律依據。公民維權意識的提高，也有可能加劇維權行為與暴力拆遷之間的激烈沖突。而面對違法強拆，被拆遷人采取上訪、暴力對抗的方式一旦成功，被媒體報道后便會形成示范效應，這也是拆遷糾紛不斷出現的重要原因。乃至一談到拆遷，便會在人們頭腦中出現政府暴力斷水、斷電以及強制推倒房屋的場景，嚴重損害政府形象和公信力。

三、完善拆遷制度的建議

(一)完善拆遷相關法律法規，強化與強制拆遷相關的配套制度的構建

1.明確公共利益的界定，平衡公共利益和個人利益。

首先要明確區分公益拆遷和商業性拆遷的不同性質。公益拆遷屬于具有公法性質的行政行為，而商業性拆遷中的拆遷人與被拆遷人之間是民事法律關系，是私法性質，遵循意思自治原則。公益拆遷適用公法性質的法律，如《國有土地上房屋征收與補償條例》;商業性拆遷適用私法性質的法律，如《民法通則》、《物權法》和《合同法》等。由于公益拆遷在價格和強制拆遷上的優勢，導致實踐中很多地方政府打著公益拆遷的幌子來強拆，實質上卻是經營性的非公益拆遷，從而造成很壞的社會影響。只有公益拆遷才可實施強制拆遷，而且只有法院才能依法實施強制拆遷。對于新拆遷條例兜底條款存在的可能擴大公共利益之嫌，建議采用反面排除法逐項列舉不屬于公益拆遷的情形，這樣才能讓商業性拆遷無所遁形。

2.修訂《土地管理法》等與拆遷相關的法律，并制定集體土地上的房屋征收補償條例。

為了保持法律的一致性，要根據實際情況和現實要求不斷完善與拆遷相關的法律法規，保證法律的銜接和協調一致?！锻恋毓芾矸ā返挠行┮幎ú豢茖W，如補償標準過低等。《土地管理法》規定，征收耕地的土地補償費是該耕地被征收前三年平均年產值的6～10倍，不超過30倍。與大中城市郊區土地一畝地動輒幾百萬的補償相比，給農民的補償費用過低。因此，應修訂《土地管理法》，如屬商業建設用地，可通過市場確定地價，政府可征收土地交易稅來平衡政府和農戶的利益。2011年的新拆遷條例是規范國有土地上房屋征收與補償的條例，目前集體土地上的房屋征收補償條例尚屬空白，有待新法出臺彌補法律漏洞，區分安排好國有土地和集體土地上關于拆遷安排的具體規定。

3.建立規范的司法強拆制度，嚴格遵循法定程序強制執行。

既然強制拆遷在實踐中不可避免，就需在頂層設計層面細分“公共利益”，把強制拆遷對被拆遷人造成的損害降到最低，從制度上規范強拆。目前，新拆遷條例已取消行政強制拆遷，規定只能向法院申請強制拆遷，這無疑是一個重大進步。政府必須在符合法定條件和遵循法定程序的前提下，才能申請司法強拆，平衡和保障相關各方的利益。

(二)制定合理的拆遷補償標準，兼顧公共利益和個人利益

1.統一拆遷補償標準，杜絕隨意現象。

對拆遷補償費用發放的全過程要公開透明，根據市場規律來調整補償標準，這樣就能清除“釘子戶”存在的土壤。拆遷補償協議的補償標準要以保障被拆遷人最基本的生活保障為起點，政府要保證補償數額至少不低于被拆遷人付出的代價，充分體現以人為本的關懷精神，不能讓被拆遷人淪為社會的負擔。被拆遷人獲得的補償金應該基本滿足其在城市的其他地方購買另一套住宅，讓被征收人維持原有的生活水平。要統一補償標準，這樣才能增強政府的公信力。

2.確定當事人全程參與評估程序的原則。

評估程序參與的廣泛性和評估標準的合理性直接關系到評估結果的公正與否，因此必須改革目前的拆遷房屋價格評估機制。建議拆遷所有當事人共同選擇評估機構、監督評估拆遷建筑物面積的測量、參與評估價格聽證會，并及時公開評估結果。采取市場化的評估方法和評估標準，減少人為和暗箱操作的空間。如要確定“類似房地產的市場交易價格”時，建議取消現有的評估標準，即“市、縣級政府或其授權部門定期公布的房地產市場價格”，而代之以“評估前一個月內當地房地產交易市場內地理位置和使用年限等各項條件最接近的房屋平均交易價格”為標準來評估。如此全程參與和市場化的評估程序，可以極大提高評估結果的公平性和公信力。

3.保障被拆遷人的自由選擇權。

國家有關法律規定被拆遷人可以在貨幣補償和房屋產權調換方式中做選擇，要保障被拆遷人的選擇權，杜絕實踐中的變相排除產權調換，而單一采取貨幣補償的方式。因貨幣補償方式簡單、易于操作，有利于提高拆遷效率，而在實踐中被廣為推廣?，F在中國的市場環境通貨膨脹屬于常態，房價不斷上漲，貨幣補償在拆遷后并不夠購買相應的房屋。政府要保障被拆遷人選擇房屋產權調換的權利，即使是選擇了貨幣補償方式的被拆遷人，雖然政府已經再無義務為被拆遷人安排適合的調換房屋，但出于人文關懷和建設服務型政府考慮，政府可以給予被拆遷人在被拆遷地段的優先購買權，這樣可以保障被拆遷人由于居住習慣及心理因素對原區位的依賴。有個別地方在這方面做得很好，考慮到了百姓不同的利益訴求;有的地方還考慮到要為被拆遷人提供多處可供選擇的安置房，更好地保障選擇權，故希望可在全國全面推廣。

(三)推進現行土地制度變革，適度擴大拆遷補償范圍，并建立拆遷責任制

1.推進土地制度變革，改變地方政府依賴土地財政的現狀。

由于中國實行分稅制，中央和地方的事權與財權分配失衡，地稅份額無法滿足地方政府管理公共事務的支出，土地財政隨之愈演愈烈。在土地財政的大背景下，對于政績的考慮使強拆難以避免，因此要構建和諧拆遷環境就要推進土地制度改革，使地方政府今后不再依靠土地收入來支持地方發展。

2.把土地使用權和被拆遷房屋的預期收益納入補償范圍。

國有土地使用權雖屬不完全物權，但卻是獨立的財產權，且可流通可交易，而房屋拆遷的利益指向在地，不在房。被拆遷地一般區位較好，城市土地級差收益明顯。如果排除土地使用權的拆遷補助不符合民法公平原則。無論是住宅用房還是商業用房，也無論是自住還是租賃給他人，拆遷都會成為對被拆遷人預期收益的剝奪，因此為了符合公平、公正和體現人文關懷，就應該把拆遷房屋預期收益的補償一并考慮進去。

3.建立房屋征收拆遷的監督和糾錯責任制度。

對于拆遷行政許可不符合公共利益需要的審批項目，應區分不同情形，保障行政許可相對人的信賴利益，對于必須撤銷許可的，則要給予被許可人相應的補償。拆遷管理部門在核發拆遷許可證時，要對補償安置資金到位情況嚴加審核。要加強對拆遷補償安置資金的監督管理，防止挪用、侵占補償資金的情形，以免造成拆遷后期安置過程中資金短缺，危害社會穩定。建立舉報制和責任制，形成全社會共同監督的局面，對拆遷工作中玩忽職守、濫用職權的行為，應加大處罰力度。

(四)分離拆遷管理與拆遷裁決職能，適當擴大拆遷裁決的受案范圍

1.嚴格審查拆遷行政許可申請，控制拆遷范圍。

行政許可對申請人具有授益性，而對被拆遷人具有損益性。具有授益性特征的行政許可要保護申請人的信賴利益，不能隨意撤銷，也就是不能讓申請人承擔政府違法的責任及成本。在行政許可中貫徹“誰許可、誰監督”，拆遷行政許可是可訴的具體行政行為，如若行政許可行為有瑕疵，那么利益相關人可向法院起訴，行政許可責任人要承擔相應的法律責任。嚴格審查拆遷許可申請材料，審核其是否具備現實的具體建設項目批準文件和城市規劃部門的批準書，對于僅有土地管理部門的批準文件而無規劃部門批準書的則不予許可。防止征收范圍過寬，把對公眾利益的影響降到最低，遏制地方政府的征地拆遷沖動。

2.分離拆遷管理與拆遷裁決職能。

權力分立和制約是預防腐敗和保證公正的有效手段，因此分離拆遷管理與拆遷裁決職能是拆遷工作順利進行的前提。如裁決機構隸屬房管部門，而房管部門的績效考核與拆遷工作之間又存在密切的利益聯系，那么就存在這樣一種怪像:當事人同時又是裁判官，這顯然不符合法官中立的原則。而要分離職能，可以考慮在政府法制部門負責行政復議的人員中設專員負責拆遷裁決，這樣做基本保證了行政裁決的獨立性和中立性，法制部門的行政執法監督與拆遷績效考核無利益關系，而且法制部門原有工作就涉及拆遷行政復議、拆遷許可的監督等內容，可保證裁決的專業性。

3.擴大拆遷裁決的受案范圍。

法治化的行政裁決模式可以高效解決矛盾，減少城市發展的社會成本。拆遷裁決受案范圍適度擴大可以解決目前被拆遷人投訴無門的困境，體現了法治政府的決心。拆遷許可糾紛、拒絕搬遷糾紛、強制拆遷糾紛和補償安置糾紛等都可以納入到拆遷裁決受案范圍中。這也給了當事人救濟程序選擇權。為了救濟程序的有效銜接，有必要對救濟機制進行配套改革，建議在拆遷裁決之后，如若當事人不服裁決，可繼續申請行政復議或提起行政訴訟。

四、結語

總之，在倡導和諧社會的今天，強制拆遷的存在成為影響社會和諧的一個重要因素。城市拆遷的本旨是造福人民，因而絕不可讓拆遷背后的暴利成為中國現代化、城市化之痛。當前，中國土地所有者和房屋所有人分離，國家要更為謹慎的行使城市土地收回權，堅持最小損害原則，把對拆遷人的影響降到最低。拆遷過程剝奪了被拆遷人對公共利益決策的參與權和知情權，實踐中存在的補償標準過低、政府未能協調好公共利益和個人利益、法律規定存在漏洞和不統一的現狀，急需通過建立法治政府和改革不合時宜的體制機制來加以改善。

作者：蘇麗馬燕單位：河北政法職業學院法律系石家莊鐵道大學四方學院