區域整合與行政管理創新研究

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一長株潭城市群一體化取得的成就和存在的主要問題

大型中心城市對推動區域經濟發展具有舉足輕重的作用。長株潭作為一個整體，已成為湖南省經濟發展的強有力核心城市。長株潭一體化的發展受到各方面的關注，早在上世紀50年代，曾有專家提出三市合一共建“城”的構想［1］14。20世紀80年代初，按照長株潭經濟區的構想，進行了初步試驗和理論探索。1997年，湖南省委省政府做出了推進長株潭經濟一體化的戰略決策，致力于發揮長株潭的獨特優勢，把長株潭培育成湖南的核心增長極，長株潭一體化進程明顯加快，已經邁出了實質性的步伐［2］3－7。

(一)長株潭城市群“兩型社會”與經濟一體化建設所取得的成績

1．“兩型社會”建設成效巨大“九五”以來，特別是2007年12月獲批國家“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區(以下簡稱“試驗區”)以來，長株潭城市群根據“資源節約”、“環境友好”社會建設的總體要求，堅持走新型工業化道路，創新體制機制，結構調整步伐加快，經濟持續快速發展，一批千億產業、千億集群和千億園區逐步形成，長株潭城市群成為全國重要的先進裝備制造業基地、電子信息產業基地、文化創意產業基地和商品糧生產基地。資源節約、生態補償等體制機制改革和制度建設取得積極成效，“兩型”產業、節能減排等示范引領工作有序進行，長沙高新區、株洲清水塘循環經濟工業區獲批國家試點，重金屬治理列入國家專項，湘江流域綜合治理初見成效。社會事業全面發展，科教文衛體事業蓬勃發展，城鄉居民收入穩定增長，城鄉社會穩定。2011年長株潭三市實現GDP8320．62億元，占全省42．2%，長株潭三市實現地方財政收入965．35億元，占全省的48．3%;2011年長株潭三市的城市化率達58．76%，高于全省平均水平13．6個百分比。2．經濟一體化的政府間協調機制已經形成，區域合作走向制度化首先，長株潭一體化頂層機制初步形成，早期即已在湖南省發改委“長株潭一體化辦公室”基礎上建立了“長株潭經濟一體化工作會議”年會制度。2009年1月，由長株潭一體化辦公室改組升格為長株潭“兩型社會”建設改革試驗區領導協調委員會辦公室(長株潭“兩型辦”，正廳級)，2011年7月，進一步成立了中共湖南省長株潭“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區工作委員會(工委)和管理委員會(管委會)，作為省委省政府的派出機構，全面協調三市及省政府相關委廳局，統籌長株潭城市群“兩型社會”建設。其次，長株潭三市均成立了“長株潭辦公室”，建立了三市黨政聯席會議和企業協會聯席會議機制，使得三市政商之間的對話機制、產業合作機制與利益協調已經初步形成，出臺了“長株潭三市規劃管理聯度審查制度”，統一規劃重要的城市基礎建設。三市還就人事交流與合作、技術交流等簽署了合作協議，啟動了“長株潭人才一體化”工程，實現人才規劃、人才市場和人才政策的一體化，以整體優勢吸引和聚集人才。3．長株潭城市群區域規劃正有效實施，同城化的基礎設施等建設成效顯著1990年代以來，先后有不同部門組織編撰過長株潭區域的不同的專項規劃，其中有些已實施或部分實施并取得一定效果。2005年8月，湖南省政府通過并實施的《長株潭城市群區域規劃(2003～2020)》及其修訂版《長株潭城市群區域規劃(2008～2020)》，要求三市打破行政區域界限，積極實施一系列一體化的重大基礎設施項目，著力推進湘江風光帶與生態經濟帶、長株潭城際鐵路、長株潭城際干道(長潭西高速、天易大道、芙蓉大道、九華大道等)、公交同城化、株洲清水塘污染企業綠色搬遷改造、湘潭竹埠港重金屬廢渣場污染治理與綜合利用項目、昭山綠心保護和湘江長沙綜合樞紐建設等區域一體化標志性工程的規劃與建設，三市城市建設相向發展勢頭強勁，城區間距離已大為縮短，“交通同環、信息同享、電力同網、金融同城和環境同治”取得重大進展，“融城”效應日益顯著，經濟發展的速度進一步加快，質量進一步提高，增強對湖南全省的帶動力。4．認識到整體參與經濟競爭的重要性，初步形成了各具特色又緊密關聯的產業結構體系雖然“區域”并非經濟實體，不能直接參與國際競爭，但如果區域內各地方政府能相互協作，破除行政壁壘，改善投資環境，則能有效降低區域內企業的生產和交易成本，提升其參與國際競爭的實力。因此，三市乃至全省都認識到長株潭城市群作為一個整體參與國際經濟競爭的重要性，突破行政區域界限，把推進產業集群化作為長株潭經濟一體化的核心，做大做強交通與機電設備制造、食品醫藥、IT設備制造、文化四大產業集群，圍繞鋼鐵、軌道交通、有色冶金、汽車和工程機械五大傳統工業及電子信息、生物技術和新材料三大新興產業作為核心，共同打造并初步形成了適應“兩型社會”建設的各具分工特色又緊密關聯的產業結構體系［3］。具體來說，長沙重點發展電子信息產業集群、新材料產業集群、機電一體化產業集群和生物技術產業集群;株洲形成交通運輸機械產業、物流產業和有色冶金、軌道交通機械、化工、建材等六大支柱產業;湘潭則發展新材料、機電一體化等高新產業，并加快形成鋼鐵、機電、化工三大支柱產業。

(二)“兩型社會”建設與區域整合中存在的主要問題及原因分析

1．行政區劃分割使區域規劃難以實施，要素流動受阻長株潭三市的國土、規劃、交通等部門都曾經對三市區域范圍內的地域作過一些部門規劃，如1990年代完成的長株潭區域國土開發整治規劃等，但真正一到具體實施階段，就因為行政區劃分割所導致的決策主體、利益主體和執行主體的不同而效果不彰?，F行的《長株潭城市群區域規劃》在具體實施過程中，面臨三市選擇性實施對己較有利的部分與環節，整體協調性不佳。同樣，盡管三市在市場、資源、金融、信息、人才等方面簽署了合作協議，但行政區劃這堵“看不見的墻”依然在無形地決定著地方政府在私下干些“利己”的事情［4］。主要原因是各地方政府在現行的在以GDP為核心的干部考核和激勵機制引導下，極力謀求自身社會經濟利益最大化，產生競爭意識和競爭行為，而對區域協調與協作有意無意的忽視，于是區域內資源、金融、市場、信息等經濟要素在“協作”、“一體化”的口號下暗暗被分割和封鎖，這對整個區域經濟協調發展極為不利。2．區域內重復建設和外延型開發模式與“資源節約”要求不協調長株潭城市群在經濟建設和城市開發過程中，存在著大量重復建設與資源不節約的現象，如三市各自興建港口，長沙在大力打造“新港水運樞紐”，湘潭則不斷擴建新建鐵牛埠碼頭、向家塘碼頭和九華港，株洲則是重點建設“株洲航電樞紐”。由于建設無序、缺乏規劃協調，許多港口貨源不足，為爭奪貨源而盲目競爭，造成碼頭設施的巨大浪費;在土地資源上，區域內的幾十個開發區、經濟區存在大量圈地開發現象，對耕地、林地等土地資源大量圈占，仍然在走“資源(土地)型”經濟發展老路，城市發展和經濟發展與耕地保護的矛盾更加突出。并且，三市在開發區內大力引進和發展的產業仍然以機械設備與加工工業、交通運輸與倉儲物流等為主，存在產業結構趨同和產業集聚度不高現象，勢必導致用地結構趨同，土地開發密度和強度偏低，經濟效益不高，不符合土地集約節約利用的要求，與“兩型社會”建設的“資源節約”的要求有很大距離。3．區域生態建設和環境保護與“環境友好”要求尚有較大差距隨著新型工業化與城市化的加快推進，長株潭城市群的生態環境也呈現惡化趨勢，特別是發達的核心區更為明顯，主要表現為兩個方面:一是區域內山區和一些重要的水源地和生態涵養地保護不夠，植被減少，資源環境的承載能力減弱。二是區域內地表水污染比較嚴重，流經城鎮及工業區河段的水質普遍受到不同程度的污染，岸邊污染帶尚未得到有效控制，主要污染物有糞大腸菌群、石油類、總磷、氨氮、總汞、總鎘、高錳酸鹽等，特別是湘江的重金屬污染嚴重，三市重化工和鋼鐵等高耗能重污染的企業沿湘江依次排列，形成“株洲污染湘潭，株洲湘潭一起污染長沙”的極不合理的格局，甚至已經嚴重地影響到枯水期城市自來水廠取水的安全了。并且，由于自身實際利益的考慮，各市在環境保護上的政策和具體措施各有一套，其整治力度也各不相同，導致穿三市而過的湘江污染非常嚴重，而治理不夠。4．區域整合中“離心”現象和不和諧現象不時冒現在長株潭“兩型社會”建設中，長沙憑借省會的“老大”地位和自身較強的經濟實力，在基礎設施建設和對外招商引資中，經常作出一些不符合一體化取向的“自私”行為，與株洲、湘潭展開激烈競爭，引起株洲、湘潭的強烈不滿。例如，在長株潭輕軌規劃中，長沙把通往株洲和湘潭的輕軌分叉口設在長沙的暮云地區，而不是長期以來形成的長株潭交通分叉點———株易路口，這既增加鋪軌長度又違背自然、歷史規律，激起了其他二方特別是湘潭方面的不滿。再如，2010年11月，長沙市與湖南省物價局在“為了促進長株潭兩型社會建設，加快三市天然氣同價步伐”的口號下，強行對長株潭三市的城區居民生活用氣收費標準均統一上漲到2．45元/立方米，即長沙的氣價每立方米僅上漲0．09元，而湘潭市和株洲市卻分別上漲了0．3元和0．33元，這實際上就是工資和福利水平相對較低的湘潭、株洲居民反補貼長沙居民用氣，顯然有失公平公正。5．區域內各式開發區與行政區之間矛盾與沖突嚴重，協調難度大長株潭區域疊加在三市及其23市縣區和263鄉鎮之間的行政區劃分割基礎上，還有6個國家級開發區、19個省級開發區及數十個各級高新區、開發區、先導區、示范區、工業園區、功能區等(以下統稱為“各式開發區”)，錯綜復雜又各自為政，彼此間爭搶資源與重復建設等現象十分明顯，協調難度大。第一，各式開發區與行政區的利益對立。各式開發區名義上從屬于各行政區，但實際上卻與之并立，其管委會行使著政府同等的職權，彼此之間條塊分割、權責不清、政出多門，經常出現爭搶利益又推諉責任的現象。第二，開發區與行政區管理制度差異明顯，整合困難。各式開發區是以管委會為載體，在強化服務意識、精簡管理機構、提高辦事效率等方面有很大改進，而市、縣市區、鄉鎮等行政區卻是以科層制為基礎的各級政府為載體，慣于條塊結構關系下對經濟活動行政干預。二者在管理理念、方法及效率等方面都存在著明顯的差異，它們之間的碰撞與相互排斥使得各式開發區與行政區之間長期處于“二元結構”［5］，難以融合。6．現有協調機構層級與權限不夠，協調工作難以展開2011年7月成立的中共長株潭兩型社會試驗區工委和管委會，雖然在統籌長株潭城市群發展，整合各個方面的力量與資源，推進“兩型社會”建設上取得了很大的成績，但因其本身存在重大體制問題，即層級與權限不夠，而難以協調工作。首先，工委和管委會層級不夠，盡管它們是湖南省委省政府的派出機構，且有副省級干部擔綱，但它本身并不比長株潭三市政府級別高，也不是長株潭三市的上級機構，這導致了其在開展工作中的種種限制。其次，工委和管委會只是省委省政府下的派出機構，不是完全的行政機構，只能對長株潭區域內的各市、縣市區和各式開發區的經濟建設工作進行指導、協調。但由于缺乏足夠授權，缺乏人、財、物等實權，在“協調”工作與經濟建設方面，工委和管委會顯得很是力不從心。在當前中國行政管理體制下，要很好地統籌與協調不同的政府與機構，就必須要有足夠的行政級別與權限。

二長株潭城市群未來發展的定位與戰略性目標

(一)長株潭城市群未來發展的分層次定位

1．湖南省內“3+5”合作與定位:湖南經濟與社會全面發展的核心與領頭雁長株潭城市群作為湖南省內“3+5”城市圈的內核，應避免陷入“國際大都市”的虛華中，而是腳踏實地地繼續承擔湖南省經濟與社會全面發展的核心與領頭雁作用。這既是對湖南省情和長株潭城市群現實的寫照，也是未來發展的必然。2．中部地區分工與定位:國家中部崛起發展戰略的主要一極與發展引擎基于非均衡發展的必然選擇，在國家“中部崛起”戰略的實施中，同樣也是“一部分地區先發展起來”，而率先發展起來的地區也必然是一些經濟基礎較好的特大城市或城市群。目前，中部六省中，武漢、長株潭、鄭洛汴等三個城市群優勢最為明顯，均擁有較雄厚的產業與經濟基礎、較大的城市(群)規模、鐵優越的交通區位和強勁的發展潛力，將成為國家“中部崛起”戰略的穩定的三極，進而帶動中部地區的發展。3．全國泛省際合作與定位:承接東部南部產業轉移的樞紐與戰略性產業核心區域和中部率先實現現代化的全國“兩型社會”建設示范區近年來，東部沿海地區產業向中西部地區大規模轉移開始出現，而連接經濟最為發達的長三角和珠三角地區與內地的南北向和東西向的國家意義的主要交通干線在長株潭城市群交匯，使得長株潭城市群成為承接長三角和珠三角地區產業轉移的“十”字交匯的樞紐地位，因而也成為承接產業轉移的首選區域之一。在強調產業基礎的承接產業轉移過程中［6－7］，長株潭城市群占有明顯優勢。且長株潭城市群已成為國家“兩型社會”建設試驗區，可以利用國家賦予的先行先試的政策優勢，在經濟發展與承接產業轉移中進一步取得先機，率先發展起來。

(二)長株潭城市群未來區域整合的戰略性目標

1．經濟一體化:產業結構的分工協調與融合區域整合與發展的基礎是產業的整合與發展。長株潭城市群區域整合一開始就是以產業為核心的經濟一體化為發端的，其首要的戰略性目標就是實現更為完善的經濟一體化，即產業結構的協調與完全融合，有效突破行政區劃的障礙，加強在區域產業政策、技術轉移、商貿交流、項目建設、金融投資、人才交流等方面的合作，實現長株潭區域一體化的產業布局、產業結構和產業組織的優化，推進城市群產業科技進步和企業自主創新，促進城市群資源配置的合理化和經濟效益的不斷提高，實現產業資源共有共享、互惠互利、雙贏多贏，實現城市群產業經濟發展的統籌協調，進一步強化一體化的基礎設施等有形的公共服務產品的建設與服務，形成有效的區域經濟運行保障機制，為共同維護區域技術、人才、資金等要素的自由流動提供物質基礎，推進長株潭經濟一體化進程。2．土地利用一體化:集約利用與創新開發新模式在區域整合與“兩型社會”建設中，長株潭城市群要建立統一的土地利用調控機制和政策體系，打破行政區劃界限，采取變通的三市土地利用指標調控政策，三市全面協調耕地占補平衡政策、三市整體規劃的土地生態環境保護政策等，使建設用地指標、基本農田保護指標、生態環境承載力指標等客在三市間合理分配、流通，形成城市群三市統一的土地利用調控管理機制和相應的土地協調利用的政策體系。首先，建立三市統一的土地質量評估、土地利用潛力評估、土地利用效益評估、土地環境質量評估、土地污染等級評估等土地評價體系和評價制度體系。其次，三市建立統一的符合市場經濟原則的土地市場調控手段與政策法規體系，充分發揮市場配置土地的基礎作用，三市建立統一的土地市場體系，城市建設用地更多地通過市場公開出讓，實現城鄉建設用地統一由土地市場配置。3．城市建設“融城化”:一江連貫的多中心城市格局長株潭三市應摒棄以前那種各自為政、互不協作的城市建設狀況，有意識的把應該服務于整個區域的公共設施建設在三市的交界地區。同時，長株潭城市群的城市建設必須充分體現一體化的要求，而這種一體化更多的應該是城市生活方式上的一體化、城市功能上的一體化、城市生態上的一體化，而不應該片面強調在城市基礎設施上實現“攤大餅”式的聯結，以避免令人頭疼的“大城市病”和城市宜居生態環境的惡化。同時，要重視三市共同的“母親河”———湘江在長株潭城市格局中天然紐帶和連接軸線的地位和意義，城市建設要體現“一江連貫三市”的多中心格局，繼續協調建設和完善湘江沿江風光帶的建設，城市道路、面向型現代建筑、供水供電管網與濱江游覽點的建設應該跟進，使之真正成為連接三市的長達80公路的風光帶，實現“人在江邊走，身在畫中游”。4．服務業“同城化”:完善、便捷與高效的服務體系長株潭城市群應進一步通過一系列的同城化措施，建成功能完善、互通互聯、科學合理、運營高效的長株潭城市群同城化服務體系:(1)交通同城化。既包括交通基礎設施建設的同城化，也包括開通長株潭之間同城化的運輸服務，建設共管的政策體系與經營機構(公司)和共同的服務標準。(2)通信同城化。大力推進長株潭城市群“三網”融合，并加強長株潭城市群信息基礎設施建設，積極推進信息通信樞紐和功能型信息基礎設施建設，構建長株潭一體化信息服務平臺。(3)金融同城化。在建設和完善同城化的通存通兌的存取款體系，同城化的支付與資金結算體系的基礎上，構建長株潭同城化的現代金融服務體系，建立健全面向長株潭城市群區域內所有中小企業、面向農村的金融服務支持體系;發展長株潭城市群同城化商業保險，拓展大眾保險市場。(4)就業與生活同城化。統籌推進長株潭區域城鄉就業機制，建立“政策統一、信息共享、市場開放、流動自由”的人力資源市場體系，建立長株潭區域統一的社會救助與保障體系、醫療保障體系和救災應急保障機制，并借助便捷的多元化公交化同城交通體系和通信系統，構建同城化的生活新方式。5．生態建設與環境保護一體化:政策同制，污染同治、生態同建為做好長株潭城市群資源節約型和環境友好型社會建設綜合配套改革試點，從長株潭城市群實際出發，堅持科學發展觀，加快經濟發展方式轉變，力求速度和結構質量效益相統一、經濟發展與人口資源環境相協調，實現長株潭城市群經濟社會又好又快與可持續發展。建立長株潭資源節約型和環境友好型社會建設的政策法規體系基本完善，監督管理體制高效運行，循環經濟全面發展，自然資源得到有效保護和合理利用;產業結構和空間布局科學合理，經濟社會發展步入節約、清潔、安全、持續的良性發展軌道，長株潭城市群環境友好型社會建設取得示范性成效;創建一個完善統一協調、高效負責的環境保護行政體制:建立決策、執行、監督相協調，責、權、利相匹配的環境保護行政體制，真正實現長株潭城市群“政策同制，污染同治、生態同建”。

三長株潭城市群未來區域整合不同階段管理模式創新與路徑選擇

作為國家“兩型社會”綜合改革實驗區，長株潭城市群肩負著“資源節約”與“環境友好”使命，應該站在全局的高度，在統籌區域整合與推進經濟一體化發展、帶動湖南發展、支撐中部崛起、促進東中西互動和全國經濟協調發展中發揮更大的作用，具有對全國其他地區的改革具有經驗示范的歷史責任［8］16－17［9］38－41。因此，長株潭城市群的綜合改革，既要在現有法律法規的體系下進行，也要從長株潭城市群各不同發展階段實際情況出發，敢于先行先試，敢于創新［10］56－58。

(一)現階段:維持長株潭三市城市群現狀下強化多種協調機制

現階段，根據國內外城市群區域整合與區域協作的經驗，長株潭城市群區域整合在相當一段時間內可選擇維持長株潭三市城市群現狀下，完善與強化長株潭試驗區工委和管委會的職能，強化市長聯席會議，建立規范的、長效的的專項跨界事務的協調處理機制，推進城市群一體化進程。1．完善與強化長株潭試驗區工委和管委會的職能圖1方案一:維持并強化現有長株潭試驗區管委會模式之管理模式借鑒上海浦東新區、天津濱海新區早期管委會運行的模式與經驗［5］，對2011年成立的中共長株潭兩型社會試驗區工委和管理委員會，湖南省要制定并實施《長株潭兩型社會建設綜合改革試驗區條例》，明確規定授予其省級政府的經濟管理權限，要求三市及各縣市區需將部分管理經濟的職責讓渡給試驗區管委會，增加其統籌管理的力度，負責長株潭區域的規劃、產業布局和基礎設施建設等，擁有區域土地整備權和土地出讓收益的支配權，建立長株潭規劃與建設、財政與稅收、經濟、國土資源、環保等職能部門與機構，確保區域建設有力有序有效推進。管委會由副省級領導干部領銜，聯合三市和多個省廳委局(圖1)，從經濟、社會、文化、生態等各個方面統籌長株潭城市群發展。2．強化市長聯席會議，協調三市和諧發展現有的三市市長聯席會議應該得到加強，一方面要擴大與會者數量，既把三市管轄的各縣長、市長、區長納入市長聯席會議，畢竟三市的區域整合與經濟合作要依托并落實在具體的縣市區，還要把周邊的岳陽市、常德市、益陽市、婁底市、衡陽市等五市市長納入市長聯席會議，以體現“3+5”城市圈的更大范圍的區域協調發展問題，另一方面要強化市長聯席會議的職能，逐步轉化為實質性的合作組織，具有一定的決策能力和執行力。3．建立規范的、長效的專項跨界事務的協調處理機制美國在大都市區跨界事務的處理機制上的一些經驗，如美國的“專區”政府機構的設置與運行，其最大特點就是只負責提供單一或少數功能的公共服務［11－12］［13］89－91。我們可以借鑒其治理理念，成立一些專門的機構來處理長株潭城市群的跨界事務，如成立湘江委員會，全面負責區域湘江的防汛、抗旱、航運、污染治理、沿江風光帶建設與管理等事務;成立長株潭軌道交通公司，負責全面規劃、建設與經營長株潭城市群地鐵、輕軌與城際列車等;成立長株潭城市公交公司，負責三市跨界開通城市公交車及其服務等;成立長株潭垃圾處理聯盟，全面負責長株潭區域生產和生活垃圾的統一清運、填埋、焚燒和回收再利用、垃圾發電等。4．該模式的問題與挑戰強化長株潭城市群多種協調機制，推進一體化，其最大的優點是保持現有長株潭三市行政區劃不變，減少了因為行政區劃調整而帶來的巨大變動，但其問題也正是因為行政區劃沒有調整，一體化進程則重在協調，但由于試驗區工委和管委會及各種協調機構畢竟不是政府，沒有足夠權限，協調工作困難重重。此外，建立起來的各專項跨界事務的協調機構，不可避免地對三市市政府職權的干預和削弱，可能會引起長株潭三市政府部門的反彈。

(二)中期階段:保持三市建制情況下的制度創新———構建長株潭“都市區政府”

在深化推進一體化的中期階段，長株潭城市群在處理面臨的城市規模不斷擴大，眾多市分立矛盾的時候，效仿西方區域主義與大都市區政府的做法［14］384－386，采取在保留原有三市行政建制不變的基礎上，組建一個高效統一、有權威的長株潭都市區政府，主要負責區域性全局意義的事務，組織和協調跨界事務，作為大都市區各組成部分的各市負責自己內部事務(圖2)。圖2方案二:組建長株潭都市聯合政府之管理模式1．在長株潭試驗區工委基礎上組建長株潭都市聯合黨委借鑒新疆“烏昌黨委”高效運行的成功經驗，長株潭城市群可建立有權威的“長株潭(聯合)黨委”，可以中共湖南省長株潭“兩型社會”建設綜合配套改革試驗區工作委員會(簡稱長株潭兩型社會試驗區黨工委)為基礎組建長株潭(聯合)黨委，全面肩負起一級地方黨委的職責，對湖南省委負責。2．長株潭實驗區管委會改組為長株潭都市區政府長株潭都市區政府也可在湖南省長株潭“兩型社會”建設改革試驗區管委會的基礎上組建，本著大部制的原則，設置若干個綜合的職能機構，指導長株潭城市群建設。3．該模式的問題與挑戰首先，都市區政府缺乏法律依據。該模式需要在湖南省與三“市”之間再設置一個“都市區政府”，而在省與地級市之間再增設一級政府，目前沒有憲法和法律依據，在強調“依法治國”的當下，成立都市區政府有一定困難。其次，增加了政府層級。成立長株潭都市區政府，會導致行政機構層級的增加，從而降低行政效率，與我國目前的精簡機構改革的精神是背道而馳的。再次，都市區政府的正確定位問題。長株潭都市區政府與省直各廳局和長株潭三市市委市政府在“兩型社會”建設中的職責、權限與利益之間如何合理劃分，將是一個復雜而微妙的技術活［15］。最后，成立了長株潭都市區政府，必然會削弱長株潭三市權限，面對既定權利的縮小，必然會導致長株潭三市的反彈。

(三)遠期階段:三市合并———組建副省級的大長沙市

國內城市群(都市區)區域整合在經歷各中合作與協調方式后，經過一系列改革、調整與創新后，都不約而同地傾向于借助行政區劃的調整與合并來進一步推動區域整合的進程，如上海浦東新區和天津濱海新區等?？梢?，依靠行政力量來推進區域整合是一條適于中國國情的有效手段，而行政區劃的調整與合并則更是一種低成本、高收益的區域一體化手段。而對長株潭城市群而言，堅持把建設“兩型社會”與建設“創新型湖南”結合起來，著力推進重點領域和關鍵環節的改革，構建有利于“兩型社會”建設的管理體制機制，大膽提出并實行新的有利于區域一體化發展的行政區劃改革方案:效仿“武漢模式”①，撤銷長沙、株洲、湘潭三市，合并設立副省級的大長沙市。1．第一步:三市各自先行調整區劃以使三市市轄區在地域上完全聯結先對三市現行的行政區劃作小的局部的調整，使得現在三市的“市轄區”在行政區域上聯結起來，以更好地為將來的合并打好基礎是必須的［16］。近年來三市行政區劃基本調整到位，未來僅需做到如下即可:對長沙市而言，盡快將長沙縣暮云鎮與跳馬鄉等鄉鎮劃歸雨花區，并在條件成熟時將長沙縣改設星沙區;株州市未來應該考慮的將株洲縣改設為建寧區(或淥口區);而湘潭市應該加快中心城區與易俗河的融合進程，考慮把湘潭縣改設為易俗河區。2．第二步:三市整合各自的市轄區與各式開發區，理順市區各類體制未來長株潭“兩型社會”建設和區域整合中，應該理順各式開發區與行政區的關系，對各式開發區還原其本身的經濟功能，定位為“經濟性功能區”，以經濟權限為主的原則，將社會事務實行屬地化管理，交由其所在行政區政府管理，合理解決當前各式開發區與行政區這種“剪不清、理還亂”的關系。3．第三步:撤銷三市建制，組建副省級長沙市，轄原三市各區縣市待到時機成熟，通過行政區劃的審批程序，向中央提出合并長株潭三市的建議，組建副省級長沙市，轄區為現有長株潭三市的范圍，并整合部分市區行政區劃:新長沙市轄12區4市4縣:芙蓉區、開福區、天心區(由現在長沙市的天心區和雨花區合并而成)、岳麓區、望城區、星沙區(現長沙縣)、株洲區(株洲市市區河東部分)、天元區(現株洲市天元區)、建寧區(現株洲縣)、湘潭區(由湘潭市雨湖區改名)、岳塘區(現湘潭市岳塘區)、易俗河區(現湘潭縣)，瀏陽市、醴陵市、韶山市、湘鄉市4市和寧鄉縣、攸縣、茶陵和炎陵等4縣，并管理轄區內的各個“經濟性功能區”(圖3－a)。圖3副省級長沙市管理模式4．第四步:順應省直管縣體制:取消市領導縣體制構建省直管縣體制是我國未來行政區劃層級體制改革的取向，取消市領導縣體制將成為必然［17］，大長沙市所轄的瀏陽、醴陵、湘鄉等8縣市將直接由省直轄，大長沙市的轄區將就是上述的12個市轄區，形成市—區—鄉鎮、街道的管理體制(圖3－b)。需要商榷的是，韶山作為主席家鄉，歷來與“湘潭”緊密聯系在一起，最終是并入長沙設為韶山區還是省直轄，有待進一步論證。5．該模式的問題與挑戰長株潭三市合并是適應我國“行政區經濟”運行的整合區域發展的有效途徑與手段，但困難很多且艱巨。(1)長株潭三市合并都需要得到國家支持，經過國務院審批，難度很大。但也必須看到，新中國以來市市合并的案例并不少見，如1997年四川重慶市與萬縣市、涪陵市等并設立重慶直轄市，1998年云南東川市并入昆明市，2002年海南瓊山市并入?？谑械葦凳?。由此可見，合并長株潭三市，組建大“長沙市”并非不可能。(2)升格為副省級市也需要中央批準。這同樣具有很大的難度，但并非沒有可能。自從1994年中央機構編制委員會批準重慶(注:1997年重慶市升為直轄市)、廣州、武漢等16市定為副省級市年成立管委會，2009年設區)等多個副省級區，這說明只要確有必要而又工作到位，大長沙市成為副省級市并非不可能。(3)三市合一后富余人員的安置將成為令人頭痛的問題。這個問題是否得到較圓滿的解決，在很大程度上直接決定了三市合并的成效。

本文作者：賀曲夫劉友金向云波工作單位：湖南科技大學