行政相對人權益保護論文

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（一）

程序法制對行政相對人的權益保護具有十分重要的意義。

在法治國家，行政相對人的權益之所以能夠受到一定程度的保護，在很大程度上應當歸功于程序法制。實體法制固然重要，但沒有程序法制，實體法制再好也等于零；而如果有一套較好的程序法制，實體法制即使不完善，公民的自由也可以得到較好的保障。行政相對人權益的保障在某種意義上來說，是程序法制的副產品。

行政主體首要的或基本的職責就是執行。而任何法律的執行和實施都是一個過程。行政過程不受客觀、公正的程序所引導，就會為偏私、專橫、任性的程序所支配。人們只有早修堤壩，才能避免泛濫的洪水帶來的災難。

優良的程序法制常?？梢猿蔀閺娭剖侄蔚奶娲贰Ｒ驗槌绦蚍ㄖ频挠枌Чδ艹３Ｊ谷藗儭敖七h罪而不自知”；程序法制的監督制約功能往往使執法者知所趨避。

優良的程序法制是實體法制實施的保障。如果一個國家出現了“有法不依、執法不嚴”的情況，就應當認真審視該國家的程序法制是否健全。優良的法律應當具有自我能動實施的動力和手段，而這種動力和手段主要來源于程序法制。

程序法制對行政相對人權益保護的作用機制在于：

通過對行政主體實施行政行為的步驟、順序、方式、形式、時間以及相關的程序性制度的設定，使行政權的行使規范化；使行政相對人及相關的利益集團進入參與行政權的行使過程，使他們得于進行有效地防御和監督，從而使行政權的行使更具有民主性。通過確保行政公正的相關制度的嵌入，從而使行政權的行使更具有正當性；通過對行政相對人資訊權或了解權、聽證權等程序性權利的賦予，增加行政過程的公開性和透明度；通過事前或事后的監督以及其他行政主體及國家機關的介入，增加行政主體及其工作人員的高度自律性；通過行政復議、行政訴訟等救濟程序的設立，使受損害的行政相對人的權益得于及時恢復，從而使行政相對人的實體權益具有保障性。

（二）

近十年來，的程序法制建設取得了長足的進步。

在行政程序立法方面，立法法對制定行政法規、行政規章的程序作了原則規范；行政處罰法對行政主體實施行政處罰的程序作了較為詳細的規定。在上述程序中，行政相對人的了解權、知情權、陳述權、申辯權、聽證權、檢舉權、對嚴重違法處罰的拒絕權、請求救濟權等程序性權利得到確認，而行政主體的公布處罰的規范依據、嚴格依法調查檢查和取證、告知處罰的事實和依據以及被處罰人應享有的權利、聽取陳述和申辯、組織聽證、依法回避、及時送達、罰繳分離等義務也被從嚴規定。此外，行政征收程序、行政許可程序、行政強制程序也將隨著相關單行法律的制定而加以確定（正在擬議之中）。

行政救濟方面，1999年4月29日第九屆全國人民代表大會常務委員會第九次會議通過的《中華人民共和國行政復議法》取代了原有的國務院1990年12月24日、1994年10月9日修訂的《行政復議條例》。行政復議法與行政復議條例相比，有一個顯著的特點，那就是強化了對行政管理相對人的請求救濟權的保護，給了行政相對人許多方便：不僅將涉及權利的行政行為納入行政復議的范圍，而且允許在對具體行政行為申請復議的同時，對作為具體行政行為依據的規章以下的規定提出審查申請；行政復議法將申請復議的一般期間由15天改為60天，這個一般期間只有在法律規定超過60日的情況下才可以改變，這就意味著前此法律、法規或規章規定的期間少于60日的一律無效。不僅如此，由于正當理由而耽誤法定申請期間的，耽誤的期間應從法定期間中扣除；行政管理相對人對縣級以上地方各級人民政府工作部門的行政行為不服的，除對海關、、國稅、外匯管理等實行垂直領導的行政機關和國家安全機關（不包括公安機關）的具體行政行為不服只能向上一級主管部門申請行政復議以外，既可以向上一級主管部門申請復議，也可以向該部門的本級人民政府申請復議；申請人申請復議，可以書面申請，也可以口頭申請?？陬^申請的，復議機關不僅應將法定事項如實記錄，而且有義務將該記錄的復印件發送被申請人；行政復議以書面審查為原則，但實際上取決于申請人的意志，申請人如果要求聽取意見，復議機關即有義務聽取各方意見、調查情況；復議程序一經啟動，被申請人即應提交當初作出行政行為的證據、依據和其他有關材料，申請人、第三人可以查閱被申請人提出的書面答復、作出具體行政行為的證據、依據和其他有關材料，除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私外，復議機關不得拒絕，在行政復議過程中，被申請人不得自行向申請人和其他組織或者個人收集證據；在行政復議決定作出之前，申請人要求撤回行政復議申請的，只要說明理由即可以撤回，避免了申請人硬著頭皮打不愿打的官司的尷尬局面；復議機關無正當理由拒絕受理復議申請的，行政復議法設定了多種救濟渠道，一是上級行政機關應當責令其受理，二是上級行政機關可以直接受理，三是申請人可以就不予受理決定向人民法院提起行政訴訟，四是追究復議機關有關人員的法律責任。

在司法救濟程序方面，1989年4月4日第七界全國人民代表大會第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》，該法所設定的被告行政機關對作出的行政行為承擔舉證責任、嚴禁被告重復違法、禁止被告以調解為名迫使原告讓步等制度，對于保護行政相對人的權利具有十分重要的意義。此后，最高人民法院1991年了《關于貫徹執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干的意見》（以下簡稱若干意見）。最近，最高人民法院又了《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干解釋》），以取代原有的《若干意見》。該解釋在保護行政相對人的訴權方面作出了詳細的規定，主要體現在以下幾個方面：

一是在《若干意見》的基礎上，擴大了行政訴訟的受案范圍。行政訴訟受案范圍從行為擴大到了非法律行為，從單方行為擴展到了雙方行為，從涉及狹義上的人身權和財產權的行政行為擴展到涉及廣義上的行政行為。

二是取消了對原告資格的不當限制。《若干解釋》對相鄰權人、競爭權人、受害人、復議決定的利害關系人、合伙、聯合企業的組成部分、土地承包人、被消滅或改變隸屬關系的非國有企業、公司的權力機關等主體的原告資格作了明確的肯定規定。

三是在提起訴訟的前置條件方面作了一些新的規定?！扒爸脳l件”是指根據法律、法規的規定，對于某些事項，當事人在提起行政訴訟之前，必須先向行政機關申請復議，對復議決定不服或者在法定期間復議機關沒有作出復議決定的，當事人才能到法院提起行政訴訟。為了防止有的復議機關借“前置條件”而逃避司法審查，防止有的法院在行政審判實踐中，借“前置條件”推托救濟責任，《若干解釋》明確規定利害關系人對復議機關決定不予受理的或既不立案也不決定不予受理的行為，可以向人民法院提起行政訴訟。

四是對起訴期間依法作了從寬解釋。根據行政訴訟法規定的精神，取消了《若干意見》的過嚴限制。對行政機關告知了行政行為的但沒有告知訴訟期間和起訴的權利的，其起訴期間從知道或者應當知道訴權或者起訴期間之日起，但從知道或者應當知道具體行政行為內容之日起最長不得超過2年；對行政機關既沒有告訴訴權和起訴期間，同時也沒有告知行政行為的內容的，明確規定從知道或者應當知道行政行為內容時開始起算，但對于涉及不動產的行政行為從作出之日起超過20年、其他行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理；如果當事人超過了訴訟期間，但是耽誤期間的原因不能歸責于起訴人自身的話，或者是起訴人意志以外的原因（包括被限制人身自由）造成的話，被耽誤的時間不計算在起訴期間內。

五是對利害關系人控告行政機關不作為的起訴時機作了比較的規定?！度舾山忉尅访鞔_規定：“公民、法人或者其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關在接到申請之日起60日內不履行的，公民、法人或者其他組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。法律、法規、規章和其他規范性文件對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。公民、法人或者其他組織在緊急情況下請求行政機關履行保護其人身權、財產權的法定職責，行政機關不履行的，起訴期間不受前款規定的限制?！?/p>

六是對一事不再理的問題作了從寬解釋。首先，法律、法規未規定行政復議為提起行政訴訟必經程序，公民、法人或者其他組織既提起訴訟又申請行政復議的，由先受理的機關管轄；同時受理的，由公民、法人或者其他組織選擇。公民、法人或者其他組織已經申請行政復議，在法定復議期間內又向人民法院提起訴訟的，人民法院不予受理。其次，法律、法規未規定行政復議為提起行政訴訟必經程序，公民、法人或者其他組織向復議機關申請行政復議后，又經復議機關同意撤回復議申請，在法定起訴期限內對原具體行政行為提起訴訟的，人民法院應當依法受理。再次，人民法院裁定準許原告撤訴后，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理。準予撤訴的裁定確有錯誤，原告申請再審的，人民法院應當通過審判監督程序撤銷原準予撤訴的裁定，重新對案件進行審理。再次，原告或者上訴人未按規定的期限預交案件受理費，又不提出緩交、減交、免交申請，或者提出申請未獲批準的，按自動撤訴處理。在按撤訴處理后，原告或者上訴人在法定期限內再次起訴或者上訴，并依法解決訴訟費預交問題的，人民法院應予受理。最后人民法院判決撤銷行政機關的具體行政行為后，公民、法人或者其他組織對行政機關重新作出的具體行政行為不服向人民法院起訴的，人民法院應當依法受理。

七是放寬了對起訴的事實根據和委托方面的要求。首先，根據《若干解釋》的規定，行政機關作出具體行政行為時，沒有制作或者沒有送達文書，公民、法人或者其他組織不服向人民法院起訴的，只要能證明具體行政行為存在，人民法院應當依法受理。其次，《若干解釋》有條件地承認了口頭委托的效力。被限制人身自由的起訴人可以口頭委托近親屬、律師作為人提起行政訴訟，并且規定如果有關機關拒絕人民法院核實，就視為委托關系成立。

八是使受理條件法定化，以防止在受理案件上的隨意性?！度舾山忉尅返谒氖臈l詳細列舉了不予受理和駁回起訴的法定條件，并明確規定，法院在審查一個案件是否應該受理的情況下，如果發現當事人某些條件還不具備，手續還不完備，或者是所告的被告不適格等等，必須先行告知當事人予以補正或者更正。只有在當事人拒絕補正或更正的情況下，人民法院才可以裁定不予受理或者駁回起訴。

九是加大了對當事人起訴權的保護力度?！度舾山忉尅凡扇∫幌盗械闹贫然胧鞔_規定：“人民法院應當組成合議庭對原告的起訴進行審查。符合起訴條件的，應當在7日內立案；不符合起訴條件的，應當在7日內裁定不予受理。7日內不能決定是否受理的，應當先予受理；受理后經審查不符合起訴條件的，裁定駁回起訴。受訴人民法院在7日內既不立案，又不作出裁定的，起訴人可以向上一級人民法院申訴或者起訴。上一級人民法院認為符合受理條件的，應予受理；受理后可以移交或者指定下級人民法院審理，也可以自行審理?！笔紫龋瑢Ξ斒氯似鹪V必須由合議庭進行審查，不能由單個的審判人員決定是否受理行政案件。其次，在法定的期限內必須作出決定。受訴法院在七天以內要么立案受理，要么作出不予受理的裁定。由于特殊原因在七天以內如果決定不了的，應該先行立案受理。受理以后如果發現確屬不應該受理的，裁定駁回起訴。最后，如果受訴法院在法定的期限內既不受理，也不作出不予受理的裁定，當事人可以向上一級人民法院申訴，或者直接向上一級人民法院提起訴訟。上一級人民法院認為應該受理的，可以先行直接受理，受理以后，可以移交有管轄權的法院審理，也可以移送給有管轄權的法院來進行審理，還可以指定其他法院審理。

（三）

盡管我國的程序法制在不長的時間內，取得了舉世矚目的成就，但與法制國家和民主的要求相比，與行政相對人日益增長的權利保護要求相比，還有不小的差距。例如，行政程序法制還沒有涉及到所有行政管理領域，相當一些行政行為還沒有得到行政程序法制的規制，有必要制定統一的行政程序法加以規范；有的行政程序規范還沒有實現公正與效率的統一，保障行政相對人的權益的程序制度還不健全；輕視甚至侵犯行政相對人的程序性權利的現象還時有發生，而制裁程序性違法的手段和措施顯得疲軟；行政救濟的范圍相對來說還比較狹窄，行政復議和行政訴訟的受案范圍有必要進一步擴大；等等。要解決上述問題，有必要采取多種手段強化程序法制建設：

首先，必須進一步強化程序法制的理念，高度重視對行政相對人權益的保護。行政程序法制具有諸多的功能與作用，其中，保護公民、法人和其他組織的合法權益不受行政機關的非法侵害，監督和保障行政機關依法行政，是其最基本的作用。在上述兩個基本目的中，保護行政相對人的合法權益是最為基本的目的。在設定程序法制的時候，必須將維護公民合法權益放在第一位來考慮。這是因為：人民群眾是改革、、穩定的真正動力，是國家的主人；維護人民群眾的利益既是貫徹群眾路線的要求，也是國體和民主政治的要求，也是行政的基本宗旨。

其次，必須盡快完善程序法律制度，實現公正與效益等價值的有機整合。行政權的行使不僅要公正，而且要以顯而易見的、易于接受的、令人信服的方式或渠道實現。這就是說，行政權的行使不僅要以追求客觀公正為目的，而且要以程序公正作為路徑。在這個意義上說，公正的程序是實現實體公正的必要條件。但是，程序本身并不一定具有絕對的正當價值，并不一定能夠確保公正的實現。程序既可以是通向公正的橋梁，也可以是引渡偏私的賊船。程序必須具備一定的標準，才有可能成為實現公正的保障。程序法制要符合公正程序的最低標準，必須符合中立原則、對等原則、公開原則、平等對待原則、比例原則、表達自由、裁決基礎原則、有效救濟原則等等；必須將可能執法公正的不良因素限制到最低程度；必須合理配置行政權和行政相對人權利。當然，公正價值必須與效率等其他價值相協調，既要防止其他價值對公平價值的擠壓，也要防止其他價值難于實現而反過來影響公正價值的實現。

第三，必須樹立程序法制的權威，為程序法制設置更為有效的后果。要建立嚴格的違反法定程序或程序濫用的審查制度，以克服普遍存在的程序法制虛無主義的現象；要在條件成熟的時候，有限制地建立程序違法即不得重新作出行政行為的制度，以樹立程序法制的權威，鼓勵行政相對人對違反法定或正當程序的行政主體申請復議或提起行政訴訟；要嚴格追究違反法定程序或程序濫用者的法律責任，使程序法制切實受到尊重。