行政處罰存在問題研究論文

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我國行政處罰的現狀是軟與濫兩者同時存在，立法指導思想應為既要加強處罰力度，又要保護公民合法權益。行政處罰的設定權是立法需要解決的關鍵問題之一，要以憲法確定的精神解決處罰的設定權；行政處罰立法要遵循幾個基本原則，核心是依法處罰原則和過罰相當原則；我國應該建立行政刑罰制度，這將是解決目前行政處罰存在問題的有效途徑；建立公正、合理的程序是立法需要解決的另一關鍵。

一、制定行政處罰法的意義

近年來，隨著改革開放和經濟文化事業的迅速發展，行政機關的監督管理職能急劇增加，為了有效履行廣泛的監督管理職責，越來越多的行政機關開始運用行政處罰手段。據調查，1991年，僅北京市行政機關實施的處罰行為就達800多萬次，其中罰沒款物處罰700多萬次，折合金額9000多萬元，警告拘留違法人59.9萬人次，吊銷許可證、責令停業756起，拆除違章建筑2000多起。行政機關廣泛行使處罰權，對于制止和糾正違法行為，維護社會秩序起到十分重要的作用。但必須承認，目前的行政處罰也存在一些問題：一是現有處罰手段跟不上，難以制止和糾正日益增多的違法行為；二是行政機關亂設處罰、濫施處罰現象日益嚴重，侵犯了公民法人合法權益，也損害了法律尊嚴，影響了政府和人民群眾的魚水關系。為此，必須盡快制定一部行政處罰法，統一解決目前實踐中存在的各種問題。具體而言，制定處罰法的作用表現為以下幾個方面：

（一）制定處罰法有利于監督保障行政機關依法行使職權，有效完成行政管理任務。

由于缺少一部統一的行政處罰法，行政機關在行使職權遇到很多困難。（1）違法現象日益增多，行政機關現有處罰手段制止不力。如制造假藥違法案件1986年2000多起，1990年時達1.3萬起，衛生檢疫違法案1990年177起，1991年上升為277起。對于酒后開車、超載運輸、道路遺撒等現象僅采用小額罰款已遠達不到制裁效果。（2）執行處罰缺乏有力手段，非法干預和妨礙執法現象十分嚴重，據反映，北京市每年查處900萬起違法案件，除現場處罰外，有近500萬起處罰決定存在執行問題，完全推到法院是不可想象的。全國工商行政管理系統1990年發生妨礙公務案件1.7萬起，造成13名執法人員死亡，754人重傷，35人致殘。（3）處罰制度不健全，引發的行政訴訟案件逐年增多。法院受理的行政訴訟案件中，絕大多數都是對處罰不服引起的，但由于立法對行政處罰的依據、證據要求、程序、原則及幅度等內容的規定不統一、不明確，給行政機關造成較大被動，使法院也難以審查裁決。（4）由于財政體制和立法不配套，致使行政機關處理罰沒款項做法不一，為違法截流、坐支、引誘相對人違法獲取財源大開方便之門。為了解決上述問題，制定一部行政處罰法已非常必要。

（二）制定處罰法有利于保護公民法人的合法權益。

由于缺少法律限制，行政機關亂設處罰、濫施處罰，侵犯公民法人合法權益的現象十分嚴重，主要表現在以下方面：（1）行政機關隨意設定處罰權，超出法定幅度規定人身罰、財產罰，致使設卡罰款泛濫成災、勞役罰花樣翻新。許多縣、鄉、區自行設定各類處罰，嚴重破壞法制統一和法律尊嚴，侵犯公民法人合法權益。（2）某些行政機關鉆法律空子，在法律缺乏對罰款幅度規定或規定的幅度過寬、罰款上繳程序不嚴的情況下，顯失公正處罰相對人。坐支截流、非法獲利。有的地方甚至出現了"以罰款養執法"，以罰款解決獎金、福利，亂開財源的混亂現象，嚴重影響了政府形象。（3）行政機關處罰管轄權不明確，出現多個機關爭奪一項處罰權，"互相打架"。如海關與公安、工商對走私的處罰、食品衛生與質量監督對食品的管理、藥品與工商對藥品的管理、土地和城建對非法建筑的管理等經常發生的摩擦糾紛。據統計，目前已有16對機關在處罰管轄權方面出現爭執和矛盾。由于多機關處罰和重復處罰，給公民法人帶來不公正的處罰后果。（4）行政處罰缺乏嚴格的程序限制和證據規則，出現大量罰款不開收據、扣押財產不列清單、吊銷許可證不說明理由、處罰不告知訴權等隨意處罰現象，侵犯權公民法人合法權益。因此，制定行政處罰法對于限制監督行政權力，保護公民法人合法權益具有重要意義。

（三）制定處罰法對于健全法制，配合行政訴訟法實施具有重要意義。

行政訴訟法的頒布實施，在事后監督行政行為方面發揮了重要作用。但并沒有完全解決行政機關隨意設定處罰權、不公正行使處罰權的問題。實踐中迫切需要對處罰行為加以事前事中監督，避免違法處罰實施造成的損害。為此，制定一部處罰法，對行政機關享有什么處罰權、如何行使處罰權作出嚴格限制規定，有利于配合行政訴訟法實施，完善對行政行為的事先監督機制，也有利于維護和加強法制統一。

（四）制定處罰法對于轉變政府職能、糾正"為罰而罰"的傳統觀念，加快改革開放均有重要意義。

傳統上政府管理注重計劃與命令、強調制裁與禁止，助長了行政處罰中"為罰而罰"的不良觀念，忽視了說服與指導、服務與保障的作用。隨著改革開放的不斷深入，這種傳統的管理經驗與觀念已經很難適應現代商品經濟管理模式。現代經濟要求政府多服務，少計劃，多指導，少命令，多監督，少制裁。為此，必須改變目前這種多機關職能交叉、爭搶處罰權，為了罰款而罰款，忽視指導與服務的現狀。而重新劃分處罰權，轉變單一處罰職能、增強服務與指導觀念必須通過統一的立法才能完成。有同志認為，制定行政處罰法的條件尚不成熟。目前行政處罰條款多出自各部門的法律法規，因而完全可以通過修改部門法的方式解決行政處罰種類不齊、力度不夠、程序不全、執行不力等問題，不必另起爐灶制定一部統一的行政處罰法。加之行政處罰中存在的一事再罰、多機關爭奪處罰權、罰款流向不明等問題并不是缺少一部處罰法造成的，而是立法缺乏協調、行政組織權限不明、財政體制局限性、執法人員素質低等多種因素相互作用造成的，要解決這些問題，也不是制定一部處罰法就得以根除的。我們認為；這些同志的看法雖有一定道理，但過于消極悲觀了。因為任何法律都不能是一部包羅萬象、醫治百病的靈丹妙藥，其作用也是有限的，但不能因為它作用有限而完全舍棄它。行政處罰法至少可以從兩個方面解決現存的問題。一是通過規定處罰設定權的歸屬來限制各級政府濫設處罰的權力，從而結束所有機關均可創設處罰的混亂現狀。二是通過規定處罰程序規則切實有效地保障受處罰人的合法權益，消除行政處罰的任意性和不公正現象，同時也可以保證合法的行政處罰決定得以順利執行。

二、行政處罰的性質與設定權

國內對行政處罰的表述似大同小異，一般表述為：“行政處罰是國家特定行政機關依法懲戒違反行政法律規定的個人、組織的一種行政行為，屬行政制裁范疇”。有些著作則在“違反行政法律規范”后加上進一步的限定：“尚未構成犯罪”。其共同點是：第一，強調實施行政處罰的主體是特定國家行政機關。有些再加上法律法規授權的組織。第二，強調被處罰的行為是違反行政法律規范的行為。第三，強調行政處罰屬于行政制裁范疇。第四，就被處罰的行為而言，有些強調了“尚未構成犯罪”，有些未予指明。但其實，有些作者對此并未予以深究，因而在不同的著作中，有時強調有時則忽略不計?，F在看來，“尚未構成犯罪”關系重大，容后論述。

行政處罰的本質是權利義務問題

世界各國在行政處罰制度方面存在著很大差異，例如實施處罰的主體，有的國家就并非行政機關所專有，尤其是英美法系國家。但有一點是共同的。世界各國都認為行政處罰是對行政違法行為或者說違反行政義務所實施的行政制裁。是對違法行為人的一種懲罰。法律的核是權利與義務問題。行政處罰的本質，也就是合法地使違法人的權益受到損失。例如罰款，就是合法地使違法人的財產權受到損失?；蛘哒f，使違法人承擔一項新的義務，罰款就是使違法人承擔金錢給付的義務。由于后一義務是因違法人不履行法律規定的行政義務而引起的，因而可稱之為新的義務。

行政處罰的直接目的并不是促使行政法上義務的實現，而是通過處罰造成違法者精神、自由和經濟利益受到限制或損害的后果。從而使違法者吸取教訓，杜絕重犯。因此，可以說，處罰施于違法者的不利后果，應大于違法行為對社會或個人已造成或可能造成的危害，否則將難以達到處罰的目的。需要強調的是，行政處罰實施處罰的主體即特定行政機關來說，也同樣涉及權利義務問題。對違反法定義務人予以處罰是行政機關的一項重要職權，同時又是行政機關的一種義務和責任。因此，行政機關對違反法定義務的公民、法人或者其他組織必須依照法律規定的條件予以處罰，不能“置之不理”，否則就構成行政失職。與濫罰一樣，同樣要承擔法律責任。職權與公民的權利不能混同。職權必須履行，不能放棄，因而它同時就是職責。既然行政處罰的本質是權利義務問題，這就必然要求對行政處罰的設定權在法律上加以明確規定。

行政處罰的設定權

行政處罰設定權指通過立法規定出現何種情況、在何種條件下應予何種處罰的權力。不能把這種權力與實施行政處罰的權力混為一談。實施行政處罰的權力是將法律的這種設定落實的權力。一般地說，處罰設定權與實施權應該分離，不能由同一國家機關行使，這應是行政處罰的一項基本原則。如果實施處罰的機關自己可以規定在何種情況下實施何種處罰，就可能導致處罰權不受約束，而且可能造成某些行政機關最大限度地擴大自己的行政處罰權，追求部門利益，同時盡量減少自己應承擔的法律責任。這是違背行政法治原則的。由于長期以來缺乏有關的統一規定，我國在行政處罰設定權方面，情況還相當混亂。當前“亂處罰”的問題，在一定程度上是由設定權的混亂引起的。我國各級政府和政府各部門都有制定規范性文件的權力，于是各級政府、各個部門紛紛自設處罰權。這是將制定規范性文件的權力與設定行政處罰的權力混為一談，有的則是將行政管理權與處罰設定權等同起來。加之罰沒制度的某些不完善，使處罰為經濟利益所驅動，亂處罰當然成為不可避免。對行政處罰設定權加以界定，將是從根本上解決亂處罰的一項重要措施。

在我們社會主義國家里，能在影響公民權利義務方面作出規定的，應該說，只能是法定的有權機關。這實際上也是世界通例。尤其是涉及人身自由的處罰，除全國人民代表大會及其常務委員會外，任何國家機關都不能享有設定權。社會主義民主與法制發展到今天，這一原則絕對不能動搖。至于針對行為能力、財產與聲譽的處罰，應該允許有地方性法規制定權的權力機關和最高國家行政機關享有設定權。

規章有無處罰設定權或有多大設定權，可能是最引起爭議的問題。由于我國有規章制定權的國家行政機關數量眾多，自己制定自己據以執行。而目前設定權方面存在的問題又有相當一部分出自規章。因此，很多同志主張規章不能設定行政處罰。筆者認為，從實踐上看，為使行政處罰進一步納入法制軌道，規章不應有太多的處罰設定權，但在法律法規或同級人大或其常委會明確授權的情況下，規章可以按授權的范圍設定處罰。由于除了法律法規授權外，有規章制定權的政府經同級人大及其常委會授權，可以通過規章設定處罰，所以地方規章在處罰的設定權方面將比部門規章有更多的活動余地。這也比較符合我國各地政治、經濟、文化發展不平衡的國情。

三、行政處罰的基本原則

1、行政處罰的核心原則應該是處罰法定原則。處罰法定原則包含幾層含義：首先，處罰法定原則指的是法無明文規定不處罰。公民、法人或其他組織的任何行為，只有在法律法規明確規定應予處罰時，才能受到處罰。只要法律法規沒有規定的，就不能給予處罰。這與刑法的罪刑法定原則出于同一精神。處罰法定原則是法治主義的必然要求。只要法律沒有禁止的，作為私人的公民都可為之，不受法律追究。它反映了公民權利的不可侵犯性。它與凡是未經法律授權，政府都不得為之的原則是相對稱的。在現代社會，這些原則構成了公民自由和自身安全感的基礎，使得公民能在法律保護下放心大膽地從事各種創造性活動，從而使國家充滿活力。而這正是市場經濟最基本的要求。法律要讓公民能預知自己行為的后果。如果公民不能明確地知曉自己行為的合法性和法律對這種合法性的保護，終日處于惶惶不安、畏首畏尾之中，不知何時何地將有什么處罰或刑罰降臨頭上，還有什么積極性、創造性乃至市場經濟的活力可言！當然，行政管理權與行政處罰權是否應象處罰設定權與實施權一樣分離，還需討論。處罰與管理是保障與被保障的關系，一般不應分離。但某些行政部門，由于性質上的特殊性，經法律規定，也可分離，至于西方有些國家將調查與處罰相分離的作法，有其科學合理之處，可以借鑒。其次，處罰法定原則還意味著，處罰的范疇、種類、幅度以及程序，都應由法律明確規定并依法實施?！翱梢蕴幜P”，“可以罰款”之類的籠統規定，以及在處罰時任意變更范圍、種類、幅度和程序的作法，都不符合處罰法定原則。

處罰法定原則與行政處罰中行政機關享有的自由裁量權并不矛盾。在我國，行政處罰中行政機關的自由裁量權是指在法律規定的處罰范圍、種類、幅度以內，根據具體情況進行選擇并作出裁決的權力。如治安管理處罰，行政機關只能根據具體情況，在警告、罰款和拘留三種處罰種類，罰款在1－200元，拘留在1－15日的幅度內進行選擇。脫離有關種類與幅度規定的處罰，是違法的。筆者傾向于對自由裁量權作狹義解釋，不能認為法律沒有規定的領域內都屬于行政機關自由裁量權范圍。當然，即使在自由裁量的范圍以內，也有一個合理、適當與否的問題。對合理的良好掌握，反映出執法者的素質和水平。正因如此，法律法規在規定自由裁量權時，應該盡可能避免過粗過寬規定。規定可以罰款，是有種類無幅度；罰款20元至3萬元，雖有幅度但失之過寬，這些都不利于行政機關恰到好處地掌握合理性原則。處罰法定原則還意味著處罰機關必須是法定有權機關。只有法律法規明確規定有實施處罰權的機關才可以實施處罰行為。處罰的機關是特定的。特定的行政機關只能實施法定內容的處罰，如公安機關只能作治安管理處罰，而不能作工商行政管理處罰。目前，由行政機關委托的組織或個人進行處罰的情況還時有所聞，我們認為，在一定條件下和一定范圍內委托某些組織或個人進行行政管理是可行的，但對直接影響公民權利義務的事項如處罰，以不委托為好。

2、“從輕從舊”原則，這也是行政處罰的重要原則。所謂從輕從舊，包括如下含義：第一，新的法律實行以前的行為，如當時的法律不認為是違法的，適用當時的法律；第二，當時的法律和新的法律都認為是違法，但規定不同處罰的，依照當時的法律給予處罰。但如果新的法律不認為是違法或處罰較輕的，依照新的法律。所以從輕從舊，“從輕”是主要的，“從舊”要服從于“從輕”。但“從舊”并非可有可無，“從舊”是從不溯及既往引發來的。

3、不溯及既往原則。除非法律另有規定，不溯及既往是法的通則。但在有關行政處罰的立法中很少明文規定，實踐中卻常常有所謂新帳舊帳一起算的說法，直接溯及既往。這是不符合處罰法定原則要求的。要溯及既往，必須有法律的明確規定。法律要使當事人能預見自己的行為后果，這是法的本質要求。

4、過罰相當原則。指處罰必須與違法行為人的過失相適應。這是行政法上適當、合理原則在行政處罰中的體現。罰重于過，無以服人；罰輕于過，難以達到震攝和制止違法行為的目的。但必須指出，過罰相當原則并不意味著比如違法行為人造成50元財產損失，就對之處以50元罰款。過罰相當不僅是一個量的概念。因為違法行為不僅造成50元的可見損失，而且給社會秩序帶來了一定危害，所以對該行為的處罰必須超過50元的可見損失。這正是過罰相當原則的體現，同時也反映了增強行政處罰力度的要求。

5、一事不再罰原則。在行政處罰適用方面，一事不再罰的原則引起較大爭議。一事不再罰指的是對同一個違法行為，不能以同一事實和同一理由給予兩次以上的處罰。一事不再罰原則的目的在于防止重復處罰。實踐中，一事再罰的情況并不少見。因為我國行政機關之間的職權常有交叉、重復，如銷售偽劣商品的行為，工商行政和技術監督部門都可以給予處罰。因此確立一事不再罰原則是有實際意義的。這里的關鍵是如何解釋一事不再罰?！巴皇聦嵑屯焕碛伞笔遣豢煞指畹臈l件，如果同一事實不同理由，則可以“再罰”。以《水污染防治法》為例加以說明。該法第39條規定：“違反本法規定，造成水污染事故的企業單位，由環境保護部門或者交通部門的航政機關根據所造成的危害和損失處以罰款；……”。如果環保部門和航政機關，據此對同一違法行為各自作出罰款決定，就是一事再罰，因為事實和理由都是同一的。而根據該法第38條，對造成水體嚴重污染的企事業單位，可以罰款或者責令其停業或關閉?！傲P款由環境保護部門決定，責令企事業單位停業或者關閉，由作出限期治理決定的地方人民政府決定；……?！睋?，環保部門和地方人民政府分別作出罰款和責令企事業單位停業或者關閉的決定，就不是一事再罰。此外，同一事實不同理由，如在繁華路段無照擺設煙攤，則工商、市容、交通等部門均可依不同的法律法規對之予以處罰。行政處罰能否牽連到與違法人有關的其他人，一直是一個有爭議的問題。從理論上說，誰違法誰承擔責任，不應牽連他人。但實踐中，牽連卻是制止違法行為的良劑。例如交通安全，不僅罰違反交通規則的司機個人，還要重罰司機所屬的單位，使單位能十分關注交通安全教育，這種辦法在多數情況下行之有效。國外也有類似處罰違法人所屬單位的做法。據此，可否認為，禁止牽連是原則，牽連是例外，即必須有法律法規的規定時方可“牽連”。另外，教育與懲戒相結合，也是行政處罰應該遵循的基本原則。

四、行政處罰存在的問題

1、相同情節處罰不一。同一行政機關對性質相同、情節相似的違法行為處罰存在較大差異。此類案件有3件，占3.8%.如某稅務機關對納稅人張某逾期進行稅務登記的行為處以按日加收50元的罰款，而幾乎在同時，對納稅人王某同樣的行為則僅給予責令改正的申誡罰。

2、存在“罰態度款”現象。《行政處罰法》規定，當事人在不服行政機關作出的處罰時有陳述和申辯權。但有些行政執法人員由于思想認識不到位，以當事人在執法過程中的態度決定處罰的輕重。常出現把當事人陳述申辯行為作為態度不好，故意找麻煩，進而加重對當事人處罰。此類案件有6件，占7.7%.

3、“議價處罰”占有一定比例。有少數行政執法人員為使當事人不提起復議或行政訴訟，實行“議價”處罰。只要當事人承諾不復議和不起訴，就降格處罰或降低處罰標準。這類案件有9件，占11.5%.

4、處罰不到位。少數行政機關因擔心當事人投訴，抱著“多一事不如少一事”的態度，對一些違法行為睜一只眼、閉一只眼，只做口頭批評教育，不實施具體處罰，削弱了行政執法的權威性，不利于社會經濟秩序的穩定。這類案件有7件，占9%.

5、罰款收繳未分離。不少行政處罰依法不能當場收繳罰款，而有些行政機關在作出行政處罰決定后，對不符合當場收繳罰款程序的，因擔心被處罰人逾期繳納或不繳納罰款，增加工作中的麻煩，往往在開出處罰決定書后由直接處理的人員當場收取罰款。行政處罰罰款與收繳未實現徹底分離。此類案件有6件，占7.7%.

6、處罰未告知或告知時機不正確?！缎姓幜P法》規定，行政機關及其執法人員在作出行政處罰之前，不依法向當事人告知給予行政處罰的事實、理由和依據的，行政處罰決定不能成立。少數行政執法人員怕麻煩，在處罰之前不告知。還有的行政執法人員向當事人送達行政處罰決定書時，同時送達處罰告知書，實際上剝奪了當事人的陳述和申辯權。此類案件有8件，占10.3%.

7、適用法律法規不規范。有的行政處罰決定書只適用罰則條款未適用性質條款，有的決定書適用法律未到具體的項。還有的錯將法條的款表述為項，項表述為款。此類案件有5件，占6.4%。

規范行政機關的處罰行為，關系到行政機關依法行政質量，關系到行政機關形象建設。行政機關應從執法為民的高度出發，加強對執法行為的管理，進一步規范完善行政處罰。

五、關于行政處罰程序

行政處罰程序，是行政處罰中的核心問題之一。行政處罰程序是行政機關實施行政處罰時所必須遵循的步驟、方式、時限、順序等的總稱。相對于行政機關享有的實體處罰權利而言，行政處罰程序是行政機關在實施處罰時必須履行的義務。履行這一義務的積極意義在于，保證行政機關在實施實體處罰時能達到正確和及時的目標。無疑，程序，包括應該遵循什么步驟、運用何種方式，在多長時間內完成等等，都是立法者主觀設定的。但這種設定必須符合建立某種經濟或社會秩序的需要，并與實施某一實體職權的客觀進程相一致。只有符合客觀進程的需要的程序，才能保證行政行為的正確和及時，反之，卻會給我們的事業帶來嚴重的損害。在考慮設置我國行政處罰程序時，必須兼顧兩個方面，一是通過程序保證行政機關迅速有力地打擊行政違法現象；二是在此過程中不損害公民的合法權益。既要效率，又要保護，二者不可偏廢。行政處罰程序既不能成為行政機關單純的工作程序，也不能片面只強調保護公民權益，這才有可能通過行政處罰達到維持經濟和社會秩序的目標。

從實踐需要看，行政處罰程序大致可分為普通程序和簡易程序兩類。

1、普通程序：也即一般程序，是除符合簡易程序以外的所有行政處罰應該遵循的程序。其中幾個重要環節必須研究。第一是立案程序。對違法案件進行處罰，第一道程序就是在主管行政機關立案。立案有兩種情況，一是行政機關主動立案，二是行政機關接受報告、控告、檢舉的立案，無論哪一種情況，行政機關都應該盡快立案，因為一般說，行政違法行為將侵犯國家、社會、公民的權利和利益，行政機關負有保護這些權利和利益的責任。但在實踐中，明知是行政違法行為，拖延或不予立案的情況亦常有所見。因此，立案程序的設置應該以保證行政機關盡快立案為目的，確應不予立案的也應盡快作出答復。對此應規定具體的期限。在不立案或不予答復時，賦予利害關系人以申訴或訴訟的權利，是立案程序中的兩項關鍵。第二是調查。在作出處罰決定前應該調查、取證，這是毫無疑義的。但調查的形式是多種多樣的。有許多形式在采用時還會涉及公民的權利。例如詢問，執法人員可以將當事人傳喚到行政機關處所談。但當事人拒絕傳喚怎么辦？治安管理處罰條例規定公安機關可以“強制傳喚?！逼渌姓C關是否也可采用？傳喚是否必須是要式行為，即必須發出傳票？傳喚的時間可持續多久，幾小時還是幾天？詢問是否要制作筆錄，等等。傳喚這一看上去很簡單的程序，都會直接涉及公民的人身權利；但如果沒有傳喚，行政機關又難以履行職責。因此，在設計傳喚程序時，既要規定行政機關可以運用傳喚，同時又規定傳喚必須符合法定條件。例如必須有法律明確規定，傳喚時間不得超過幾小時等等。檢查、勘驗現場是調查的必要手段，但同樣將涉及公民、法人或其他組織的人身權或財產權，因而同樣需要作出比較具體的細致的規定。從目前我國法律法規規章有關處罰程序的規定看，雖然也有許多涉及調查的程序，但都比較粗疏，很少從兼顧效率與保護兩方面立論，因而在實踐中就缺乏可操作性。第三，聽證。自1946年美國行政程序將聽證作為行政程序的核心以來，已經引起世界性反響。無疑，聽證是一項很好的程序制度，它將增強行政活動的透明度，接受公民監督；也使執法人員“兼聽則明”，能比較客觀地作出決定；同時有利于保護公民的權利。聽證制度可能也應該運用到行政程序上。但是在我國，聽證制度運用到何種程度，尚需進一步討論。例如，聽證是否是一切行政處罰的必經程序，由行政機關主動為之，還是只有在當事人要求時才舉行？要求舉行聽證會是否需一定限制，只有比較重大的行政處罰案件，諸如人身罰或相當數額的罰款才有權要求聽證等等，需要在立法時作出抉擇。此外，聽證會的組織，哪些行政機關工作人員可以主持、參加聽證，哪些不能；當事人是否有權申請回避，能否委托律師，以及舉行聽證會的許多具體步驟等等，都需要具體、明確規定。第四，處罰決定。為強調處罰的公正和正確，提倡在具體處罰案件中調查人與決定處罰人分離的原則是有好處的，使作出處罰決定時不至先入為主或帶有主觀色彩。處罰應該是要式行為，必須制作統一格式的處罰裁決書，并在法定期限內完成和送達。建立嚴格的行政處罰程序，是提高行政處罰水平的重要一環。

2、簡易程序：一般適用于違法情節清楚，因而處罰較輕，可以由執法人員當場處罰的情況。建立簡易程序是必要的，因為行政違法案件數量極多，其中相當一部分違法案件事實清楚、簡單，無須再經調查程序或聽證程序。由執法人員當場作出處罰決定，這樣做不僅有利于提高行政效率，也為多數被處罰人所歡迎。當然，簡易程序需要一定的條件：如違法行為情節輕微、社會危害不大，因而處罰較輕，只需低額罰款或僅給以警告。同時，事實清楚，當事人對認定的事實沒有異議，且明確表示放棄聽證或質證權利等等。簡易程序不等于沒有程序。表明身份、說明理由、制作筆錄、制作裁決書以及告知申訴和訴訟的權利等，這些最低限度的程序還是需要的、不可省略的。而且，即使符合簡易程序的條件，但如當事人提出異議，就應按普通程序處理，以保障當事人的權利。第一、實施行政強制措施。行政處罰程序緊密聯系的是一些行政強制措施。為了預防行政違法行為進一步擴大或造成無可挽回的損失，或者為了制止正在實施的行政違法行為，賦予行政機關某些強制措施的權力，是完全必要的。這些強制措施包括強制檢查，以及扣押、查封、凍結和扣留等。但是這些強制措施的實施，大都涉及公民、法人或其他組織的人身權或財產權。因而又必須十分謹慎，以免造成損害。實踐中，因行政機關強制措施違法或“過當”損害公民、法人或其他組織合法權益的情況，屢見不鮮。究其原因，主要來于兩個方面。一是無強制措施權的行政機關擅自采取強制措施；二是有強制措施權的行政機關，在采取強制措施時，無嚴格的程序制約。為使行政機關能合法、正確行使強制措施的權力，有必要在立法時明確規定，哪些行政機關享有行使何種強制措施的權力。授權明確是行政執法合法、正確的先行條件。只有使行政機關明了自己可以做什么和不能做什么，行政機關才能獲得行使權力的充分自由，從而強化行政管理。至于行政機關享有強制措施的權力，以哪一類規范授權為宜，從我國的實踐看，似以法律為宜。法律還應對行政強制措施的實施規定明確、具體而又嚴格的程序。從一定意義上說，正當的程序是行政行為合法、正確的基本保障條件。這已為實踐所證明。行政強制措施是最缺乏程序規定的領域之一，亟待改善。第二、實行擔保制度。為了緩解行政強制措施在實施時對公民、法人或其他組織的人身權、財產權可能帶來的沖擊或侵害，建立擔保制度是十分必要的。1986年頒布的《治安管理處罰條例》規定的對須給予拘留處罰的人，可以用提供保證金或擔保人的辦法暫緩拘留直至其行使訴權完畢再作處理的辦法，是行政處罰中實行擔保制度的良好開端。可以作為一項普遍采用的制度推而廣之。建立擔保制度的好處，是在很多方面，可以為行政機關的調查取證提代必要時間、而又不致直接影響當事人的人身和財產權；另一方面是保證公民、法人或其他組織可以有一定時間來順利行使其申請復議和提起行政訴訟的權利。它是行政機關和公民法人及其他組織之間，在實施行政處罰或強制措施時的良好緩沖劑。第三、建立裁執分離制度。政處罰的執行，在我國最突出的是作出罰款決定的行政機關，與接受罰款的機構之間的關系?？v觀世界各國，除極個別特殊情況外，作出罰款的機構與收受罰款的機構幾乎都是分離的。我國則是自罰自收。這樣做也許便于執行，但后果已是有目共睹。罰款的性質被改變了，成了某些機關甚至個人的經濟來源，因而在某些地方和某些領域已演變為公害。有同志指出，這是一種腐敗行為，我們應象反腐敗一樣反對它。這種認識無疑是正確的。改正之道，一是要加強教育，二是建立裁執分離的制度。履行處罰職責的積極性，絕不能依靠罰款分成來刺激，否則必將使該機關墮落。第四、追究法律責任。行政處罰是行政機關對行政違法的公民、法人或其他組織追究法律責任的一種形式。而如果行政機關或其工作人員在執行處罰職務時違法，當然也應追究其法律責任。法律責任無非是行政責任與刑事責任兩類。行政責任主要是行政處分，筆者贊成對公務員追究行政責任，不應有罰款的規定。追究行政責任的關鍵在于將各種應予處分的違法行為規定具體、明確，使追究責任成為可能。至于公務員在執行職務時，貪污受賄或玩忽職守，應該追究其刑事責任的，應通過法定程序追訴。