鄉鎮企業改制論文

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提要：通過對蘇南和溫州鄉鎮企業不同的改制方式的比較，本文分析了改制背后的政治因素。雖然財政約束、監管約束和信息約束可以部分地解釋兩地改制方式的差異，但最根本的原因在于兩地權力關系的不同，即政治約束。本文指出是人民與政府之間、經濟精英與政治精英之間不同的權力關系解釋了誰可以參與、誰被排除在外，誰的利益得到考慮、誰的利益可以犧牲。鄉鎮企業改制所揭示的問題對當下國有企業的改革有著借鑒意義。

關鍵詞：政府權力；精英關系；鄉鎮企業改制

一、引言

鄉鎮企業的改制雖然在幾年前已基本落下帷幕，但在其過程中所展示的現象、暴露的問題和改制方式選擇背后的深層原因卻仍然值得探討。尤其是在目前國有企業的改革遭受一些質疑、各界對產權改革莫衷一是的情況下，①「2004年8月由郎咸平引發的對某些國有（或集體）企業改制的質疑迅速引發各界對國有企業改革的熱烈討論，足見問題的重要性和敏感性?！狗治龊蜋z討鄉鎮企業改制過程中的現象和問題更具有積極的現實意義。本文通過對蘇南和溫州兩個地區農村集體工業（鄉鎮企業）改制的不同方式——蘇南的暗箱操作和不公正的改制與溫州相對透明和公正的改制——的比較和分析，討論了不同的約束，尤其是地方權力結構和權力關系（政治約束）如何決定和影響地方（社區）政府對改制方式的選擇。地方權力結構和權力關系決定了誰可以參與到改制的過程中來、誰被排除在外，決定了誰是受益者、誰在被犧牲。

改制背后涉及政治因素（政治因素在這里主要指各相關利益群體之間的權力關系，而不是指意識形態和國家政策意義上的政治因素），改制過程實際上是一個政治過程，改制涉及到生產性資產的再分配和生產關系的調整，它不可避免地影響到各相關群體的利益；各相關群體也會基于自身在權力結構中的位置和能力，對改制方式和改制過程施加影響。所以，怎么改制、怎么協調照顧各個群體的利益，都將對經濟平等和社會分層產生長期的結構性影響。

綜觀近幾年國內外關于中國改革開放中鄉鎮企業改制的研究，我們發現，很少有人探討改制過程和改制方式選擇背后的政治因素。現有的文獻主要集中在改制的原因（Whiting，1999；Kung，1999；Hoetal.，2000；Li，2003；Park&Shen，2003；馮曲，2000；姜長云，2000；張軍、馮曲，2000；支兆華，2001），改制方式的描述和各方主體的討論（如秦暉，1997、1998；鄒宜民等，1999；姜長云，2000；范從來等，2001）；也有關于改制對企業表現（效率）的影響（Li&Rozelle，2003；秦暉，1997、1998；張軍、馮曲，2000；姜長云，2000；范從來等，2001）和改制的其他后果的討論（比如，Ho等人考察了改制對工資結構的影響，見Hoetal.，2002；黃少安等指出持股差距的擴大帶來了經營者固化、分工擠壓工資等，見黃少安、魏建，1999）。一般認為，鄉鎮企業轉制的根本原因是在宏觀經濟形勢變化（如市場的逐步完善，競爭的加劇，宏觀調控和信貸緊縮等）的情況下，鄉鎮企業的利益相關者之間利益調整和再分配的結果，尤其是鄉村政府和企業經營者之間博弈的結果。

現有的解釋至少存在以下不足。首先，很少有人討論企業工人和社區居民在改制中的角色和作用。我同意鄉村政府和企業經營者是改制中的主導利益群體，他們的互動在很大程度上影響了改制的路徑，但這并不意味著企業工人和社區居民毫無作用。如果他們抵制或挑戰改制，那么改制將不能順利推進（就像國企改制中遇到的問題一樣）；或者如果鄉村政府預期到他們會抵制，鄉村政府也不會毫無顧忌地按照自己的意愿推行改制。因而，采取什么樣的改制方式以及改制能否順利實施，在一定程度上取決于工人是否接受（不管是積極還是消極）改制方案和（或）政府對工人和社區居民態度的預期。第二，現存的研究不能回答為什么不同地區（尤其是像蘇南和溫州）會采取不同的改制方式。第三，現有的研究大多局限于經濟領域，沒有從更廣泛的政治和社會的角度去分析改制背后的決定因素。

以上三個不足背后的共同問題是對當地經濟社會及政治結構關注不足。我的研究嘗試彌補此不足，把改制置于更廣闊的歷史背景和社會條件下，從地方權力結構和權力關系中尋找原因，以求深刻理解這一現象。正如懷特·米爾斯在《社會學想象力》中所提倡的，只有當我們把社會現象置于歷史和社會結構的交叉點上，我們才能更好地理解社會現象（Mills，1959）。本研究運用歷史比較法——即從歷史的角度比較兩個不同發展模式的社區樣本，以求揭示改制背后的政治因素。

本研究選定的兩個樣本是代表了中國在改革開放后兩個非常不同的發展模式的蘇南和溫州地區。蘇南是鄉鎮企業的發源地和典型代表，其地方政府一直在農村工業化和區域經濟發展中起著支配或積極作用（Byrd&Lin，1990；Kung，1999；Chen，2000；Whiting，2001；周海樂、周德欣主編，1996）。不論是在計劃經濟時代還是在1978年改革開放以后（一直到改制前），蘇南都曾經是社會主義集體經濟的重鎮，收入分配的相對平等是當地政府追求的目標。相比之下，溫州則走了一條截然相反的發展道路：民營經濟一直是當地發展的動力，而地方政府只是起了一些支持和補充的作用。①「國內外對溫州模式的研究有浩繁的文獻。主要的英文文獻有：Nolan&Dong，1990；Liu，A.，1992；Liu，Y-L.，1992；Parris，1993；Whiting，2001.主要的中文文獻有：袁恩楨編，1987；張仁壽、李紅，1990；史晉川等編，2002.」但鄉鎮集體企業在溫州也是存在的，雖然遠不如在蘇南那么重要。與蘇南相比，溫州曾長期處于計劃經濟的邊緣地帶，改革以后出現了以市場為導向和以民營經濟為主體的自發進程，政府基本無力調整收入分配。兩個地方的鄉鎮企業都在20世紀90年代末期進行了改制，但采取的方式及結果非常不同。為什么蘇南出現了不透明和不公正的改制，從而迅速加劇了社會的兩極分化；而溫州則出現了相對透明和公正的改制，從而基本照顧和保證了各相關群體的利益？本文將揭示：不同的改制方式正是兩個地方過去形成的權力關系的產物。具體地講，在計劃經濟時代形成并在改革以后得到加強的政府與人民之間的不同的權力關系、以及政治精英與經濟精英之間不同的權力關系決定了兩個地方采取不同的改制方式，并均能成功地實施。

文中所用的資料主要來自筆者在2001和2002年在上述兩個地方進行的田野調查。筆者在了解面上情況的同時，還細致地了解了兩地一些鄉（鎮）和村的改制情況，尤其是蘇南的改制。深入訪談了大約200個人，其中有政府官員、原鄉鎮企業廠長經理和改制后的新所有者、工人、社區居民、銀行官員等等，他們或者是當時改制的直接參與者，或者是利益相關人，因而都熟悉當時的情況。

本文擬從描述兩個地方不同的改制方式過程入手，討論當地官員對他們所采取的改制方式的解釋，以及這些解釋存在的問題。在此基礎上，作出筆者的解釋：即地方權力關系是決定兩地采取不同改制方式的根本原因；并探討改制對兩地財富分配（階級結構）和政治前景的可能影響。

二、暗箱操與相對透明的改制

20世紀90年代中期，尤其是1997年以后，蘇南的地方（或社區）政府對他們所有和管轄下的集體所有企業進行了改制。①「蘇南的改制基本上經歷了兩輪。第一輪把鄉鎮企業轉變為股份合作制——一種基本相似于管理層和工人持股的改制。在這種安排下，管理人員和工人根據他們在企業里的位階、工作年限等指標購買本企業的股份，同時政府也保持一定比例的股份。但股份合作制只是暫時的安排。改制很快進入了第二輪，即徹底的產權轉移。這主要是通過政府退出其擁有的股份和工人股份向管理層集中實現的。當然，并不是所有的企業都進行了兩輪改制。股份合作制只進行了試點，在部分企業里推行。本研究主要討論最后的改制。」他們首先轉掉了小企業，然后決定迅速轉掉所有的企業。很多地方甚至制訂了一個時間表，把企業改制變成了一項政治任務，要求在一定時間內完成。②「蔡永順也提到了這種運動式的改制（Cai，2002）。秦暉（1997）、張軍等（2000）對鄉鎮企業改制的研究也發現，在蘇南一些地方，上級制定了時間表要求在一定時間內完成改制?！?/p>

例如，我所調查的一個鎮要求在1997年完成鄉鎮企業改制80%，1998年完成90%，等等（訪談對象57③「訪談對象的編號沿襲了我在論文中的編號?！?，鎮干部）。在這種情況下，鄉鎮企業的所有權在很短時間內迅速易手。到2000年底，除了少數"大而贏"和"大而虧"的企業外，大部分鄉鎮企業都完成了改制（參看史易、趙小劍，2001）。余下的少數企業也在隨后的幾年里被陸續處理。從規模和速度上來說，蘇南的改制基本上相當于前蘇聯和東歐的大規模私有化，即所謂的"休克療法".

蘇南改制的基本特點是它的不透明性，可謂暗箱操作，即地方（或社區）①「本文所說地方（社區）政府主要指鄉（鎮）和村級政府?！拐焖偬幚砹似漭犗碌钠髽I。從理論上來說，當一個企業改制時，應該有五個方面的利益相關者出席：一是事實上的所有者——地方政府；二是企業經營者；三是工人；四是名義上的所有者——社區居民②；「盡管社區居民對鄉鎮企業并不享受任何所有者應該享受的權利，也不行使任何形式的實際控制，但還是有合法的理由來宣稱他們的所有權資格。這是因為鄉鎮企業最初來源于集體積累，并且在成長過程中得益于工人（大部分為社區居民）的低工資?！刮迨莻鶛嗳思淬y行（如果企業有貸款的話）。但在改制過程中，改制變成了兩方的游戲，即政府領導和企業經營者之間的游戲（鄒宜民等，1999），其他幾方利益相關者——工人、社區居民和銀行——都被關在了門外。在很多情況下，政府內有資格參與決策的只限于幾個人，尤其是黨委書記和鄉（鎮）長。以無錫的五陶鎮③「作者對蘇南的地名進行了匿名化處理?！篂槔?，據該鎮一干部講，他們鎮轉制時主要是"黨委書記說了算，別人根本沒有份兒，識相的鎮長和副職們也都有意識地讓書記決定"（訪談對象57，鎮干部）。不透明的改制帶來了背后的操控和討價還價，結果極大地便利了當時在任的經營者，同時也可能為參與決策的官員帶來利益。④「我在蘇南做調查時，社會上流行著一些傳言，說是一些政府官員尤其是黨委書記和鄉鎮長從改制中謀取了不少好處。企業經營者通過向他們的政府主管行賄以求得到有利于他們的改制結果。無錫市檢察院公布的信息也從一個側面印證了這一傳言。信息顯示，從1997年到2000年，檢察院收到的關于經濟犯罪的公民舉報線索中，公有企業的改制和破產占了最大的比重?！贡?、2、3列出了該地改制的主要信息。

從表1、2、3中可以看出，在任的廠長（經理）是改制的最大受益者。

在五陶鎮，除了一個例外，所有的鎮辦企業都轉給了現任的經營者，那力村更是把所有的企業無一例外地轉給了現任的經營者。相比之下，蘇州的萬光鎮倒是表現出了一些多樣性。23個鎮辦企業中，有4個處理給了外邊的人，其中包括2個外省人。盡管如此，現任的經營者仍然是最大的贏家。如果我們加上其他管理人員，80%以上的企業轉給了現任的管理人員。換句話說，經營者買斷，或者說內部人私有化，是蘇南改制的主要方式和結果。⑤「這一發現與其他發現是一致的，見秦暉（1997）、鄒宜民等（1999）、Kung（1999）、Oi（1999）、Li&Rozelle（2003）?！?/p>

工人們成了輸家。①「國有銀行也是大輸家。新的企業所有者采取各種手法逃廢銀行債務，因為銀行歸中央政府。關于改制過程中的逃廢銀行債務問題，參看史易、趙小劍（2001）?！棺鳛橹苯拥睦嫦嚓P人，同時也作為名義上的所有者（因為大多數的工人是當地居民），工人們沒有被征詢意見，更不用說參與改制的過程了。他們的利益無從得到保障，也沒有得到任何的補償。而且，在改制的過程中，關于補償的動議根本就沒人想到或提出過。當我在訪談中提到有關對工人補償的問題時，訪談對象們先是驚訝，然后隨即搖頭："補償？沒有補償，從來沒有人提到過。沒這個事"（訪談對象64，鎮工業辦干部）。在隨后的企業人員調整中，工人中的有些人成了裁員的對象。②「當然，蘇南的地方（社區）政府也在改制前后要求新的企業所有者盡量不要裁減工人，以免引起失業上升和社會不安。不過這種要求并沒有強制性?！?/p>

相比之下，溫州鄉鎮企業改制采取了非常不同的方法。溫州通過相對透明的方法，一個一個逐步地轉掉了他們的集體企業。明顯的不同有三個方面：第一，在做出最終決定前，不同的改制方案被提出來在員工（包括經營人員和工人）中討論，只有在基本形成共識后才會進入下一步；第二，一旦決定拍賣，政府會進行公開競標，因而存在競爭（盡管局限于企業內部的人）；最后，根據在工廠中工作的年限，工人們會得到相應的補償。

以溫州樂清市虹橋鎮的轉制過程為例。在80年代，當鄉鎮企業被叫好的時候，虹橋鎮曾以其發達的鄉鎮企業在溫州聞名一時（趙順鵬、朱知喜，2000）。因此虹橋可以說是溫州地域上最接近蘇南模式的鄉鎮。從1993年開始，虹橋陸續把鎮辦和村辦企業一個一個地改制。①「除經濟原因外，溫州的改制主要是政治原因引起的。當外部政治和意識形態環境漸漸有利于民營企業以后，溫州就開始為原來的"紅帽子"企業摘帽子，同時改革他們的鄉鎮集體企業。鄧小平1992年南方談話提供了這樣一個契機?！?/p>

到2001年底，除2個以外，虹橋轉掉了所有鎮辦企業。從總體上講，改制的過程是透明的。在任何一個企業改制之前，鎮有關部門都會先征詢有關各方的意見，提出各種可能的方案來討論。例如，2001年，當鎮政府決定為一個鎮辦企業改制時，他們提出了三種方案：股份合作制；租賃；拍賣。鎮企業辦召開了幾次會議聽取職工的意見，還做了一個問卷調查了解大家的態度，看工人們同意不同意改制、同意以什么方式改制等等（訪談對象176，鎮企業辦干部）。另一個鎮辦企業的廠長告訴我，他們廠自1993年改為股份合作制以來一直慘淡經營，但要改制也不是那么容易："因為根據《工會法》的規定，要70%的職工通過才能改制。別說職工了，本廠的支部都通不過。所以也就無法改"（訪談對象174）。只有在達到基本共識以后，改制才能繼續。如果決定了拍賣，那么會在鎮政府進行公開的招標。盡管招標不對外公開，但至少為企業內部人員提供了競爭的機會。1994年當乳制品廠改制時，當時的廠長和兩位副廠長參加了競標。最后，該廠以4151688.88元成交，比標底價高出了100萬元（趙順鵬、朱知喜，2000：137）。企業被拍賣后，鎮政府從拍賣企業的所得中拿出一部分錢來補償工人。工人們得到補償后，原來的勞動合同宣告終止。新的合同可以在新的所有者和工人雙方自愿的基礎上重新簽訂。在虹橋改制的文件里，很大部分是關于給工人補償的文字，因為每個人都要在收據上簽名蓋章。例如乳制品廠，工人們根據人頭（每人5000元）和在工廠的工作年限得到了從1萬元到3萬元不等的補償。①「這種補償相似于國有企業改制中采用的買斷工齡?！雇ㄟ^事前征詢工人們的意見和事后對工人們進行補償，工人的利益在一定程度上得到了保護，他們的反對因而也被緩解了。補償也為隨后的企業重組和瘦身掃清了障礙。

從表4可以看到，兩地改制的主要區別在于過程是否透明，工人們是否被允許參與，以及工人們是否得到了補償。通過這一比較不難發問：為什么蘇南和溫州改制的方式如此不同？下面我將首先討論當地政府官員給出的解釋，然后予以分析并作出我自己的解釋。

三、地方官員的解釋及其問題

在《轉型與經濟學》中，羅蘭得（Roland，2000）列出了私有化過程中的各種約束，包括財政約束、政治約束、信息約束、管理約束和現金流約束。事實上，這些約束中的大部分都被當地官員提到了，雖然他們使用的是一套他們習慣的表達術語。

在蘇南，當我問到當時改制的方式和政策選擇的背后原因時，當地官員給出了三種解釋。②「訪談對象55、83，政府官員；71、73、74，政策研究人員?！挂环N解釋是急于改變現狀的時間壓力使得他們不可能對改制方案有更多的考慮和選擇。第二種解釋是大規模的迅速改制是改制啟動后政府管理和監控能力不足的反應。第三種解釋是嚴重的"內部人控制"和信息不對稱使得外邊的人不敢輕易競標，從而出現有利于現任經營者的結果。這三種解釋大概對應了財政約束、監管約束和信息約束。①「現金流約束是指個人有沒有足夠的資金來購買企業。由于以下原因，現金流約束在當地并不是非常嚴重。第一，中國漸進式的改革已經催生了一定的個人財富。實行多年的承包經營責任制和鄉鎮企業集體產權下監督的缺乏等，都為經營者積累個人財富提供了條件（參看鄒宜民等，1999）；第二，因為很多鄉鎮企業都是中小企業，因而購買并不會涉及很嚴重的資金約束；第三，分期付款、抵押和其他一些方法可以用來緩解約束?！顾鼈儾糠纸忉屃烁闹频囊幠?、速度和現任經營者的優勢，但并沒有解釋采取不透明的改制的必然性，也沒有解釋為什么這樣的改制能夠有效執行，沒有遇到挑戰和抵制。

（一）財政約束

讓我們首先來看看第一種解釋，即急于改變現狀的時間壓力的解釋。這種解釋是說，當時問題重重的鄉鎮企業已經嚴重影響到當地的經濟和地方（社區）政府的收入?？紤]到鄉鎮企業在當地經濟中的比重，問題就更顯嚴重。在很多鄉鎮，鄉鎮工業創造了90%以上的工業產值，鄉村政府財政收入中的相當部分也來自鄉鎮企業（Whiting，2001）。而在90年代中期，鄉鎮企業卻遇到了嚴重的問題，尤其是債務問題。一個公認的事實是，蘇南改制的直接原因是債務危機（參看史易、趙小劍，2001）。1992年和1993年高漲的投資沖動在1994年宏觀調控和銀根收緊以后遭遇了困難，但頭腦發熱的地方政府和鄉鎮企業轉而從別的途徑來尋找資金以滿足其投資饑渴②「關于形成鄉鎮企業的投資饑渴機制，參看韓云（2000）?！梗@個途徑就是集資——通過鄉村政府向內部職工、社區居民甚至外界集資，承諾的利率在15%左右（訪談對象24，鎮干部）。但這很快被證明是飲鴆止渴，因集資款難以償還而引發的事件頻頻發生（史易、趙小劍，2001）。很多鄉鎮企業負債率居高不下。以昆山為例，改制前鄉鎮企業的平均資產負債率達到了75%，而那些準備在改制中破產的企業的資產負債率達到了134%（作者的田野調查）。而昆山的情況還不算差的。鄉鎮企業嚴重的債務負擔和下滑的業績不僅影響到地方經濟，也直接影響到地方官員和政府工作人員。官員們之所以受到影響，是因為他們的工作業績和職業生涯與經濟發展指標密切相關。③「蘇南有著可以說是全國最為發達的干部考核機制?？己酥笜酥薪洕l展往往占很大的比重（參看Whiting，2001）。」更為尷尬的是，個別鄉鎮負責人因為政府為鄉鎮企業的借貸擔保而被法庭傳喚，如一個鎮黨委書記在一個月內竟被傳喚兩次（訪談對象5，學者）。下降的政府收入也不可避免地影響到政府工作人員的收入和獎金。①「提高政府財政收入是地方政府發展鄉鎮企業的最初動機之一（參看Byrd&Lin，1990；Oi，1992；Jin&Qian，1998）。」以前曾是"現金奶牛"②「"現金奶牛"為英文Cashcow的譯文，意指鄉鎮企業為社區政府帶來了收益?！沟泥l鎮企業，現在卻變成了政府的負擔。③「國內一些學者或者從理論分析（如張軍、馮曲，2000）出發，或者從實證分析出發（如徐志明、張建良，1997），都發現鄉鎮企業對地方（社區）政府價值的下降?！惯@意味著財政約束已經變成了地方政府急于對鄉鎮企業改制的重要原因。某鎮的書記談了他當時的感受："當時我們壓力很大，一上班就怕被人追債。別說政績了，只要少點麻煩就謝天謝地了。所以大家都感到鄉鎮企業不改不行了"（訪談對象24）。正是在這種情況下，地方（社區）政府匆忙而迅速地對鄉鎮企業進行了改制。結果是，時間的急迫性使得更細致周全的計劃變得不可能，選擇現任的經營者就變成了一個容易而方便的選擇。

與其他人相比，現任的經營者對其經營的企業更熟悉，有現成的供銷渠道和關系網絡，因而政府官員們相信，一旦產權實現變革，現任的經營者們能很快改變企業的經營狀況。④「很多人相信，在多數情況下，鄉鎮企業的問題主要是由機制引起的而不是由經營者的無能引起的。因而，通過改變所有權而創造激勵就成了解決問題的首選方案?！购唵蔚卣f，這種解釋認為，對改變當時經濟狀況的支配性的考量和時間的急迫性決定了改制方式的選擇和改制速度。

這個解釋得到了部分經驗證據的支持。這些證據包括蘇南和溫州之間的差異和蘇南區域內的差異。與蘇南不同的是，民營經濟在溫州經濟中貢獻了很大的份額，而集體經濟的貢獻則微乎其微。據統計，1990年民營經濟占溫州工業產出的比重達到了75%，而在蘇南98%的工業產值是由鄉鎮企業實現的（Whiting，2001：32）。⑤「實際上，民營經濟在溫州的真正貢獻要遠大于官方統計所顯示的份額，因為有很多所謂的集體企業都是戴"紅帽子"的假集體。關于"紅帽子"企業，參看Zhou，1996.」溫州的地方（社區）政府在財政收入上對鄉鎮企業的依賴也小得多。因而，溫州的地方（社區）政府并沒有通過鄉鎮企業改制而扭轉地方經濟表現的需求。

即使在我所研究的蘇南的兩個鎮，改制的迫切性和時間壓力也因為鄉鎮企業對當地經濟的重要性不同而有所不同。盡管兩個地方在90年代中期以前走了一條相似的發展道路（鄉鎮企業模式），但從90年代中后期開始，由于外資進入的不平衡，兩個鎮經濟的構成發生了變化。在五陶鎮（無錫），鄉鎮企業仍然是當地工業的主體；但在萬光鎮（蘇州），大量外資的進入使得原來鄉鎮企業的重要性迅速下降。萬光處在昆山，一個因90年代以來吸引了大量外資而著名的地方。一些簡單數字可以說明外資在昆山經濟中的重要性。2000年，昆山大約60%的財政收入、70%的國內生產總值和80%的出口是由外資創造的（訪談對象38，官員）。這意味著外資已成為當地經濟增長的主要成分。鄉鎮企業相應地失去了其以前的重要性。也就是說，與五陶相比，萬光的經濟在更低的程度上受到鄉鎮企業的影響。這使得萬光在鄉鎮企業的改制上可以有更多的時間來考慮方案的選擇和具體實行。事實上，萬光在改制中也確實表現出了比五陶更豐富的形式和更長的時間跨度。

五陶基本上把所有的企業都轉給了現任的廠長經理，萬光則把鎮辦企業中的4個賣給了外邊的人，其中還包括兩位外省人。五陶在3年內將所有企業都完成了改制，而萬光則花了5年的時間來做這一工作。

（二）監管約束

第二種解釋認為迅速的改制是對政府管理能力不足的一種反應。

一旦政府決定要對鄉鎮企業進行改制，行政管理方面的約束馬上就變得非常突出。讓有限的政府管理人員來負責對眾多的鄉鎮企業進行資產評估和資產監控，其困難顯而易見。例如五陶鎮在1997年轉掉了13個鎮辦企業，而監管這些企業的鎮工業總公司只有十多個工作人員。

即使這些工作人員的積極性都被充分調動起來了，也會力不從心。更重要的是，當改制在一些企業啟動后，其他企業的經營者看到這是最后的轉移公有資產的機會，采取各種手段侵蝕公有財產。他們迅速行動起來，以各種方式轉移或隱匿資產，混水摸魚。有幾個訪談對象都提到，改制剛開始時還比較規范，改制程序和資產評估也比較認真，但越到后來越混亂"，廠長經理們也越來越少顧忌，越來越清楚怎么轉移資產，因為他們清楚以政府有限的幾個人手，根本看不住那么多企業"（訪談對象57，鎮干部）。與此同時，政府也意識到，如果不改制的話，那些贏利的企業早晚也會變成虧損的企業，因而不得不決定迅速轉掉所有的企業。也就是說，快速和大規模改制是對政府管理和監控能力不足和防止資產進一步流失的應變措施。

反之，從溫州的改制看，這個解釋也有其道理。溫州的鄉鎮集體企業為數少得多，因而監管上的約束也大為降低。但是，監管約束更多的是不同改制方式的一種結果而不是原因。溫州逐步地、一個一個地，而不是大規模地對鄉鎮企業進行改制，這就把監管約束分散到了更長的時間段里。在每一時間段里，只有幾個企業在改制，這就使得政府部門有較高的能力進行監管。更重要的是，在溫州的改制過程中，至少有兩個措施降低了監管約束：第一，競標的存在降低了現任經營者通過改賬侵蝕公有財產的積極性。因為不到改制的最后階段，誰都不清楚誰最終會得到企業。如果由別人中標的話，現任經營者的努力可能就白廢了。第二，在一些將要改制的企業，政府讓全體職工或職工代表大會，以民主的方式，選出工廠資產民主管理小組，對企業的資產進行監管，并參與工廠的對外招標和資產處置（如虹橋鋼木家俱廠和交通涂料廠改制的時候，就采取了這種方式，參見趙順鵬、朱知喜，2000：136）。這些措施有效地降低了監管約束和公有資產的流失。

（三）信息約束

現在讓我們來檢討第三個解釋。正如一個鎮干部所說："只有現任的廠長經理才對他們經營的企業知根知底，別人不知深淺，誰敢去冒這個險？再說，你不轉給他（現任的廠長經理），他會跟你搗亂"（訪談對象57）。也就是說"，內部人控制"給了現任的經營者更多的優勢來得到企業，因為信息不對稱和高風險影響了別人來競標。信息不對稱意味著企業對現任的經營者更有價值，從而使他成為得到企業的最合適人選。①「當地還有一種想法認為轉給現任的經營者實際上是對他們以前工作的補償，經營好的可以從改制中獲得以前應得而沒有得到的補償，同時那些經營不好的人也應當接受他們自己創造的爛攤子。」同時，原有企業經營者通過經營實踐和長期的關系性投資積累了自己的人力和社會資本，使得他們在購買企業時具備優勢地位（譚秋成，1999）。

不可否認，在鄉鎮企業發展的過程中"，內部人控制"是一個比較突出的問題。隨著市場競爭的激烈，地方（社區）政府為了激勵經營者不得不給他們更多的自主權和對企業的控制權。①「參看Chen，2000.經濟學家們很早就推測到市場化和競爭會推動制度創新，包括給經營者更多的控制權和私有化（如Jefferson&Rawski，1994；McMillan&Naughton，1991）。他們的基本邏輯是：市場競爭會引起平均利潤率的下降，同時影響到政府的財政收入，從而推動企業和政府進行包括技術進步、減少成本和制度創新在內的一系列創新。張維迎、栗樹和（1998）也從相似的邏輯推出競爭會導致地方政府對其所轄的國有企業進行民營化?！蛊渲幸豁椏刂茩嗔褪墙洜I者對其他重要崗位的人事任命權，尤其是財務主管的任命權。

據那力村的會計介紹，在鄉鎮企業發展的早期，鄉鎮企業里的管理人員基本上都是由政府任命的，尤其是財務主管："那時候會計都是村里派的。這是規矩，企業得接受，因為企業是村里的企業嘛".但隨著時間的推移，這種實踐變得越來越不可行。企業廠長（經理）們或者通過把政府任命的管理人員變成自己的盟友，或者通過操控把自己的親信或家庭成員安排到核心管理崗位上。久而久之，企業就變成了他們的個人王國。這樣的例子不勝枚舉。在萬光的一個鎮辦企業里，經理把他的情婦安排為財務主管；在五陶的一個企業，廠長通過活動把他不喜歡的會計攆走，然后換上了自己的人（訪談對象42，村支書）。

"內部人控制"使得外邊的人，包括政府主管，很難了解企業的真實經營狀況。企業做假賬已經是一個公開的秘密。有些學者（如Maetal.，1994）發現很多企業有三本賬：一本為自己掌握，一本為政府部門準備，一本為銀行準備。有時候企業從外邊看起來可能還不錯，但實際上可能存在很嚴重的問題。一個官員把這種現象稱為"馬桶現象"（訪談對象24，鎮黨委書記）。意思是說，當一個人蹲馬桶的時候，他可能看起來還挺體面，但他不能站起來，因為屁股上不干凈。鄉鎮企業即是如此：重大的問題只有在經營者變更的時候才會被發現，因為只有那時才有機會來評估企業的實際經營狀況。即使是萬光鎮主管鄉鎮企業很多年的官員也說，在改制的時候，他才知道很多企業的狀況原來那么糟。這一點連他自己都感到吃驚："說實在的，我管了這么多年的鎮辦企業，一直認為自己挺了解情況。但改制時才認識到不是那么回事。

有些原來看起來不錯的企業其實早就該破產了"（訪談對象30）。例如五陶鎮的一個生產電飯鍋的鎮辦企業曾因為產品的商譽和企業的高利潤率在該鎮名噪一時。作為獎賞，該企業的廠長被提拔為鎮工業總公司的經理，隨后又被提拔為副鎮長。但企業的真實狀況在他離開企業以后才慢慢暴露出來。不僅原來的庫存被當作實際銷售記在賬薄上，企業還背負大量的債務。改制時，企業幾近資不抵債。

考慮到內部人控制，外邊的人可能會因為不知深淺和風險太大而猶豫。另一方面，如果改制不利于現任經營者的話，他可能會不配合或抵制，為新的所有者制造障礙。盡管如此，如果有機會的話，企業里別的經營者很可能愿意參與競爭；社會上也總會有些人愿意參與競標，因為當時很多人認識到這是占集體便宜的"最后的晚餐"，過了這村就沒那店了。事實上，萬光發生的一個例外的情況正好反駁了當地官員以上的解釋。

威宵是萬光鎮（蘇州）惟一通過公開競標而改制的企業。當時新上任的鎮黨委書記想采取一種有別于前任的做法，威宵因而就變成了一個樣板。盡管競爭只在企業內進行，它還是吸引了五個競爭者：現任的廠長、兩個銷售員、一個車間主任和負責保管倉儲和原材料的主任。拍賣的起價是（人民幣）1090000，幾輪下來，漲到了1560000.出價最高的人——車間主任，最終得到了企業。（訪談對象33，該企業現任老板）

非常清楚，"內部人控制"并不能充分地解釋蘇南改制之所以采取不透明的方式，因而極大地有利于現任經營者這樣一種結局。正像上述這個例子和溫州的情況所展示的那樣，競爭可以緩解信息的約束。

根本不提供競爭的機會卻預測和放大競爭的困難是沒有道理的。

上述三個解釋可以幫助我們理解蘇南改制的某些方面，比如速度、規模以及現任經營者在競爭中的優勢，但并不能充分解釋為什么蘇南的地方（社區）政府可以采取那樣不透明的方式來改制？為什么工人和社區居民的利益根本就沒有被列入考慮范圍？為什么改制在當地能夠比較平靜地實施？如果當地政府采取透明的方式來改制，允許別的管理人員和企業的工人加入到改制的過程中來，最后采取公開競爭的方式選擇新的所有者的話，那么管理和信息的約束就會得到緩解。但問題是這些根本就沒有被考慮。

四、權力關系作為根本原因

蘇南和溫州之所以出現如此不同的改制，其根本原因是兩地面臨不同的政治約束。這里的政治約束主要指兩個因素：一個是政府與人民（或社區民眾）之間的權力關系，另一個是鄉鎮企業經營者（經濟精英）與社區干部（政治精英）之間的權力關系。資源依賴理論認為，權力來源于對資源的控制和讓對方產生依賴的能力（Pfeffer&Salancik，1978）?？刂瀑Y源的一方能夠對需求資源的一方制造依賴，從而產生權力。一般來說，資源的重要程度、稀缺程度和是否存在替代方式（機會）

是決定依賴程度，因而也是決定權力關系的主要因素。按照這個邏輯，一個地方社區政府控制和影響人民的生存和發展機會的能力和程度也就決定了該地政府與人民之間的權力關系。這個視角也是理解經濟精英與政治精英之間權力關系的鑰匙。

蘇南和溫州不同的權力關系孕育于計劃經濟時期，在改革后由于兩地發展模式的差異而更加得到強化。雖然在計劃經濟時期，全國各地的制度安排大體一致，但由于各地經濟基礎的差別、歷史文化原因、地理位置（離政治中心的距離和對于政治中心的重要性）差異，等等，各地政府能力以及政府與人民之間的權力關系并不完全相同。這些不同的起始條件也正是改革以后各地走上不同發展道路的重要原因。

蘇南的強政府和精英政治（即少數幾個精英主導社區事務）有它的歷史根源和當代基礎。在解放以后的幾十年里，主要基于兩方面的原因，蘇南建立起了強大的地方政府。首先，蘇南優越的地理位置和資源條件使它在計劃經濟時代就建立起了良好的集體工業基礎；而集體工業基礎則強化了地方政府的權力。和其他地區比較，蘇南具備眾多發展農村工業的優勢：發達的農業為工業生產提供了必要的原始積累；地理上接近上海，使它能夠很容易地獲得工業生產所需的技術、人才和原材料等；發達的交通，使它更便利地連接原料產地和市場；近代工業的遺產，使它具備必要的管理技能和有技術的工人，等等。這些條件使蘇南在集體經濟時期就發展了它的工業基礎。鄉鎮企業的前身——社隊企業——最早在50年代末就在蘇南出現了（Whiting，2001）。""期間，由于城市的生產秩序遭到破壞，再加上部分上海"知青"到蘇南下鄉，蘇南又藉此便利進一步發展了自己的社隊工業。從70年代初開始，其間無錫縣社隊工業的產值在全國縣級單位中名列第一，這種地位一直維持了很多年。1981年，無錫縣社隊工業的固定資產達到了2.78億元。相比之下，樂清縣（溫州市下屬較大的一個縣）社隊工業的固定資產只有大約2千萬（Whiting，2001：130），還不及無錫縣的1P10.控制一個發達的集體工業基礎，為蘇南的強政府提供了經濟基礎。

一個強政府必然包含它從社會中攝取資源的強大能力（參見Evansetal.，1985）。在這方面，蘇南政府有著非常高的攝取和控制財政資源的能力。由于該地區為富裕地區，而且集體經濟發達，政府手中控制的資源和其他地區相比非常突出。1978年，無錫的人均財政收入高達258元，占人均國內生產總值的37%（無錫市統計局，2001）；而同年溫州的人均財政收入只有24元，占人均國內生產總值的大約10%（溫州市統計局，2001）。通過控制集體經濟基礎和掌握相對豐富的財政資源，蘇南的政府可以有效地控制或影響人們的生產和生活機會，比如干部可以決定誰到社隊企業里工作（就業）和群眾的收入分配，等等。概括地說，集體時代的遺產賦予蘇南地方政府更多的權力和影響。

其二，蘇南在解放前相對而言比較發達的資本主義經濟及社會生活，使它成為解放后歷次政治運動的目標，其結果是導致強政府的建立。蘇南是中國近代工業的搖籃之一，當地曾孕育了很多著名的民族資本家族，如榮家、唐家等，還有為數不少的中小工商業者。如此歷史，使蘇南在1949年解放后，成為一個在政治上需要特殊處理的地區。以前的工業資本家和商人成了歷次政治斗爭的對象。據無錫縣史，無錫縣有1373個小工業者和小商人在社會主義工商業改造期間被錯誤地劃為資本家（1980年得到平反），這些還不包括那些"符合"這一成分的人（中共錫山市委黨史辦公室編，1999：125）。這些人在政治運動中被批斗。在這種政治氛圍下，強政府得以建立。①「米格德爾（Migdal，1988）在他的影響廣泛的著作《強社會和弱國家：第三世界的國家-社會關系和國家能力》里曾指出革命是建立強國家的途徑之一?！惯@種政治氛圍也催生了該地區意識形態上的保守性，干部害怕犯政治錯誤，盡可能求穩。正是因為蘇南地方政府的強勢和意識形態上的保守性，該地區成為全國最晚實行農村分田到戶改革的地區之一，一直到1983年才全面實行分田到戶，比大多數地區晚了3-4年。②「有學者（Jin&Qian，1998）用1983年時沒有采用大包干家庭責任制的農戶比例來測量社區政府的政治力量（politicalstrength）?；谶@種測量，蘇南社區政府的能力是非常強的?！惯@種狀況實際上也影響到改革開放后蘇南發展道路的選擇。一位在無錫市工作的干部說："歷次政治運動使人們對發展私營經濟心存禁忌，甚至談私色變，而發展集體經濟則是政治上比較保險的做法"（訪談對象94）。

計劃經濟時代的經濟（社隊企業）和政治（強政府和意識形態的保守性）遺產使蘇南在改革開放后選擇了一條堅持社會主義的道路，那就是發展鄉村集體企業。這條道路使地方（社區）政府能夠繼續發揮它的作用和維持它的權力。①「邱澤奇（1999）曾指出集體經濟與地方威權主義和干部權力之間互相強化的關系?！固K南的社區政府和官員繼承了集體經濟時代的遺產，同時又控制了改革開放后出現的新機會，限制甚至禁止民營企業的發展（新望，2002），他們非常積極的扮演了企業家的角色來建立和管理工業企業——諸如投資和擔保、管理人員的挑選和任用、管理人員和工人報酬總分配的確定、企業之間的資金劃撥、稅后資金的再分配和運用，等等。②「很多學者都從不同方面提到了社區政府在發展鄉鎮企業中的作用，參看譚秋成（2003）的文獻總結。」由于鄉鎮企業的發展在這一時期得到了國內外的贊揚，蘇南的干部曾自豪地宣稱"社會主義在蘇南".而城鄉協調發展、工農業協調發展（以工補農）和收入分配的相對平等（共同富裕）則是蘇南模式受到贊譽的主要原因。但學者們也注意到了發展鄉鎮企業對地方（社區）政府和干部的益處（Oi，1992；Lin，1995；Lin&Chen，1999；邱澤奇，1999）。發展鄉鎮企業的結果之一是：社區政府和干部通過發展鄉鎮企業維持了對當地經濟和人民生產生活的影響。這些影響表現在很多方面，比如安排就業、提供公共福利、調節收入等。舉一個簡單的例子，一直到很晚的時期（甚至在改制以后），社區政府還通過企業代扣代繳本地工人的稅費（如農業稅等）。同政府和干部的強勢相對的是社區居民和工人的弱勢。他們沒有能力對社區事務施加影響，成為既定秩序的消極接受者。一個在黨校工作的、長期研究蘇南的學者（訪談對象6）稱他們為"沉默的大多數".也就是說，政府與社區居民之間的權力依賴關系在改革后依然存在，甚至還得到加強。

因此，雖然蘇南曾經是社會主義集體經濟的重鎮，當地干部和社會輿論也曾經贊揚蘇南模式中收入分配的相對平等；然而，表面的平等并不能掩蓋背后權力分配的傾斜。正如社會主義經濟加強了國家及其人——行政官僚（Bureaucrat）和技術官僚（Technocrat）（即所謂"新階級".參看Djilas，1957）的權力一樣（Moore，1987），蘇南的集體經濟和政府主導型的發展加強了干部和鄉鎮企業經營者的權力。

在蘇南，很多簡單的事實都可以讓我們看到強大的政府和干部的權力。如從壯觀輝煌的政府辦公大樓到影響極大的地方（社區）干部，從組織嚴密至村級的各級權力機構到人們對政府權力的認知，等等。

與其他地方不同的是，蘇南的村級干部一般都享有準國家干部的待遇，他們全職為村里工作。①「村在我國并不是一級正式的政府組織。根據我國憲法，村是自治組織，村干部來自農民，從位置上下來后一般的說會恢復農民身份。但在蘇南，村干部享受很多國家干部享有的特權。在我做田野調查的時候，上級政府正考慮為主要的村級干部購買養老保險和健康保險。而這些在過去則是國家正式干部才有的福利。」也就是說，他們是職業干部。蘇南的土壤上孕育了比其他地區更多的地方強人，這些強人影響甚至支配著當地的政治、經濟和人們的生活。這種權力關系在干部與群眾的日?；又械玫襟w現。例如，在一次口角沖突中，一位村黨支部書記對一位村民語帶威脅地說："我要你去要飯，你就得去要飯".據該村民介紹，村支書蠻橫地對待別人在他們村并不少見，因為"村支書掌握著好多村辦企業，他可以讓企業雇誰，也可以讓企業不雇誰".

讓我們再來看一看鄉鎮企業經營者與社區干部的關系，即經濟精英與政治精英之間的關系。在蘇南，我們觀察到兩個方面的現象。一方面，兩個精英群體之間有著密切的關系；另一方面，鄉鎮企業經營者的地位隨著時間推移而迅速上升，與干部討價還價的能力增強。

由于鄉鎮企業集體所有而鄉村政府又在許多關鍵方面對企業經營發揮影響，企業經營者和鄉村干部的密切關系自不待言。最簡單的事實是，鄉鎮企業的經營者由社區政府指派，代表社區政府管理企業，他們之間是資產所有者與人之間的關系（principle-agent）。一般情況下，社區干部會盡量把與自己關系密切的人安排到企業經營者的位置上。在相當一些地方，企業經營者或者是社區干部的親屬，或者是他們的朋友或親信（Ruf，1999；Lin&Chen，1999）。如在我所調查的一個村，村支書把他的哥哥派到村里贏利最好的企業（公墓）做負責人，同時把他的老婆派去做財務；村里的采礦場則包給了他的親信（訪談對象9，該村村支書）。與此同時，兩個群體之間也存在著頻繁的流動。在村一級，村干部和村辦企業經營者交叉任職的情況非常普遍，有相當部分村的支部書記或村主任兼任企業的負責人，或者由企業經營者兼任村干部。①「關于這一現象，請參看中國社會科學院經濟研究所"無保"調查課題組，1999.」在鄉鎮一級，雖然兼職的情況比較少見，但鄉鎮干部和鄉鎮企業經營者之間的流動也是存在的。鄉鎮政府的工作人員或退下來的村干部（尤其是支部書記），經常會被安排到鎮辦企業任職，企業的經營者有時也會被提拔到政府部門工作。例如，在五陶鎮那力村，1985年以后先后退下來的6位村支書中有2人被安排到鎮辦企業任職。②「當然，隨著市場競爭的激烈和企業經營的逐漸專業化，這種現象在鄉鎮企業的后期越來越少?！股鐓^干部和鄉鎮企業的經營者共同構成了支配當地政治和經濟發展的主要力量。也正因為如此，蘇南的經濟曾被廣泛地稱為"干部經濟"或"精英經濟".

另一方面，隨著時間推移，鄉鎮企業經營者逐漸成為最具影響力的社會力量，在當地權力結構中的地位優勢變得非常顯著，他們同政府和干部討價還價的能力也越來越強。由于鄉鎮企業在該地區經濟中的比重和重要性，鄉鎮企業的經營者在地方經濟和社區中本來就舉足輕重。

這種優勢地位，隨著他們借助經濟地位積累起的在各界的關系網絡而加強：他們利用工作和生意關系，加強與生意伙伴的商業網絡；通過借貸往來，形成了與銀行的密切關系；更重要的是，他們對政府官員進行投資，從而建立起了在政界的人脈網絡。其結果是他們在社區的影響與日俱增，尤其是那些規模較大的企業的經營者。他們中有些人甚至不把社區干部放在眼里。例如在那力村，村里根本不能節制其最大的企業的廠長（來自訪談對象78，該村會計）；在萬光鎮，幾個大企業的廠長經理也不怎么買鎮領導的賬，因為他們上可"通天"——認識市里甚至省里的領導（來自訪談對象39，鄉鎮企業局干部）。有的鄉鎮企業經營者，利用他們在上級政府那里的人脈關系，左右社區政府的人事任命。我所熟悉的一個村辦企業的廠長就通過他跟鎮領導的密切關系左右村里的人事安排，不僅村支書要在很多方面讓著他，他還幫忙把他的親戚放到了村主任的位置上（來自訪談對象40，企業廠長；訪談對象80，村主任）。

社區干部與鄉鎮企業經營者的密切關系影響到改制的方式和參與主體，在一些情況下，甚至不排除兩者合謀尋租的可能性，即鄉鎮企業經營者通過賄賂官員，從而以優惠的價格得到企業。兩者的密切關系也可能使他們一起排除了其他利益相關者的參與。另一方面，經營者們的優勢使他們有能力在改制時影響政府采取有利于他們的改制方案。也就是說，經濟精英已經可以侵蝕干部的權力，影響政府決策的自主性。

了解到政府和人民之間傾斜的權力關系和鄉鎮企業經營者與干部之間的密切關系，以及經營者的優勢地位，就不難理解為什么改制在這一地區會采取這種不透明的方式了。不透明的改制不是偶然和隨機的選擇，恰恰相反，它反映了當地的權力結構和權力關系。它是威權體制和精英政治的產物，是經營者與干部密切關系的結果，是經營者優勢地位的必然反映。政府相對于人民的強勢，使它意識到不透明和不公正的改制不會遇到工人和當地居民的反對和挑戰，正像過去政府主導了所有重大的決定而沒有遭到人民的挑戰一樣，在他們的記憶中不存在人民挑戰的歷史，因而才敢于勇往直前。

在五陶鎮，黨委書記在決定了改制方案后召集了一次政府工作人員的會議。在會上他宣布了決定，要求大家理解并支持改制。

雖然一些人私下里對改制有不同意見，但沒有一個人敢于公開表達。這樣改制的動員就算開始了。對于工人和社區居民來說，他們連表達自己意見的機會都沒有，更不用說挑戰了。（訪談對象57，鎮干部）

相比之下，溫州從計劃經濟時期繼承的遺產是薄弱的集體經濟和弱勢的政府。改革開放后，隨著民營經濟的發展則出現了新型的政府與人民之間的權力關系；鄉鎮企業經營者也根本無法取得像蘇南鄉鎮企業經營者那樣的優勢地位來與社區政府討價還價。與蘇南相反，溫州處于原社會主義再分配體制的邊沿地帶。該地區地處偏僻，交通不便（一直到90年代才通鐵路），離中心工業城市遙遠，加之曾長期處于對臺前線的位置，解放后的相當長時期內國家的投資微乎其微。從1949年到1981年，國家對溫州的投資只有6億多，相當于同時期國家對寧波投資的1P4（單東主編，2000：112）。結果是，國有部門非常弱小，集體經濟極其薄弱，人民生活非常貧困（張仁壽、李紅，1990）。據統計，1978年溫州的人均耕地只有0.52畝，相當于全國平均水平的1P3；農民人均收入只有113元，低于全省平均水平；全省5個貧困縣中有3個在溫州（袁恩楨編，1987）；1980年人均財政收入只有30元，相當于無錫的1P10（參看表5）。其發展的最初條件即是一個弱勢的政府和薄弱的集體經濟。在這種條件下，地方政府連維持基本的職能都很勉強，更不用說發展集體經濟了。

溫州因長期遠離政治中心，再加上貧困的經濟基礎，其經濟和政治地位的重要性不像蘇南那樣高（蘇南長時期以來為政治中心和其他地區提供農業剩余，所謂"蘇湖熟，天下足"），因而在相當長一段時間內處于相對被忽視的地位。從50年代的對臺前線，到""中武斗最嚴重的地區之一（一些干部死于武斗，省政府不得不一度派軍隊去維持秩序。參看溫州市志編纂委員會，1998），一些地方的政府處于癱瘓狀態，無法維持起碼的社會治安。一直到80年代初，溫州仍以混亂著稱。

1981年，曾有兩個國家高級領導人指示浙江省解決溫州的治安問題（楊海鵬、翟明磊，2001）。溫州80年代初的市委書記曾是浙江省主管政法的書記，他到溫州的使命之一就是恢復溫州的社會秩序。

資源條件和歷史遺產迫使溫州走上了一條不同于蘇南的發展道路。在過去的20多年里，企業家或者說人民一直是溫州經濟發展的主導力量。如果說蘇南的發展動力來自于上邊（政府和精英）的話，那么溫州發展的動力則來自于下邊。政府既然沒有能力發展集體經濟，為百姓提供基本的生活條件，也就不能理直氣壯地"控制"老百姓自發的"致富"沖動。換言之，政府之弱勢控制反而使溫州地區的發展具有了相當程度的自由空間。從""后期開始，溫州就有人為了生存陸續外出尋求機會，做些城里人不愿干的事，如販賣小商品、理發、補鞋、做木匠、鐵匠等；或者在家里從事地下工業和商業，如彈棉花、搞土紡織等。很多訪談對象都有到外邊做小生意的歷史。一位60多歲的農民說他早在60年代就外出到江西等地賣糖果和其他小商品。到70年代末期，溫州已經有號稱"10萬大軍"的購銷員隊伍，同時有數十萬人在溫州從事家庭工業。

用艾倫·劉的話來說，溫州的發展可以用三個M來概括：群眾的首創性（massinitiatives）、流動（mobility）和市場（markets）（Liu，1992：699-700）。群眾的首創性是溫州模式的根本特色，政府只是起了一些支持和補充的作用，比如說政策上對當地一些比較超前的做法給予合法性支持，幫助企業家獲得必要的證照，等等。有些國內的學者和溫州當地的百姓甚至認為溫州的發展得益于溫州政府早期的"無為而治".①「當然，溫州地方政府還是做了一些制度上的創新，藉此支持和合法化當地群眾的社會實踐。比如說，他們在早期合法化和規范化了"掛戶"實踐，后來又通過對股份合作制的有創造性的定義合法化了民營企業?！故袌?，而不是政府，成為引導和左右人們經濟活動和生活的核心機制和力量。市場機制決定了溫州人的機會基本平等，誰都可以通過努力工作和個人能力獲得成功，因而出現了面廣量大的民營企業。也正因為如此，相對于蘇南的"干部經濟"或"精英經濟"，溫州的經濟被人們稱為"老百姓經濟"或"人民的經濟".

群眾首創性的實踐和民營企業的發展，催生了一個新的社會力量，型塑了人民與政府之間新型的經濟關系。在政府的控制以外，出現了一個為數眾多而又日漸強大的企業家群體。到1986年，已經有大約1P5的人口從事工商業，出現了14603個家庭企業或合伙企業，470個專業市場。民營企業的總數在2000年約達到4.7萬家，個體工商戶約達到20萬戶（胡宏偉、吳曉波，2002）。由于民營經濟本身的特點，再加上改革早期稅收的不完善，人民迅速富裕起來，而政府的財政收入則在80年代增長緩慢（參看表5）。根據統計，從1980年到1990年，財政收入占GDP的比重一直在10%左右徘徊。②「根據2001年《溫州統計年鑒》有關數據計算（參看溫州市統計局，2001）?！乖鳂E也記錄了大量關于百姓迅速富裕而政府卻相對貧困（民富官窮）的例子。例如，在蒼南縣錢庫鎮，1985年實現的工業稅收只占當年總銷售額的0.767%（袁恩楨編，1987：255-256）。直到今天，雖然很多溫州老百姓已脫貧致富，但很多鄉和村政府的辦公條件仍然簡陋得難以想象。在一個村子里，村委租了廟里的一間房子作為辦公室，所有的辦公用品就是兩張桌子和幾把椅子；雖然村中家庭電話已基本普及，但村委會連部電話都沒有。

在另一個村子里，村支書把廠里的一間房子撥出來作為村辦公室（他自己是個老板）。這樣的事情在蘇南是不可想象的。

新的社會力量的出現和新的經濟關系的形成，影響甚至決定著此地的權力格局。一方面，不同于蘇南的威權政府和精英政治，溫州逐漸出現了人民和政府之間相對均衡的權力關系。因為人民不是主要從政府那里獲得生存和致富的機會（即他們不對政府存在依賴），因而也就敢于挑戰政府的權威。如第一例農民狀告縣政府的案子；第一次村民成功罷免村主任的事情；第一次農民狀告政府"不作為"的案子；等等（胡宏偉、吳曉波，2002）。面對這樣的人民，地方政府也不可能像蘇南的政府那樣具有支配地位，他們必須相應地調適自己的觀念和行為，在與人民的博弈中達到一種平衡。一位長期在（龍港）鎮政府工作的干部曾經深有體會地說："有什么樣的人民就有什么樣的政府；反過來，有什么樣的政府就有什么樣的人民".政府在做決策時必須相對慎重，盡可能把各方的利益納入考慮范圍。

另一方面，鄉鎮企業經營者在溫州根本無法取得像蘇南那樣的優勢地位，他們與政府討價還價的能力也極其有限。由于存在眾多的民營企業，鄉鎮企業經營者無非是無數企業家中的一小部分（而且可能是并不非常優秀的一部分），他們在社區中的影響也就非常有限。以虹橋鎮為例，2000年該鎮銷售額排前20名的企業中，鎮辦企業只有一家（該企業正醞釀改制。別的已經改制的鎮辦企業也沒有一家進入前20名），其他的都是私營企業。因而鄉鎮企業經營者根本不可能像蘇南鄉鎮企業的經營者那樣通過向政府施加影響，讓改制完全朝有利于自己的方向進行。社區政府也不敢做出這樣的選擇。道理很簡單：如果改制不透明的話，那些靠自己的努力而獲得成功的民營企業家就會挑戰："為什么我們辛辛苦苦地掙錢，他們卻可以通過占集體的便宜而致富呢？"（訪談對象180，民營企業家）結果是，溫州的地方（社區）政府在改制時倒是可以不受鄉鎮企業經營者的左右，表現出了相當的自主性。

虹橋一鎮辦企業的廠長就曾這樣說："改制是政府行為，企業自己做不了主。但政府事太多了，管不過來。元件廠（另一鎮辦廠）嚷嚷幾年了都還沒改，我們也只能等著。"（訪談對象174）虹橋鎮主管企業改制的官員的話正好揭示了政府的擔心和考量。他說他們這里的改制必須公開和公平，如果不公開和公平，工人和當地居民就會有意見，別的私營老板也會有意見，甚至會抗議。"適當的優惠（給新所有者）是可以的，但不能偏得太多。政府部門誰都不敢操縱改制過程，把企業轉給他們自己喜歡的人"（訪談對象181）。

事實上，他的擔心并不是空穴來風，而是基于他對當地政府與人民的關系的認知，基于對過去經驗教訓的總結。前邊提到的乳制品廠改制時就遇到了挑戰。雖然鎮政府采取公開拍賣的方式對該企業進行了改制，雖然工人們得到了相應的補償，但因為中間操作上的瑕疵，工人們認為他們應得到更大的份額，因而進行了抗議，有些人還到上級政府部門上訪，要求對改制進行調查。這些抗議使政府在后來的改制中更加慎重（訪談對象181，鎮政府官員）。

五、改制方式對資產定價的影響

同前述的改制結果（怎么轉，轉給誰）受制于改制方式一樣，資產價格也直接受改制方式的影響。在蘇南，不透明的改制為現任經營者制造了改賬和侵蝕公有資產的機會，客觀上激勵了轉移和隱藏公有資產的行動。其結果是低價出售變成了普遍性的做法。兩個方面的因素導致了這個后果。一方面，企業轉給現任的經營者基本確定，幾乎沒有懸念；另一方面，最后的改制價格由正式的資產評估來決定。這樣，幾乎所有的經營者都通過改賬或別的轉移資產方式來達到有利于自己的結果。操控的手法多種多樣，有些人壓低資產和夸大負債，有些人把資產轉移到下屬子公司或關聯企業，還有人直接隱藏有價值的資產或設備等，不一而足（參看史易、趙小劍，2001）。所有這些操控的目的是降低企業的賬面資產，以便最后取得好的價格。如那力村一位改制老板（原來村辦企業的廠長）不無自豪地告訴我，改制時他把賬做出了大約25萬的凈債務，這樣在改制后的5年內他就可以免繳土地使用費（以抵消債務）。根據他的看法，改制時沒有不做賬的，做的"漂亮不漂亮"完全取決于經營者有多"聰明"（訪談對象40）。

從表1、表2和表3，我們可以清楚地看出最后改制時賣出的價格，以及現任的經營者們以什么樣的價格得到了他們經營的企業。固定資產大致反映企業的規模，資產-負債數也大致是最后的成交價。如果數字為正，那么新的所有者要拿出資金來購買；如果數字是負，說明該企業負債大于資產，當地政府還需要承擔部分債務。在五陶鎮，在16個我們掌握信息的鎮辦企業中，有7個負債大于資產，這意味著鎮政府在把所有的資產轉移給他們以后，還要幫他們還清多出來的負債（政府一般通過免收土地使用費和其他資產使用費來補償新的所有者）?？傮w上來說，鎮政府只能從出售的18個總固定資產為1個多億的企業中收取大約2百多萬的資金。這些信息還不包括剩下的三個當時還未完成改制的企業，其中有兩個嚴重虧損。最差的一個總負債在1億以上，鎮政府正考慮讓它破產，若如此，銀行將遭受嚴重的損失。相比之下，萬光的情況要好一點，在我們所調查的22個鎮辦企業中，13個有凈資產，盡管總量并不大。鎮政府只能從出售的23個企業中收取667萬現金。與此同時，表上未列出的另外兩個破產企業總負債達到了3500萬。

至此我們可以說，蘇南的改制基本上是一個白送（giveaway）的改制，即新的所有者基本上不用付出什么資本，就白白地得到了企業。當地稱這種改制為"零資產轉移"，意指新的所有者只需在得到所有資產的同時，承擔所有的負債就行了。因而也就不奇怪為什么改制以后蘇南一夜之間就出現了一批百萬富翁。

相比之下，溫州的公開競爭則使得這個問題不那么嚴重。①「有些學者（如張軍，2003）認為鄉鎮企業改制過程中的企業價值人為低估、集體資產流失的根源并不在改制本身，而在于與改制配套的資本市場、經理人市場尚未建立健全。作者對這種論斷并不認同。本文力圖揭示改制方式影響資產定價這一現象及其成因?！挂驗楝F任的經營者自己也不敢完全確定他是否能夠在最后的競標中勝出，他們沒有那么大的動機去改賬（結果可能是為別人做了一鍋飯）。同時，其他方式的資產轉移也因為當地政府比較緊密的監控、別的管理人員和工人的監督而變的不太可行。最后，公開競爭一般情況下都提高了基點價，從而在一定程度上避免了低價賤賣公有企業的情況，正像前述乳制品廠的例子展示的那樣。這支持了羅蘭德（Roland，2000：246）的論斷：競爭性的投標能夠有效地緩解內部人控制和信息約束的問題。

六、結論

本文分析了蘇南和溫州鄉鎮企業改制背后的政治約束。盡管財政約束、監管約束和信息約束能夠部分解釋兩地改制方式的差異，但根本原因是兩地面臨的不同的政治約束，即政府和人民之間的權力關系，以及兩個精英群體（干部與鄉鎮企業經營者）之間的權力關系。兩個地方政府不同的社會治理行為和地方權力關系，解釋了什么樣的改制方案被提出以及有效地得到實行。蘇南不透明的改制是當地傾斜的權力關系——地方（社區）政府和社區精英控制和支配了政治和經濟資源、大多數人沒有參與權力的必然結果。溫州相對透明的改制，反映了當地政府和人民之間新型的相對均衡的權力關系，這種權力關系是群眾能動性得到充分發揮和民營企業發展的結果。

從表面上看，蘇南近乎"休克療法"的改制似乎是一場革命性的變革，但它恰是過去社會主義時期和鄉鎮企業發展階段形成的自上而下的權力關系和制度安排的必然產物。改制過程彰顯了這種制度安排賦予干部的權力資源和優勢地位，在一定程度上成為干部和經營者結盟兌現P消費其權力資源（尋租）的途徑。同樣道理，溫州相對透明的改制也是其歷史遺產和權力關系的產物：傳統社會主義時期薄弱的集體經濟基礎使得溫州在市場機會來臨的時候走上一條自下而上的人民（或企業家）主導選擇的發展道路；而恰是這種選擇，衍生出了一種新型的權力關系，催生了一個相對獨立和強大的企業家階級，并開始形成一種精英競爭的階級關系與社會政治格局。由此不難看出，社會主義市場經濟結構轉型表現出了其路徑依賴的特征，即：以往的權力結構和制度遺產影響著轉型的發展選擇及其社會政治關系。

蘇南的改制對財富分配產生了重大影響，造成一個兩極分化的社會結構。改制成了新舊秩序的分水嶺。原來鄉鎮企業里管理者和職工的關系在改制后出現了變化：經營者變成了資產所有者，工人變成了打工仔；兩者的收入差距迅速拉開，如據作者對那力村的調查，1987年村辦企業廠長經理的收入大約是工人的5倍；而在2001年，改制后的企業所有者與工人的收入差距達到了大約30倍，一個廠老板的收入甚至是其150個工人收入的總和（Zhang，2003a）。兩者的關系出現了剝奪與被剝奪的質性變化。在集體積累的基礎上，一些原鄉鎮企業的廠長經理迅速致富，成為當地的富人，蘇南原來規模企業的經營者變成了當地的大企業（資本）家。改制以前社區中傾斜的權力關系逐漸轉化成為傾斜的財富分配關系；過去宣稱的蘇南的共同富裕被一個日益擴大的收入兩極分化的格局所取代。

改制方式的選擇也可能對兩個地方的政治前景發生影響。蘇南的歷史遺產和改制后迅速出現的兩極分化的社會結構使精英聯盟成為可能。①「在我的博士論文中我對精英聯盟的前提、機制和實現路徑有詳細的討論（參見Zhang，2003b）。我也會在以后的文章中專門討論這些問題。這里只是粗略談及改制的政治后果?！谷缫陨纤治龅模K南的政治格局本來就是一個精英政治的格局，改制后這種局面很可能會持續并進一步加強。從歷史角度看，獲致財富的途徑使蘇南的企業家在政治上容易變得保守。以不公正的方式獲致財富變成了蘇南"管理型資本家"（即原來鄉鎮企業的經營者通過改制而變成的資本家）的"原罪"."管理型資本家"不是成為人們羨慕和景仰的對象，而是成了人們憎恨和嫉妒的對象。在這種情況下，同政府官員結盟，維持現有社會秩序就成了蘇南企業家的利益所在。

與此同時，蘇南社會結構的兩極分化也為精英聯盟提供了可能性和動力。處在社會頂端的少數幾個當權者和少數幾個有錢人總是更容易實現聯盟（當然不一定是正式的）。正如奧爾森所分析的，"特殊利益"小群體，或者說"既得利益者"，常常能自愿組織起來采取行動支持其共同利益（曼瑟爾·奧爾森，1995：30，151）。在蘇南，經濟精英要保持其經濟方面的支配地位，而官員們則希望保持其權威。為達到這一目的，雙方都需要將民眾保留在原來的位置，防止更多的人參與到當地政治生活中。這種聯盟關系有可能在一定程度上維持地方威權主義。蘇南仍由政府控制和社區精英主導的村級選舉正好反映了這一政治現實（Zhang，2003b）。因此，我并不同意邱澤奇（1999）關于鄉鎮企業改制宣告了地方威權主義的終結的論斷。事實也逐漸表明，改制雖然在一定程度上改變了地方政治精英和經濟精英的傳統的領導-從屬關系（即鄉鎮企業受鄉鎮政府管理、經濟精英服從政治精英），使得經濟精英獲得了更顯赫的地位，兩個群體之間的關系也較改制前有所疏遠，但由于他們的歷史性聯系，更重要的是在新的形勢下兩個精英群體的相互需要，精英聯盟有著非常現實的可能性。①「康曉光（2002）在分析90年代以來中國政治的發展走向時提出，精英（政治精英、經濟精英和知識精英）聯盟已成為當今中國的政治現實。他的研究著重從宏觀層面描述，而我的研究則是微觀的實證研究?！菇洕⑿枰尉椭麄兲峁┖玫慕洜I環境、穩定社會秩序、對付外在的和上邊的掠奪等；而政治精英則需要經濟精英幫助他們完成經濟發展目標。如在改制以后，蘇南很多地方的政府都提出了"為企業服務"的口號，把服務企業作為工作的重要目標；而蘇南在歷史上形成的強大的干部考核機制則為政治精英同經濟精英的結盟實現，提供了重要的制度保障。②「據作者對許多地方的研究和觀察，蘇南的干部評估機制是最強大的。」

相比之下，溫州的發展道路及其由此而形成的階級結構和權力關系則使精英競爭成為可能。溫州快速成長的私營企業催生了一個相對獨立和強大的企業家階級，他們以其強大的經濟資源優勢，成為地方社會治理及社會政治生活中一支難以替代的力量，對政府行為產生了潛在的、巨大的影響。如前所述，溫州的私營企業是在政府控制之外大量成長起來的。正是由于地方政府沒有能力發展當地經濟，特別是發展集體企業，才為私營企業留下了生存和發展的空間。隨著時間的推移，企業數量迅速增多，規模日益擴大，企業家階級也隨之成長壯大。他們對政府治理有強烈的要求，如提高效率、改進服務，獲得更大的政治參與空間等。近年來大量出現的由企業家組織的商會和協會，承擔了一些社會經濟生活中的協調功能。這說明這種由經濟領域的活動向政治空間發展的潛力完全可能變成現實。

另一方面，溫州的私營企業家們也沒有蘇南"管理型資本家"那樣的歷史和心理負擔。他們是靠市場機遇和自己的努力而致富，從競爭中成長起來的。在溫州，成功的民營企業家往往成為人們羨慕和追求的對象，整個社會對富人和財富的理解和容忍程度也相對較高。這一事實使得企業家階級更為自信。因此他們沒有任何理由害怕競爭。

從社會結構上來說，溫州面廣量大的企業家階層（溫州的社會結構呈紡錘狀，中間大兩頭小，參看Zhang，2003a；胡宏偉、吳曉波，2002）和社會流動的頻繁也使得精英競爭更具可能性。根據集體行動的邏輯，來自成員之間的競爭要比人數眾多的自發群體更有可能組織起來并形成聯盟。企業家之間圍繞著市場、權力、地位、聲望等的競爭，促使地方（基層）政治和社會出現了競爭性的格局，如，溫州的村級選舉正是因為有大量富人的參與才變得非常激烈（Zhang，2003b）。也就是說，不同于蘇南的經濟精英與政治精英的聯盟，在溫州，經濟精英對政府加以制約的要求和經濟精英之間的激烈競爭已經成為一個相當突出的社會政治生活現象。

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