煤炭行政管理兼并重組的影響

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0前言根據黨中央、國務院的統一部署，全國煤炭行業的兼并重組工作正在強力、有序地推進。山西、河南等省作為這一改革的先鋒和試點，走在了全國的前面。繼山西率先完成煤炭企業兼并重組整合，取得重大階段性成果后，河南全省的煤炭企業兼并重組工作也要在2011年上半年進入最后的檢查驗收階段，初步完成這一對煤炭行業將產生重大影響的改革舉措。在2個產煤大省進行試點、取得突破后，總結經驗，推向全國，是完全可以預料的。因此，認真研究評估煤炭企業兼并重組工作給煤炭行業帶來的影響，及時采取必要的應對措施，就是一項非常必要而緊迫的任務。而在這些影響當中，兼并重組給煤炭行政管理活動帶來的影響又居于重要的地位。

1兼并重組使煤礦數量大幅減少，小煤礦地位發生變化2省的煤炭企業兼并重組工作盡管具體內容不盡相同，但共同點也很明顯：即大型國有煤炭企業集團作為兼并整合主體，通過參股、收購等方式兼并那些達不到標準規模的小煤礦，使煤炭資源迅速集中到兼并主體企業，其煤炭產量占到全省煤炭總產量的絕大多數。顯然，兼并重組的一個直接后果，必然是大批小煤礦將從煤炭生產企業的名單中消失。據了解，已經初步完成兼并重組任務的山西省煤礦企業的數量已經由2200多家減少到了130家，而河南的目標則是將省內煤炭企業的數量減少到70家左右。煤炭生產主體不但數量急劇減少，而且單個企業規模迅速膨脹。尤其是幾家主要的兼并主體企業，規模巨大，煤炭年產量達數千萬t，甚至上億t，不少已經進入中國500強，甚至世界500強企業的行列。兼并重組完成后，被兼并的小煤礦通過變更采礦、工商等法律登記，成為了兼并重組主體企業的分公司或子公司。根據《公司法》規定，分公司不具有法人資格，其民事責任由總公司承擔。子公司具有法人資格，依法獨立承擔民事責任。因此，原來直接管理那些兼并重組對象煤礦的地（市）和縣級煤炭行政管理機關，對新成立的這些剛剛掛上國有大煤業集團公司某某分公司招牌的煤礦將不再擁有管理和執法的權力。因為按照隸屬關系，一般只有省級行政機關才能夠對這些大集團進行管理和執法。而對于那些擁有獨立法人資格的子公司（包括參股子公司和全資子公司）煤礦，雖說地（市）和縣級行政機關理論上還有權執法，但礙于其背后的大集團股東，執法的難度也會明顯加大。因此，煤炭行業行政管理主體的上移將會是大勢所趨。

2部分省級煤炭行政管理部門被裁撤傳統上，一般省級煤炭行政管理部門的主要職責包括規劃編制、投資審批、辦礦核準與審批、生產組織、安全監管、煤炭運輸協調、煤炭經營審批監管等方面，以及對省屬國有骨干煤炭企業的教育培訓、科研、財務工作進行組織和指導等。但隨著我國煤炭行政管理體制的不斷調整，這些職能也在經歷著多次的變化。各個產煤?。▍^）在省級煤炭行政管理部門的設置和權限安排上開始呈現不同的特點。在最近一輪的機構改革中，山西省由于其在全國煤炭版圖中的獨特地位，省煤炭行政管理部門繼續得到加強，由原來的委管局調整到省政府組成部門，組建了新的山西省煤炭工業廳。遼寧省的煤炭工業管理局也得到了保留，而且級別為正廳級建制，為省政府直屬機構。但河南、陜西、寧夏等產煤大省（區）的省級煤炭行政管理部門則沒有這么幸運，都先后被肢解拆分。河南省煤炭工業局被撤銷后，原有職能被轉移給了多個相關部門。其中最核心的幾項權力分別劃轉給了省發展和改革委員會（及其所屬的省能源規劃建設局）、省國土資源廳、省工業和信息化廳和省安全生產監督管理局等部門。應當說，省級煤炭行政管理部門的2種命運反應了當前地方政府對煤炭行政管理體制的不同探索。但仔細觀察可以發現，煤炭工業在當地經濟中所占的地位越重要，煤炭行政管理部門就越受當地政府重視，獨立設置或者恢復設置省級煤炭行政管理機關的呼聲就越高。只是從全國范圍來看，我們也不得不承認煤炭行政管理部門有逐漸被邊緣化的趨勢這個事實。獨立設置的省級煤炭行政管理機關一旦被裁撤，省以下的地（市）和縣級煤炭行政管理部門沒有了上級行業主管部門的對口領導，便立即會感受到強烈的生存壓力。加上這次前所未有的兼并重組活動，以前負責對那些被兼并重組煤礦企業進行行業管理、資源開采監管、安全生產監管等管理工作的地（市）級和縣級煤炭行政管理部門立即會面臨工作任務減少，業務范圍縮小的局面。即使在一些重要產煤省，省級煤炭行政管理部門得以保留或者恢復，也會由于管理對象數量的減少，而不再一定需要在地（市）和縣級政府設置對應的機構。可以說，危機空前嚴重。

3地（市）和縣級煤炭行政管理部門的業務職能與其他部門存在交叉重疊根據《煤炭法》的規定，縣級以上地方人民政府煤炭管理部門依法負責本行政區域內煤炭行業的監督管理。這是地方政府煤炭行政管理部門對轄區煤礦企業進行行政執法和管理的基本法律依據。實際操作中，一般是按照分級管理的原則，根據煤礦的隸屬關系，分別由省（區）、地（設區市）、縣（市）三級政府的煤炭行政管理部門來管理。在小煤礦數量比較多，產量比較大的地方，這種煤炭行政管理部門一般被獨立設置為“煤炭（管理）局”。但是，雖然名為“煤炭（管理）局”，從法律地位上應屬國家行政機關無疑，但在現實中，由于各種各樣的原因，真正把煤炭局列為地方政府組成部門的卻比較少。很多地方把煤炭局定位為“自收自支”的“事業單位”，除少數領導擁有公務員身份外，大多數職工甚至連事業編制都不一定有。這樣一種明顯畸形的管理體制，在小煤礦遍地開花，經濟效益比較好的時候，尚且能夠應付，矛盾還可以掩蓋。即使沒有或很少財政撥款，很多地方的煤炭局也可以靠從小煤礦收費、罰款、甚至是攤派來維持，有的日子過得還很不錯，成為地方上令人羨慕的“實力”單位。算上派駐到鄉鎮一級的“煤管站”，一些縣級煤炭局會擁有多達數百人的龐大隊伍，基層煤炭行業管理玩起了“人海戰術”。但是，一旦小煤礦發生事故被關停整頓，無處收費和罰款，這些地方煤炭局的經費來源就成了問題，日子就不太好過了。然而，這次進行的兼并重組，是要徹底消滅小煤礦，至少是從法律地位上消滅。礦井也許還在，但由于隸屬關系發生了變化，保留下來的這些小煤礦搖身一變，成為了國有大型煤業集團公司的下屬單位。獨立存在的煤礦數量急劇減少，產量和營業收入也迅速呈現急劇下降的局面。而且，根據國務院辦公廳2010年10月16號轉發的國家發改委《關于加快推進煤礦企業兼并重組的若干意見》（國辦發〔2010〕46號）文件精神，兼并重組后兼并重組主體企業要切實擔負起被兼并煤礦企業安全生產的主體責任。這就意味著作為兼并重組主體的大型煤炭國企對所兼并到自己旗下的那些小煤礦不但在法律上，而且在政策上都負有不可推卸的安全生產監管責任。大型煤炭國企一般都擁有比較完整的安全監察隊伍，這自然會對地（市）、縣級煤炭行政管理部門的存在必要性構成威脅。實際上，對小煤礦的行政管理內容，除了有法律法規明確賦予給了其他有關部門，如國土資源、勞動、公安、工商、稅務等以外，真正需要由地方煤炭管理部門負責的事項并不很多，主要包括辦礦審批、安全監管、特種作業人員培訓與發證等。

真正占據地方煤炭局日常工作主要內容的還是安全生產的監管，特別是預防各類安全生產事故的發生、進行事故的善后處理、相關人員的追責和處罰等。這成為了大多數地方煤炭局日常工作的主要內容。根據2000年國務院的《煤礦安全監察條例》的規定，國家煤礦安全監察局及其在地方的派駐機構，實行自上而下的垂直管理體制。并將煤礦的安全監察職能同生產組織領導職能分開，以期解決長期存在于煤礦安全領域的裁判員與運動員不分的弊端，防止地方政府中容易出現的對煤礦違法生產行為的袒護現象[1]。而同時存在的安全生產管理系統卻實行屬地管理，歸地方政府領導。在實際操作中，煤礦安全監察局由于人員編制所限，安全生產監督管理局又主要負責非煤礦山、危險化學品和煙花爆竹等行業的安全監管，真正對數量眾多的小煤礦直接進行一線的安全生產監督檢查執法活動的可能性并不大。所以，對地方小煤礦的安全生產監管工作實際常常是由產煤地的地（市）特別是縣級煤炭局來完成的。而一些小煤礦比較少的地方，由于沒有建立起市縣級的煤炭工業行政管理部門，便由當地的安全生產監督管理局來承擔著小煤礦的安全監管職能。于是，在很多產煤地區便形成了地方煤炭工業局與安全生產監督管理局和國家垂直管理的煤礦安全監察局三駕馬車共管煤礦安全的居面。三方面的協調溝通與矛盾也便成為令各方都非常頭痛，也廣受各界包括小煤礦詬病的一個老大難問題[2]。行政法理論指出，行政主體的多元化往往會造成辦事效率的低下。行政主體越多，意味著分工越細，管理環節越多，自然影響行政效益，影響相對人的利益[3]。這是被行政法學界所廣泛接受的基本原理。因此，適當減少負責同一事項的行政機關的數量應當是符合我國行政體制改革“精簡、統一、效能”的大方向的。總之，地（市）和縣級煤炭行政管理部門的主要業務職能要么嚴重萎縮，甚至基本消失，要么處在與其他相關政府部門的交叉當中，給煤炭行業管理秩序帶來很大的困擾。這使得盡快理順地方煤炭行業管理體制的呼聲日益加大[4]。

4煤礦安全監管究竟由誰來管如果真的裁撤掉地（市）和縣級煤炭行政管理部門，會使長期困擾煤炭行業的多頭執法這一大難題得到部分解決，對于理順煤炭行業管理體制是有利的。但地（市）和縣級煤炭管理部門目前實際承擔的那部分地方煤礦的安全監管職能雖然隨著兼并重組的逐步深入會有所減少，也還是不同程度地存在著。這部分職能還必須由適當的部門擔當起來。由于煤炭生產的特殊性，煤礦安全與其他生產流通等領域的安全有著明顯的不同，情況更加復雜，監管難度更大。世界各主要產煤國大都由獨立的機構負責煤礦安全監管[5]。我國成立的煤礦安全監察機構，雖然在運行中存在著各種不足，但成績也還是主要的。獨立于生產系統，垂直管理的大方向還是應該肯定和堅持的。根據現行《煤礦安全監察條例》的規定，將兼并重組后地方剩余的小煤礦安全監管的職責明確返還給煤礦安全監察機關完全是順理成章的，不存在法律障礙。地方政府的安全生產監督管理部門繼續負責除煤炭行業以外的其他幾個重點行業的安全監察，原煤炭行政管理部門把小煤礦安全生產監管的權力和義務真正全面地交給煤礦安全監察機關。這樣就使得現存的兩大行政系統具有了合理而清晰的權力邊界。不應再把以前由于小煤礦數量眾多，監管難度太大時各個機關“齊抓共管”的臨時性措施長期堅持下去了。以這次大規模兼并重組，關閉小煤礦為契機，適時調整管理體制應該是非常恰當的時機。對煤礦安全監察機關來說，應該充分調動國有大煤業集團在安全監管方面的積極性，發揮其優勢，使其對兼并進來的小煤礦真正承擔起責任。一旦出現問題，直接查處集團公司。煤礦安全監察機關可以把監察重點放在那些還沒有被兼并重組，仍然獨立于國有煤業集團之外的中型地方煤礦企業，防止地（市）和縣級煤炭行政管理部門撤銷后留下監管空白地帶。

5操作中應注意的問題當然，實際操作中如果裁撤地方的煤礦行政管理部門會遇到很多問題，其中最主要的肯定是人員去向問題?，F在，煤礦安全監察系統實際一線監控力量短缺的情況并沒有得到根本的改變。編制不足，一線監察人員不足仍然是制約當前煤礦安全監察工作正常開展的一個大障礙[6]。裁撤市縣級的煤炭行政管理部門時，可以將其中熟悉煤礦安全監管業務，有井下實際工作經驗的同志，吸收充實到煤礦安全監察系統。這樣，既減少了改革的阻力，又加強了煤礦安全監察的力量，對于維護和穩定整個煤礦安全的大局都將非常有利。當然，由于煤礦安全監察部門屬于垂直管理，這需要編制、人事等部門的理解和大力配合。除此以外，也可以考慮將部分分流出來的同志安排到在兼并重組中保留下來的煤礦企業中。這次兼并重組的一個重要目的就是要真正提高煤礦的各項技術和管理水平。以前小煤礦在個體礦主手里由于一直處于生存危機中，沒有長遠打算，不可能真正重視安全生產的投入和管理水平的提高。重組后，正需要大批懂技術，會管理的高素質管理人員。地方煤炭局的同志長期從事煤礦一線監管工作，通過適當的培訓，相信很快就能夠適應在煤礦管理崗位的新工作。