鄉鎮政權風險對策研究論文

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鄉鎮是我國最基層的政權組織。隨著經濟社會的發展，鄉鎮政權陷入了沉重的體制和財政壓力之中，面臨著政治、經濟以及信用風險。筆者認為，要規避鄉鎮政權風險，必須從改革鄉鎮行政管理體制入手，積極穩妥地調整鄉鎮建制，實施強村固鄉（鎮）、撤鄉并鎮、提升鄉村干部素質、財政鄉收縣管、強化引領職能五大策略，最終實現鄉鎮政權與鄉村社會的和諧發展。

一、鄉鎮政權面臨的風險

農村新舊體制的沖突和矛盾的激發，導致鄉鎮政權陷入困境，面臨多種風險，已經成為我國解決“三農”問題的關鍵所在。就筆者這幾年對農村的調查情況看，鄉鎮政權面臨的風險主要體現在以下三個方面。

（一）經濟風險。當前鄉鎮政權普遍存在“收入難增、支出難控、資金難籌、負債難消”的現象，有的鄉鎮財政負債已嚴重制約了經濟的正常發展和鄉鎮政權的正常運轉，面臨著嚴重的經濟風險。鄉鎮經濟風險一方面表現為鄉鎮債務風險。以湖南某縣為例，剔除財政轉移支付，該縣鄉鎮財政年收入在5萬元以下的可用財力空殼鄉鎮有18個，占鄉鎮總數的76％，2005年底該縣鄉鎮負債達到1.3億元，平均負債260萬元。另一方面鄉鎮財政赤字風險是鄉鎮經濟風險的又一表現形式。雖然鄉鎮財政堅持了賬面預算平衡，但是鄉鎮財政累積赤字和新增赤字仍然存在，鄉鎮疲于應付各種指標任務的檢查驗收、項目升級達標以及完成高成本的稅收任務，行政運作的高成本加劇了鄉鎮財政赤字風險。造成鄉鎮政權經濟風險的原因，首先是因為鄉鎮經濟基礎薄弱，財源結構單一。隨著農業稅的取消，鄉鎮財政抵御風險的財力更加不足。其次是鄉鎮機構臃腫，行政管理支出增長幅度過大，鄉鎮財政越來越成為“吃飯財政”。再次是財政體制不合理、不完善，財權與事權相背離。

（二）信用風險。鄉鎮政權的債務問題日益嚴重，提供公共產品和公共服務的能力極為低下，帶來了嚴重的信用危機。據抽樣調查，湘南某鄉2003年公民支持率為71.3％，2004年為63.4％，2005年為49.7％，呈下降趨勢。鄉鎮政權的公信力持續下降，一方面表現為鄉鎮領導的承諾無人相信，各項基礎實施等公用事業的建設無法有效組織實施。另一方面表現為農民因安全無法保障而對鄉鎮政權日益不滿。在生產安全方面，鄉鎮政權對地質災害、自然災害、環境污染給農民生產帶來的危害難以獨立消除；在生活安全方面，鄉鎮政府對地方性疾病、流行病以及禽流感、非典等大規模流行性傳染性疾病必須依賴上級部門才能有效控制；在人身安全方面，鄉鎮政權無權執法，面對農村宗派勢力、黑惡勢力等社會不穩定勢力難以掌控，群眾安全感的缺乏加劇了對鄉鎮政權的不信任。鄉鎮政權出現信用風險的主要原因，一是不受監督和控制的鄉鎮債務導致信用危機。地方政府長期欠債不還，嚴重地損害了政府的公信力。二是鄉鎮政府的短期行為加劇了鄉鎮政權的信用危機。為了應對財政赤字和維持運轉，鄉鎮政府把凡是能賣的企業都賣了，能借的債都借了，能預收的款都收了。鄉鎮政府為維持運轉所采取的各種辦法基本上是以出賣政府信用為代價的，透支信用的直接后果是群眾對政府合法性的置疑，造成了政府信用的缺失。三是提供公共產品和公共服務的能力低下導致信用危機。公共財政資源嚴重短缺的直接后果是由鄉鎮政權提供公共產品和公共服務的能力極為低下，直接影響了群眾對鄉鎮政府的信任。

（三）政治風險。政治風險是鄉鎮政權面臨的又一風險。當前鄉村社會宗派勢力日益抬頭，出現了農村宗族勢力公然對抗鄉鎮政府和村級組織,違背計劃生育法、組織非法選舉等情況。同時部分農村黑惡勢力猖狂。因鄉鎮政府社會管理公權力的缺失，造成一些地方村民自治組織建設上的失控，使一些不法分子利用宗族、房頭，甚至黑惡勢力滲透到村民自治的組織中，把持著農村政治、經濟資源，甚至影響到基層政權的健康肌體，危害社會穩定。隨著鄉村經濟社會的進一步發展，誘發公共安全事故的因素逐漸增多，地下六合彩、非法開采礦產資源、山水資源糾紛、禽流感等引發的大規模群體性上訪事件不斷增多，給鄉鎮政權帶來了巨大壓力。鄉鎮政權政治風險形成的原因主要是由于政府職能單一，條塊分割嚴重。上級政府的變味政策是造成鄉鎮政權政治風險另一重要原因。鄉鎮政府為了完成上級壓下來的名目繁多的各項任務和維持自身運轉，不得不向企業和農民攤派轉嫁財政危機，加重了農民負擔。加上鄉鎮干部在與民爭利時出現了各種非法的失范行為，導致干群關系緊張，直接造成了群眾與政府的對立。

二、規避鄉鎮政權風險的對策

鄉鎮政權受觀念、體制、職能、權責等多因素制約，面臨著經濟、信用和政治風險?，F階段，規避鄉鎮政權風險必須從改革基層政權體制、轉變鄉鎮政府職能入手，強化和鞏固鄉鎮政權，促進農村經濟健康發展和農村社會長期穩定。

（一）強村固鄉（鎮）策略。鄉鎮政權是我國最基本、最基層的政權單位，鄉鎮政權在維護基層社會治安、維護農村社會穩定、推進基層民主政治、發展地方經濟文化等方面的職能和作用不可替代，面對建設社會主義新農村的新形勢、新任務，鄉鎮政權只能加強，不能削弱。村級組織是黨和國家的政權基礎，關系到黨的方針政策在基層的落實，關系到農村的改革、發展與穩定，村級政權必須進一步加強和鞏固。加強和鞏固鄉村兩級政權，必須完善在基層黨組織領導下的政府依法行政和村民依法自治相結合的基層管理體制，健全村黨組織領導的充滿活力的村民自治機制，增強村級組織凝聚人心、服務群眾、協調利益、化解矛盾、排憂解難的功能，鞏固農村基層政權的基礎。要實行鄉鎮還權給村，努力構建和形成“村為主”的工作格局和工作模式，正確引導與鞏固村民自治制度，實現村民廣泛自治。要進一步深化鄉鎮體制改革，著力建設服務型、法制型、誠信型的鄉鎮政權。

（二）撤鄉并鎮策略。鄉鎮機構臃腫，人員膨脹，官民比例嚴重失調，給農民造成了嚴重的負擔，加劇了鄉鎮政權的經濟風險。隨著農業稅的全部取消，計劃生育工作難度逐漸減弱，基層政府職能除了必要的秩序控制和一些服務以外還在總體弱化，富余人員將會逐步增加，鄉鎮政府機構更為臃腫。我國在深化稅費改革從根本上堵住增加農民負擔源頭的同時，還應通過撤鄉并鎮來減輕農民負擔?！俺粪l并鎮”是為了“集中管理，轉換政府職能，增強服務功能，優化機關效能”，改變過去小而散的鄉鎮建設。它有利于集中有限財力用于中心鎮的建設和發展，有利于提高城鎮公共基礎設施的使用效率和降低運行成本，有利于減少鄉鎮行政機構及干部數量，從而可以減輕財政和農民負擔等等。當前實行撤鄉并鎮應以人口數量、地域面積、經濟發展水平為主要指標，同時綜合考慮人口分布、地理概貌、城鎮（集市）建設、交通通訊、村鎮規劃等因素，盡量達到經濟的同類性或互補性、交通的便利性、歷史的延續性、城鎮基礎設施資源配置的有效性和共享性的要求。對規模較小、經濟基礎較薄弱的鄉鎮，應在條件成熟的情況下，按規定程序報批后予以撤并。要對撤并后的鄉鎮的進行合理劃分，對鄉鎮機關內部機構進行合理的設置，使之與新農村建設和經濟社會發展相適應。

（三）提升素質策略。做好新形勢下鄉鎮工作的前提是要不斷地提升鄉村干部素質。要通過深入開展農村保持共產黨員先進性教育活動和素質培訓工程，著力增強廣大農村黨員、鄉村干部的素質，切實提高服務能力。當前提高干部素質應著重突出兩個方面，一要提高領導素質。要適應建設社會主義新農村的歷史要求，著力提高政治素質、法律素質、知識素質和能力素質，不斷提高領導能力，掌握領導藝術，尤其要掌握具有中國特色的對農民的領導藝術和方法。二是要提高服務素質。要加強政治理論學習，用政策來指導各項工作，提高政策服務水平；要加強法律法規的學習和培訓，使鄉鎮干部自覺用法律為群眾排憂解難，提高法律服務水平；要加強科技、市場經濟知識和農、林、牧產業專業培訓，使每個鄉鎮干部掌握1－2門農村實用技術，提高鄉鎮干部在市場經濟條件下技術服務水平；要積極為群眾尋找致富的門路，為產品提供準確的市場信息，扎實提高信息服務水平。

（四）財政鄉收縣管策略。由于多種原因,現行的鄉鎮財政管理方式,愈來愈不適應新形勢的需要,迫切要求改革,使之與鄉鎮經濟發展水平和職能相適應。為此，必須開展以鄉財縣管為核心內容的鄉鎮財政管理方式改革，適應鄉鎮政府職能轉變的需要，鞏固農村稅費改革成果，逐步緩解鄉鎮財政困難。要通過建立反應迅速的微機管理系統和聯網管理系統，杜絕非行政運轉成本的支出，嚴格控制鄉鎮行政運轉成本，規避鄉鎮政權經濟風險。實施鄉財縣管改革，要堅持分類指導，堅持鄉鎮預算管理權不變，鄉鎮資金所有權和使用權不變，財務審批權不變的“三權”不變原則，實行預算共編，賬戶統設，集中收付，采購統辦，票據統管。同時要完善縣鄉財政體制，規范鄉鎮財政支出管理，清理鄉鎮財政供給人員,嚴格控制財政供給人數增長，核實清理鄉鎮各項債權債務，采取配套措施予以保障。

（五）強化引領職能策略。隨著市場經濟的日趨完善和農業稅的取消，面對建設社會主義新農村的歷史任務，改革基層政權體制、推進鄉鎮職能轉變成為必然?，F階段轉變鄉鎮職能必須把著力點定位在服務管理上，著力強化鄉鎮引領職能，從以前管得過多、過寬、過細、過雜的經濟干預中脫離出來，轉向教育引導企業和農戶去發展產業、增加收入上來。歸結起來，鄉鎮政府職能要突出四個“引領”，即引領新農村建設模式，引領農村市場建設，引領農村產業調整，引領技術創新。要強化鄉鎮政權引領職能必須實現“三個轉變”。一要變“官本位”意識為“民本位”意識。要求基層政府和干部與農民“打交道”時，必須維護而不是損害他們的經濟利益，必須尊重農民經營自主權，擺正服務與被服務的位置，按照自愿平等的原則，以服務、示范、引導、教育、商量的方法辦事。二要變微觀管理為宏觀管理。鄉鎮干部要從過去一年四季忙于催耕催種催收的微觀管理徹底轉為宏觀調控，把主要精力用于引導規劃鎮村兩級經濟和社會事業的發展方向，對重大問題的把握和決策。通過實行市場化和社會化運行方式進行管理和引導，真正達到減少事務、減少開支。三是要變命令指導為示范引導。要改變過去采取傳達式、電話式、會議式、命令式、文件式、包攬式等行政指令的工作方法，善于運用經濟的、法律的、說明教育、示范引導的手段和方式來開展工作。要通過制度宏觀發展規劃和幫助村組、企業制定發展計劃來指導和引導農戶、企業發展，帶領農民進入市場，帶動群眾自覺主動地調整產業結構。