行政權腐敗研究論文

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摘要

腐敗是當今世界各國都十分關注的一個話題，而行政權力由于其自身具有缺乏監督、缺乏制約等局限性特征，使得行政權力極易被濫用，從而侵害公民的合法權益，并造成社會的不穩定。行政權腐敗表現為行政權力的濫用、行政權力的個人化和行政權力的不作為。由于行政主體是具有主觀能動性的人，是行政權力的實際運用者，容易受自身某種利益的驅使而濫用手中的權利，為已所用，這不但不利于公民合法權益的維護，也不利于社會秩序的穩定，還不利于良好社會風氣的形成及法律尊嚴的維護，更不利于我國法律體系的健全和完善。由于我國幾千年的文化傳統，行政權主體私欲的膨脹以及目前我國行政權力的行使缺乏必要的法律監督和制約，再加之行政權力本身具有被腐敗的可能性，從而形成了我國行政權腐敗的主要原因。對行政權腐敗的表現形式及其危害進行研究，對行政權腐敗的原因進行分析，以及對行政權腐敗法律制約的研究，具有極大的理論意義和實踐意義，有利于我國法治社會的完善。在我國具體國情與國外經驗相結合的基礎上，經過研究分析，最終得出尋求行政權制約的最有效、最權威、最持久的途徑是行政權的法律制約。

關鍵詞：腐敗行政權腐敗法律制約

前言

腐敗是當今世界各國都十分關注的一個話題，在我國也不例外。反腐倡廉一直是我國黨和政府、各界學者以及全國人民共同關注的一個熱點。腐敗作為一種外部表現形式，作為一種現象，它的背后總是權力的腐敗，離不開權力的運作，總是同一定的公共權力密切相關?，F實社會中所出現的權力腐敗多集中在行政權的腐敗，而在權力體系中，行政權力是行政機關管理內政、外交的權力，即各級行政機關依照法律的授權，在法律規定的程序和方式管理國家的政治、經濟、文化、教育、科技等各項行政事務的管理權力，在現代社會中，行政權無處不在，無處不有，越來越多地介入社會生活的各個領域，在社會生活中，與普通老百姓關系最為密切。由于行政權自身所具有的缺乏監督、缺乏制約等局限性，使得行政權力極易被濫用，形成腐敗，從而侵害公民的合法權益，造成社會的不穩定。鑒于這種情況，我國黨和政府積極進行制度改革，采取了一系列措施，各界學者也從道德、文化、法律等各個方面對權力的腐敗進行了理論分析，世界各國也相應出臺了有許多解決腐敗問題的有效措施。通過對以上各方的研究證明，我認為尋求行政權力的法律制約是最有效、最權威、最持久的模式。對行政權的法律制約可以起到對行政權腐敗預防和打擊的雙重作用，也可以健全和完善我國的法律體系，徹底肅清我國幾千年封建社會所殘留下來“人治”的思想，進一步完善我國的法治社會。

一、行政權腐敗的概念、形式及危害

（一）行政腐敗的概念

腐敗一詞在新華字典中的含義是指制度、機構、措施等混亂黑暗。這個含義我認為太過籠統，而且也太模糊，并未抓住腐敗的本質含義。雖然社會各界都在對腐敗進行各方面的研究，所形成的腐敗的含義也各不相同，但我認為腐敗的本質含義就是利用公共權力滿足個體私欲的違反法律和道德的行為。行政權腐敗即是指利用行政權力滿足行政權力主體私欲的違反法律和道德的行為。這表明行政權的腐敗離不開行政權的運作，行政權腐敗總是同行政權力密切相關。

（二）行政權腐敗的形式

行政權腐敗的外在表現形式，從理論上分析，主要有以下三種形式：一是行政權力的濫用；二是行政權力的個人化；三是行政權力的不作為。在現實生活中行政權力的主體正是主要依靠這三種形式，利用他們手中的行政權力滿足其無限膨脹的私欲，從而違反法律和道德的制約，造成社會的不安定。

行政權力的濫用是指行政權力在運作過程中，必須以其相應的責任為基本保證，責任為行政權力設定了一種合同的界限，使行政權力的運作成為主體所實施的一種負責精神的行為過程。一旦這種界限被突破之后，沒有責任的行政權力就是一種被濫用的行政權力，就是行政權力的腐敗。擁有行政權力的人在沒有制約的情況下必然形成行政權力的腐敗。法國孟德斯鳩在《論法的精神》中曾說過“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗：有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止，說來奇怪，就是品德本身也是需要界限的。從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力。”[1]可見，權力的濫用形成腐敗是從古到今不變的規律。從人類發展的歷史看，可以把國家分為人治國家和法治國家兩種。在人治國家中，“國王就是法律”，國王的權力至高無上，集立法權、行政權和司法權于一身，國王可以隨意制定、修改法律，人民群眾絲毫無人權可言。在我國古代也是如此，所以我國古代封建社會腐敗盛行。在現今的社會中，行政權的濫用也依然是我國行政權力腐敗的一個重要形式。

在行政權力的諸要素中，行政主體是一個最基本的要素，它是抽象權力的實際載體，決定著權力的具體掌握和運用，而權力行使的實際主體是具有主觀能動性的人，雖然國家有著合理、恰當的機構設置、權力配置，規定了嚴格的權力使用程序和方法，但在行政機關公務人員個人實際運用權力時，由于缺乏相應的法律知識，不知法不懂法或自身受某種利益驅使因而濫用手中的權力，使之為已服務，為已所用。再者由于國家公務員實際上具有三重法律身份，即普通公民、公務員和行政機關代表，上述三重法律身份各有不同的法定權利和義務，而且是在分別針對不同對應主體時才具有的。行政機關代表這一身份使他們實際上掌握運用著行政權力，個人作為行政主體代表的身份行使行政權力，而這種身份與擁有的行政權力又可以服務于他的其它法律身份，可以說行政機關公務人員的多種身份，使之既能運用行政權力，又能運用權力隱形于服務于自己的私利，公務人員以行政機關代表的身份與行政權力結合，但他們同時又不能完全解脫另外幾種具有個人或群體利益的身份，這就可能形成一種危險的結果：利用前一種身份所掌握的行政權力為后幾種身份服務，使自己成為“一方霸主”，可以在自己的“小天地”里呼風喚雨，為所欲為。

行政不作為是與行政作為相對而言的，對于行政不作為之界定，目前理論界還沒有形成一致的觀點。歸納起來，大致有以下幾種：第一，行政不作為是指行政主體及其工作人員有某種作為的法定義務，并且具有作為的可能性而在程序上逾期有所不為的行為；[2]第二，行政不作為是指行政主體負有某種法定的作為義務，在應當為之且可能為之的情況下，卻拒絕履行的一種行為方式；[3]第三，行政不作為是指行政主體依公民、法人或其它組織的合法申請，應當履行相應的法定職責，卻不履行或拖延履行的一種行為方式；[4]第四，行政不作為是指行政主體依行政相對人的合法申請應當履行能履行相應的法定職責，但卻不履行的行為形式。[5]綜上所述，它實質上是一種潛在的行政權力腐敗，經常被行政權力的主體披上“合法”的外衣來掩蓋其腐敗的實質。這種行政權力的腐敗較之行政權力的濫用和行政權力的個人化具有潛在性等特點。行政權力主體在面對外界的誘惑，而做出不作為的決定，致使公民的合法權益受到侵害。在這種情況下，他們還通常能為自己的腐敗行為找到“合法正當”的理由，使得行政權力的擁有者找到一種可以暗地腐敗的途徑。行政權力主體這種不超出法律規定的不作為行為也是行政權力腐敗的又一重要的表現形式。

行政權力的濫用，行政權力的個人化和行政權力的不作為三種行政權腐敗的外在表現形式各自獨立存在，又是相互交叉的。在發生行政權腐敗時，三者往往是同時并存相互滲透的?？偠灾挥袕母旧险业街萍s行政權腐敗的三種形式的途徑，才能徹底清除行政權的腐敗。

（三）行政權腐敗對法制社會的危害

行政權在國家權力中占有十分重要的地位，而且行政權與公民的生活密切相連，它存在于公民生活的方方面面。行政權力能否廉潔的行使，關系著公民的切身利益。關系著國家政權的穩定。對行政腐敗的原因及危害進行深入、全面的研究分析有著十分深刻的理論價值和實踐價值：

1、不利于公民合法權益的維護

行政權力的行使與公民的合法權益息息相關。如不通過建立健全制約行政腐敗的法律制度，將會使行政權力主體無法依法行政，最終必然會侵害公民的合法權益。而通過法律所具有威懾力，可以限制行政權力主體私欲的膨脹，從而減少行政權力腐敗的可能性。這樣行政機關的工作人員就會公正執法，杜絕權錢交易，從而切實維護公民的合法權益。而且從另一個角度來說，由于法律是人民意志的體現，通過法律對行政權力加以制約，使行政權力主體按照法律的規定行使權力，可以使他們認識到權力屬于人民，要時時刻刻以為人民服務為宗旨。從一切活動都從人民根本利益出發，最終達到維護公民合法權益的目的。

2、不利于社會秩序的穩定

行政權若不能依法公正的行使，將直接關系著公民的切身利益。行政權腐敗嚴重，必然會對公民的合法權益造成極大的危害；必然會引起公民的不滿。從而導致人民對政府的不信任，引起社會的動蕩，社會秩序的混亂，最終導致國家政權的不穩定。只有制定制約行政權腐敗的法律法規才能從根本上解決行政權腐敗問題；從根本上維護公民的合法權益。只有公民利益得到保護，公民才會安居樂業，整個社會秩序才會有穩定的保障。

3、不利于良好社會風氣的形成

行政權力作為國家權力中很重要的一個部分，在國家政治生活中占有極其重要的地位。行政權力運作的好壞直接影響到社會各種權力，各個部門以及每個公民、個人。通過法律法規的約束，使行政權力的行使進入一個廉潔的良性軌道，將腐敗降到最低點，對整個社會都將起到一定的榜樣作用。對于腐敗分子的法律嚴懲，也將會給整個社會造成一定的威懾作用，使得從上到下形成一種良性循環，沒有人敢于腐敗，從而形成一個良好的社會風氣，促進經濟的發展，社會的進步。

4、不利于維護法律的尊嚴

我國目前已經制定了大量的法律法規來制約行政權的腐敗，但行政權腐敗現象仍屢禁不止，仍然存在有法不依、違法行政的現象。這說明許多行政機關的工作人員無視法律的效力與尊嚴，對法律視而不見。我認為造成這一情況的一個很重要的原因是我國目前法律還不夠完善，對行政腐敗分子的打擊還不夠嚴厲，使得他們在滿足個人私欲獲得巨大利益與法律懲處所造成的損失之間權衡之后，甘于鋌而走險，違反法律。所以我們必須對行政權腐敗現象作深入全面的分析，制定更加行之有效的法律法規。使那些擁有行政權力的腐敗分子不敢鋌而走險，以身試法，從而維護法律的尊嚴。

5、不利于我國法律體系的健全和完善

在我國行政權腐敗現象之所以屢禁不止，一個十分重要的原因就是我國的法律體系還不夠健全和完善。在我國的法律規定中還存在著許多的漏洞和不足，這使得有些腐敗分子鉆法律的空子，濫用手中的權力達到滿足自己私欲的目的。而且，由于我國法律的漏洞使這些蛀蟲逃脫法律的制裁，給國家、給人民造成極大的損失，也將帶來深遠的危害。通過對行政權腐敗現象的深入研究，通過新的法律法規的制定，必然會減少我國法律中的漏洞，建立健全我國的法律體系。

綜上所述，通過對行政權腐敗的法制制約問題的研究，可以從法治層面上制約我國腐敗現象的產生，維護公民的合法權益，保持我國社會秩序的穩定和良好社會風氣的形成，鞏固國家政權，并最終推動我國法治社會的形成與發展！

二、行政權腐敗的原因分析

腐敗是與權力密不可分的，權力存在的地方就不可避免的存在腐敗。而在我國眾多“權力”中，行政權的腐敗尤為突出，非但屢禁不止且有愈演愈烈之勢。腐敗官員的頭銜越來越大，腐敗行為也比比皆是。為了找到解決我國行政權腐敗的最佳切入點，我們有必要對其形成原因作全面深入的分析。

（一）行政權腐敗的文化、傳統原因

我國經歷了兩千多年的封建帝王統治，有著兩千多年人治的歷史。中國是一個人情大國，權力腐敗正是生長于中國歷史悠久的宗法族制和人情大國的深厚土壤，親情重于理法是其根本的價值定位，以情謀私是其主要功利目的，血緣、鄉緣、學緣、業緣四個圈子是其暢行其道的基本依托，人情開道，旁門左道是其基本運作模式。而當今行政權力的腐敗與古代權力腐敗一脈相承。中國社會的血緣親情關系較之西方社會要牢固得多，這是由于中國有悠久的宗法族制歷史。在一個家族中，人們看重的是與掌權者血緣關系的遠近，意味著自己是否有所依靠。隨著社會的發展，走出家門成為必然，這時血緣關系的依靠已遠遠不夠，人們開始尋求新的依靠，即老鄉關系，也可稱為“鄉緣”。所謂的“老鄉見老鄉，兩眼淚汪汪”并不是一種思念，而是一種依靠。人們為了尋求這種依靠，不斷的發掘生活中的種種關系。于是同學關系、同事關系、上下級關系等等都成為了人與人之間的一種依靠。而這些所謂的“依靠”，一層層的連結起來就形成了一張巨大的人情網，擁有行政權力的人不斷的利用自己手中的權力去滿足自己和別人的私欲，從而不斷的擴大這長無形的人情網。在中國這種根深蒂固的人情觀念下，腐敗找到了它生長的土壤。在中國幾千年的文化里始終貫穿著“人治”的思想?！胺ㄖ巍痹谖覈糯鷥H是君王為了更好實現其“人治”的一種手段，與西方國家倡導的“法治”截然不同。在這種文化氛圍下，個人的思想感情，個人的厭惡喜好往往凌駕于法理之上。形成了后來的道德高于法律。例如：古代人們一直認為復仇是天經地義，認為有人殺了他們家的長輩，他們的子孫理應為父報仇，即使報仇后到官府自首，縣官也會念及其是孝子而網開一面，全城老少也會對其做法予以稱贊。此時的法理顯得如此微不足道。正所謂道德高于法律，當兩者發生沖突時，必須屈法律而全道德。[6]這種思想一直占據著掌權者的頭腦，他們認為自己有權力就應自己說了算，法律在他們面前是那么的渺小。我認為，掌權者的這一傳統的錯誤認識也是行政權腐敗的一個重要原因。正是因為中國的權力腐敗有著根深蒂固的文化、傳統淵源，才使得今天解決行政權腐敗問題困難重重。

（二）形成行政權腐敗的最根本的原因是個人的私欲

行政權腐敗的一個主要的外在表現形式就是行政權力的個人化，行政權力的主體總是把公共權力當作是自己個人的權利。之所以會這樣，就是因為行政權力的主體總是利用行政權力來滿足個人的私欲。腐敗的產生都是個人私欲膨脹的結果，而私欲的膨脹必然導致權力的個體在名利問題的價值取向上發生錯位和扭曲。行政權力腐敗大都是圍繞名利問題展開的。個人私欲的膨脹導致權力個體對金錢、物質、地位等的無限追求。如何能快速、有效的滿足個人的私欲，在當今社會環境里，權力就成為滿足私欲的最佳工具了。從古到今，人們正是在個人私欲的趨使下，一次又一次利用手中的權力為所欲為?？梢姡姓喔瘮∈切姓嗔蛡€人私欲相結合的必然產物。

（三）行政權力本身有被腐敗的可能

行政權力本質上是一種支配他人的力量，從主觀形式上講，行政權力是公共意志的反映。但行政權力必須由具體的個人來行使，這就使行政權力有了內在的矛盾。他一方面需要體現公共意志，與社會公共利益相聯系；另一方面又同行政關系的主體個人利益相聯系。在行政權力的運作中，行政權力能給行政權力的主體帶來金錢、地位、名譽等各種既得利益，這些本身就對行政權力的主體具有極大的腐蝕性，對滿足其個人的私欲有很大的誘惑性。行政權力的主體與行政相對方地位是不平等的，行政權力的主體可以通過行政權力的行使使行政相對方按照自己的意志做事，這樣容易使行政權力的主體產生一種特權思想，這往往是行政權力腐敗的開始。另外，行政權力還具有可交換性，即權力可以用來交換。抽象的行政權力本身是無法交換的，但就具體的行政權力而言，在特定的條件下完全可能被用于交換。正是行政權力的可交換性在一定條件下為行政權力的腐敗提供了契機。

（四）行政權力的行使缺乏法律的監督與制約

在我國行政權力腐敗缺乏法律法規的監督與制約。雖然我國法律有有關貪污罪、受賄罪等的規定，但面對當前各種各樣的行政權力腐敗，我國現有法律的規定所起的制約作用還遠遠不夠。我國憲法規定一切權力屬于人民，人民有監督的權力。但在當前社會，行政權力主體的地位恰恰與人民掉了個兒。行政權力成了行政權力主體滿足個人私欲的工具，為了達到這一目的，行政權力主體不惜侵害公民的合法權益，民告官的案件不斷上升。雖然公民可以通過行政訴訟和行政復議對行政權力加以監督和制約，但在現實生活中當事人不愿申請行政復議，不愿意、不敢提起行政訴訟的情況十分普遍。行政主體以裁判者的身份來解決行政主體與行政相對人之間發生的糾紛，無疑給行政相對人申請復議造成心理障礙。從公民尋求法律救濟的正常心理來說，是要求法律上的公正，公正的前提是有一個公正的裁判者，而這恰是行政救濟方式所不具備的。要求上級行政機關做到完全跳出部門或系統的狹隘圈子，正確依據法律來解決下級行政機關與行政相對人之間的糾紛，難度是顯而易見的；而且公民在行政訴訟面前還存在一種心理障礙：行政管理與自己的聯系更為直接，一旦訴訟中勝訴，使行政機關丟了面子，日后的正常生活恐怕難以為繼。從行政復議制度、行政訴訟制度確立實施以來，行政復議案件和行政訴訟案件的數量并不多。據工商行政管理部門對1995年至1999年有關情況的不完全統計，五年間各地工商行政管理局共查處行政違法案件近727.5萬件，共收到行政相對人復議申請8951件（包括行政許可行為不服的復議），復議率低于總處罰行為的1.1‰。大量的行政爭議起訴到法院的也非常有限，據最高人民法院統計，全法院1999年共受理一審案件569.2萬余件，比上年上升5.2%；審結一審案件569.8萬余件（含舊件），比上年上升5.63%，但其中審結的行政案件只有98759件，比上年上升0.38%。也就是說，行政案件約占全部案件的1.7%。在有的地方行政案件還出現了下降趨勢。而且行政復議和行政訴訟的救濟作用也十分有限。在1995-1999年五年間經上級行政機關通過復議加以糾正的行政行為還不足申請數的19%。在這種情況下，行政權力制約和監督顯得是那樣的薄弱，為行政權腐敗提供了滋生的土壤。

（五）我國的制度存在一定的弊端

由于我國兩千多年的封建歷史，使得我國在制度上仍殘留大量的“人治”思想。這各思想在行政權上表現尢為突出。而造成這一弊端的一個很重要的原因是行政權力缺乏制約，給了行政權力的主體濫用行政權力形成腐敗的機會。法國孟德斯鳩認為“有權的人使用權力一直到遇有界限的地方才休止?！盵7]因此要防止行政權力的濫用就必須以其他權力對其加以約束。我國目前行政權力腐敗較之西方發達國家更為嚴重的原因，根據美國政治學家塞繆爾·P·享廷頓的理論“一般來講，不太穩定的社會比相對穩定的社會更容易出現腐敗。處于現代化進程中的國家比傳統社會國家的腐敗更普遍?！盵8]由于我國現在正逐步實現現代化，舊的機制已經被打破而新的機制正在建立，尚未完全形成，使得行政權力失去控制，缺乏必要的制約。

綜上所述，行政權的腐敗是行政權力的異化，只要社會還需要行政權力，就必然存在行政權腐敗的可能，只要私有制和私有觀念沒有消失，就會有私欲的產生，就會使行政權腐敗的可能成為現實。所在當今社會，行政權的腐敗仍是一種必然現象。我們不可能找到一種有效的措施來徹底消滅它，只能通過努力用其他權力來制約它。從而達到一種權力的平衡。

三、解決行政權腐敗問題的對策和措施

行政權的腐敗是行政權力與私欲相結合的產物，遏制行政腐敗的途徑不外乎道德途徑和法律途徑兩種。道德途徑是通過限制私欲來限制行政權力的濫用。雖然以德治國是一種很好的方式，但這種單純依靠道德教化來遏制行政腐敗的方法顯然是很難行得通的，因為只要還存在私有制和私有觀念，人的私欲就會存在，就會無限的膨脹。所以我們必須尋求通過約束行政權力來限制私欲膨脹的方法即法律途徑。惟有法律對權力的約束才是持久的。古希臘時期，柏拉圖曾指出：如果一個國家的法律處于從屬地位，沒有權威，那么這個國家一定要覆滅；相反，如果一個國家的法律在官吏之上，而這些官吏服從法律，那么這個國家就會獲得諸神的保佑和賜福。并且我認為當人們受到法律的約束，而將其形成一個習慣時，人們也就具備了相應的道德。所以我們應在不放松道德教化的同時，著重建立健全制約權力的法律機制。具體措施如下：

（一）應加強廉正立法

行政權腐敗是一個行政權被濫用或行政權力運作失控的問題。判斷行政權力是否被濫用或運作是否失控的前提是要有一個明確的標準，即必須明確行政權力的界限或范圍。這就要求法律必須明確規定行政權力的范圍及其運作的程序和方法。使法律成為控制行政權力活動過程的基本規則或管制行政權力的工具。全國人大及其常委會、國務院及我黨內部都制定了大量的法律法規等，對遏制行政權腐敗起到了一定的積極作用，但是行政權腐敗問題仍然存在著無法可依、有法不依、以權代法的現象。對某些行政腐敗現象和行政權腐敗制度化問題如何依法治理，仍然缺乏法律依據。這就為腐敗分子提供了可乘之機，導致行政權腐敗屢禁不止。馬克思曾說過，人們所爭取的一切，都同他們的利益有關。布坎南也指出：“對外在代表國家辦事地位的人，如果要適當地設計出能制約賦予他們的權力和他們在權力范圍中的行為的法律——憲法條款，我們就一定要把他們看作是以他們自己的權力最大限度地追逐財富的人?！盵9]因此，從立法上建立制約行政權腐敗的天羅地網，使行政權力的掌權者只能在法律限定的范圍內和限定的程序上行使自己的權力，使行政權力的當權者不敢以身試法，挺而走險是非常重要的。

1、制定《公務員法》。通過立法，將公務員的行為規范化、法律化，建立一套完善的國家公務員制度，選擇、錄用優秀人才進入國家公務員序列，規范監督公務人員的行為，并對他們的財產進行監督，防止他們濫用權力和以權謀私。

（1）日本的《公務員法》規定了公務員的考試錄用，公務員的行為準則，對公務員的懲戒等。國家公務員必須經過嚴格的考試選用程序，并且對于錄用人員進行審查。如果發現具有諸如正在服刑，被處以免職處分未滿2年等決不任用。新公務員就任，須經過宣誓程序，公務員不得接受捐款或者其他利益，不得兼任以營利為目的的私有工商業、金融業的負責人、顧問或者評議員。不得自辦營利性企業。離職2年內不得擔任與離職前5年內任職的國家機關有密切關系的職務。如果違反了《公務員法》，玩忽職守或者實施了與其職務不符的不正當行為，將受到免職、停職、減薪或者警告處分。

（2）韓國在1993年頒布了《公務員道德法》，該法的主要內容之一就是規定政府要員、議員、軍人以及學校、國有企業以及地方自治團體4級以上公務員要登記財產，1級公務員要公布財產。該法還規定，凡是發現政府官員有貪污行為，都必須將全部財產交還國家。

（3）韓國1993年8月公布了金融實名制度，規定在銀行存款或者交易的人必須持居民登記證。以前使用假名的，限期在兩個月內改為真名。該制度還規定30歲以上的成年人財產超過5000萬韓元的，要接受國稅局的財產調查。每次3千美元以上，每年1萬美元以上的海外資金流動，應通報國稅局并接受調查。

一個國家能否建立起完備的反腐敗法律規范，是有效的預防行政權腐敗的關鍵環節。我國目前已建立了金融實名制度，但要建立和完善這樣一個制度還需克服各方面的阻力才能實現。

2、反貪污、賄賂的專門立法。在行政權腐敗中，一個很重要的腐敗形式就是貪污和賄賂，杜絕貪污、賄賂現象，就會從根本上大大削弱腐敗的可能。所以我們急需一部《反貪污、賄賂法》的出臺。

世界各國也制定了各種反貪污、賄賂的法律。1970年新加坡頒布了《防止賄賂法》，1988年規定了《沒收貪污所得的利益法》；泰國1975年頒布實施了《反貪污法》；美國1977年頒布了《對外行賄法》。這些法律都大大防止了國家行政權力主體的腐敗行為，收到了很好的效果。作為我國這樣一個發展中國家，應結合我國的國情，在借鑒他國經驗的基礎上制定出我國的《反貪污、賄賂法》。該法內容包括：（1）對于現行刑法中規定的各種貪污、賄賂犯罪進行修改和補充；（2）以現行刑事訴訟法為依據，制定反貪污、賄賂犯罪的特別程序；（3）規定對于貪污賄賂犯罪的預防和社會教育；（4）規定反貪污機關的職責和偵察權力；（5）規定反貪污的專門機關與黨的紀檢、政府監察機關的配合與協調；（6）規定對與證人的保護措施和對于妨害反貪污司法活動的懲處。

（二）設立專門的反行政權腐敗的專門機構——反貪污賄賂局

行政權的腐敗是歷史遺留下來的，社會發展中必然出現的現象。要制約甚至杜絕這種現象的產生，是一個長期而艱巨的任務，他需要有一個專門的機構來完成。

我國香港地區的廉政公署建于1947年。廉政公署的主要任務是肅貪倡廉，提高公民的道德觀和責任感。香港廉政公署被賦予了比警察更多的廣泛的調查權力，包括不受限制的調查權、無證逮捕權、搜查和扣押權、扣留護照和私人文件權、詢問及查閱政府內部文件權、要求提供證據、資料權等。為保護廉政公署執法的有效性，香港法例還規定了抗拒廉政公署人員執行職務罪，向廉政公署人員做偽證罪以及假冒廉政公署人員罪等，對于觸犯者處以罰金或者監禁等刑罰。為防止廉政公署工作人員濫用職權，由香港行政區長官任命了五個咨詢委員會負責對于廉政公署進行全方位的監督。香港廉政公署在打擊行政權腐敗方面取得了顯著成效。

鑒于反行政權腐敗是一項長期戰略性任務，建立一個專門的反行政權腐敗的機構雖然可能會付出較大的經濟代價，但是是值得的。而且結合我國的國情和經濟實力，在借鑒外國經驗的基礎上走完善我國現行反行政權腐敗法律體系的路子，也會收到事半功倍的效果。

（三）要堅持依法行政

依法行政的基本含義是指各級國家行政機關必須按照法定權限和程序履行職責，既不失職，也不越權，做到有權必有責，用權受監督，侵權要賠償。當今世界各國都普遍存在行政權力膨脹的問題。資本主義初期，適應自由競爭的需要，提倡管得最少的政府是最好的政府，因此，依法行政之法，是指狹義的，即國會制定的法律?！盁o法律即無行政”。隨著社會的發展，國家對經濟和社會的干預擴大、深入，法治國家逐步建立，依法行政之法，擴大至根據法律制定之法規等行政立法，這是國外依法行政理論的主要時代變化。[10]就國家而言，德國行政法學的創始人OttaMayer在《行政法》中認為，依權力分立原則，國家應“依法律而治”，即國家之司法及行政皆受法律之拘束。依法行政的重點為“1.法律的規范創造力原則；2.法律優越原則；3.法律保留原則?！盵11]印度行政法學者M.P.賽夫在其《德國行政法》一書中認為德國的“法治”觀念包括兩種意見，“實質上的法治要求實現公正的法律秩序。這一原則要求國家的權力應當服從于各種確定的、不可變更的憲法原則，服從于實質性的基本價值”?！靶问降姆ㄖ我?，國家的一切活動都應當以根據憲法制定的各種法律為依據”。[12]在我國堅持依法行政首先要完善行政立法，劃清行政權力的范圍和界限，使所有行政行為都有章可循；其次，為了確保政府行政權的正當行使，應當建立健全人民對行政權的有效監控系統。雖然目前在我國實現大范圍內的人民直接民主不存在困難，但是并不能因此就忽視人民對政府的直接監控的必要性。為了保障行政權力不被濫用，應當隨著我國法治進程的發展，在特定的事項上和適當的范圍內實行人民的直接民主，并逐步擴大這種民主。

（四）建立付出和回報互補互動制度

在中國，從古代到近代，通行是學而優則仕，仕而高則富。一批批的優秀人才之所以笑對“十年寒窗無人問”的清冷，孤獨之所以超常付出而甘之如飴，根本上是因為有“一舉成名天下知”的輝煌；因為“書中自有千鐘粟，書中自有黃多屋，書中自有顏如玉”的巨大回報以及“三年清知府，十萬雪花銀”的超常收益。仕途是提高社會地位之路，通向權力中心之路。讀書才能做官，做官才能帶來最大的利益，源源不斷的經濟利益，甚至蔭及子孫，居于最高的社會地位，享有極高的威望。一切只有和“官”位掛鉤，才有價值和地位?？梢?，掌握了行政權力，就會帶來利益，這也正是行政權力腐敗的最根本的原因。之所以造成這樣，主要是因為做官的與一些真正有本領有技術的人員所獲得的利益不同，這種回報差距使得行政權力主體產生一種惰性，只是一味的獲取利益，形成腐敗。

東亞鄰國新加坡的經驗頗有教益。新加坡不僅在短短幾十年間經濟迅速騰飛，躋身“亞洲四小龍”之列，而且以吏治清廉著稱于世。其中，利益分配制度及其嚴明的賞罰起到了很大的作用于。對公務員的待遇，上下級之間拉大差距，高層和基層事務官相差9倍。決定是否升遷的基礎和依據又完全是政績，而不是出身、背景、年資或關系。建立公積金制度，公務員每個月收入的37%存入國家銀行生息，其中16.5%來自個人薪水，20.5%是政府提供的那部分公積金；如果膽敢犯貪污罪，就使他不僅在政治上、名譽上身敗名裂，而且在經濟上接近于傾家蕩產——他名下的個人公積金，包括來自個人薪水和政府基金的兩部分將統統沒收，即使再有功，再得力的公務員，也不能幸免。

因此，在制度上特別是在分配制度上，通過利益杠桿產生巨大的獎賞和激勵，同時形成強有力的懲罰和約束，對貪官污吏，則從各方面給予懲罰、約束，對公務員防止其貪贓枉法、徇私舞弊，使之不敢、不能、不必、不愿冒身敗名列，傾家蕩產的巨大的利益風險去搞腐敗，從而實現行政權力的廉潔和高效。要制約行政權腐敗就必須賞罰分明，把能力高低和工作成績的大小、好壞同個人利益緊密掛鉤，做到賞罰分明。

（五）對我國的行政訴訟制度、行政復議制度進行創新，加強對行政權腐敗的法律監督和制約

1、統一我國《行政訴訟法》、《行政復議法》的審查范圍、審查原則和審查依據。

（1）根據《行政復議法》第1條和第7條的規定，行政復議和審查范圍不僅包括具體行政行為，還包括具體行政行為所依據的抽象行政行為。而《行政訴訟法》第2條明確規定，行政訴訟的審查范圍限于具體行政行為。在審查范圍上采取《行政復議法》的規定一方面體現法院的力度，另一方面，更有利于對行政行為的監督，防止腐敗的形成。

（2）根據《行政復議法》第1條規定，復議機關依法對具體行政行為是否合法和適當進行審查，確立的是合法性審查與合理性審查并重的原則。而《行政訴訟法》第5條規定，人民法院審理行政案件對具體行政行為是否合法進行審查；第54條第4項又規定，行政處罰顯失公正的，可以判決變更?！缎姓V訟法》所確立的是合法性審查為主，合理性審查為例外的原則。由于行政復議實際作用有限，行政訴訟審查原則有限，行政相對人的利益往往得不到應有的保護。通過在立法中盡可以的明確行政行為的審查原則，更有利于公民利益的實現。

（3）根據《行政復議法》第7條的規定，復議機關審理案件的依據，不僅包括法律、法規和規章，還包括依法制定的國務院部門的規定，縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定，鄉、鎮人民政府的規定。而《行政訴訟法》第52條、53條規定，人民法院審理行政案件以法律、法規為依據，參照規章。對地方規章與部門規章不一致的，以及部門規章之間不一致的，還要由最高人民法院送請國務院作出解釋或裁決。依據不同，產生的法律后果往往也不同，這就容易導致行政復議和行政訴訟判決相矛盾的情況屢屢發生。所以對審查依據的統一有利于公民利益的保護、行政行為的監督，防止腐敗的發生。

2、縮短法律救濟的途徑，增加法律監督的力度，根據《行政訴訟法》第37條的規定，法律法規規定有復議前置的，行政相對人必須先經行政復議，之后才能向法院起訴。目前我國法律中設定的復議前置為數不多，但在現實生活中一件行政爭議從行政機關到法院，多渠道、多環節、長時間，歷時一年甚至多年者并不罕見?！缎姓妥h法》對復議期限加以限制并不能從根本上解決問題，所以縮短一定的法律救濟途徑，有利于糾紛的盡快解決，加大法律對行政行為的監督力度，防止腐敗的發生。

結束語

行政權腐敗問題關系著國家的前途、命運和人民的根本利益。需要社會各界的關注，對這一問題的解決需要借鑒國外發達國家的經驗，更要與我國的具體國情相結合。我想信通過全社會的共同努力，通過對行政權腐敗問題法律制約的研究，一定會收到很好的效果，促進我國法治社會的不斷完善！

注釋

[1]劉金國：《權力腐敗的法律制約》，第4頁；《中國法學》2001年第1期。

[2]周佑勇：《論行政不作為的救濟和責任》，載《法商研究》，1997（4），第34頁。

[3]石佑啟：《行政不作為引起的國家賠償責任探討》，載《行政法學研究》，1998（4），第55頁。

[4]朱維究：《行政行為的司法監督》，山西教育出版社，1997版，第343頁。

[5]羅豪才：《中國司法審查制度》，北京大學出版社，1993版，第168頁。

[6]崔永東，龍文懋：《中國傳統政法文化的現代解讀》，第3頁，《中國人民大學學報》2002年第6期。

[7]同[1]

[8]塞繆爾·P·享廷頓：《變動社會的政治秩序》，三聯書店，1989版，第64頁。

[9]布坎南：《自由，市場和國家》，北京經濟學院出版社，1989版，第38頁。

[10]蔡志方：《行政法三十六講》，第58頁。

[11]陳新民：《行政法學總論》，修訂二版，第51頁。

[12]M．P．賽夫著、周偉譯：《德國行政法》，五南圖書出版公司，第15—16頁。

參考文獻

[1]馬慶鈺：《關于腐敗的文化分析》，《中國人民大學學報》2002年第6期。

[2]張國鈞，李艷平：《論利益和賞罰的互補互動》，《中國大學學報》，2002年第6期。

[3]劉生榮：《世界各國反貪污對策研究與思考》，《中國法學》2000年第5期。

[4]應松年：《行政訴訟法學》，中國政法大學出版社，2001年版。

[5]方世榮：《論行政權力的要素及制約》，法商研究，2001。

[6]馬懷德：《行政法與行政訴訟法》，法律出出版社，2000年版。

[7]周佑勇：《論行政不作為》，載于羅豪才主編：《行政法論叢》第2卷，法律出版社1999年版。

[8]胡建淼：《行政法學》，法律出版社，1998年版。