政府績效評估制約因素探討論文

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[論文關鍵詞]政府績效評估；社會生態環境；制約因素

[論文摘要]政府績效評估機制作為社會大系統中的一個子系統，和其他系統進行連續不斷的能量交換，以保持系統的動態平衡?；谏鷳B環境視角，從經濟體制類型和我國的財政狀況、政治體制、政治環境以及中國傳統文化和“官本位”思想等幾個方面進行深入分析，探討政府績效評估制度影響和制約效應，為我國政府績效評估制度的進一步完善尋找理論支撐。

一、引言

生態環境(ecologicalenvironment)原來是自然科學術語，主要用來描述任何有機體的生長環境。但在20世紀20年代，以美國芝加哥學派的派克(R·F·Park)和蒲基斯(E·w·Burgurs)為先鋒，借用自然科學中動植物生態學的概念、術語，對人類社會的生存環境進行了系統分析。他們認為：“從功能理論之生態觀點而言，任何經濟、文化、政治和行政制度等皆為一有生命的個體，是經過一段漫長的成長過程漸漸演進而來的。也就是說在生命的個體之間，以及生物與環境之間都有一種功能的相互依賴關系。”這種與自然環境相對稱的社會客觀存在被稱為社會生態環境，它主要包括三大社會系統：社會經濟系統、社會政治系統和社會文化系統。

政府績效是指政府在社會管理活動中的結果、效益及其管理工作效率、效能，是政府在行使其功能、實現其意志過程中體現出的管理能力；或者說，政府績效評估是指對政府管理過程中投入、產出、中期成果與最終成果所反映的績效進行評價和劃分等級。政府績效評估作為改進行政管理的關鍵一環，成為一項重大的政治活動而蓬勃展開。由此，加強和完善政府績效評估制度無疑是政府部門職能轉變的一個強大而有效的推動力。

正如一切事物都必然生長于特定的生態環境之中一樣，政府績效評估制度也絲毫不能例外。社會生態環境是政府績效評估制度賴以生存和發展的基礎和前提；政府效績評估制度必然和周圍的經濟、政治和文化環境存在著一種功能上的依賴關系，但又受到其制約。從一定意義上理解，政府績效評估制度的發展過程就是一個不斷適應和不斷克服社會生態環境制約的過程。

二、經濟生態環境的制約

經濟生態環境是指社會的經濟活動方式及其經濟力量。經濟基礎決定上層建筑，經濟發展水平決定著一個社會的整體發展程度。作為評估政府管理能力的政府績效評估制度必然植根于特定的經濟基礎，并受到生產力發展水平的制約。當前，我國經濟生態環境對政府績效評估制度的制約主要表現為經濟體制類型、政府財政和預算體制。

(一)經濟體制類型不同決定了政府職能范圍不同，從而決定了政府績效評估標準不同

計劃經濟體制要求建立起單一的全民所有制，排斥私人資本及其經營；政府對全社會高度集中統一管理，則政府的績效就由政府對全社會集中統一管理的績效決定，并由此形成了一整套適應計劃經濟體制的政府績效評估體制。我國從計劃經濟轉向社會主義市場經濟后，引起了政府規模、結構、職能以及行政原則、行政觀念、行政價值、行政信息、行政情感、行政思維和行為方式的一系列變化，而經濟模式的轉移也帶給政府績效評估體制根本性的沖擊。政府績效評估為適應社會主義市場經濟體制，以政府職能轉變為中心對原有評估體制進行了改革。但在經濟體制轉型期我國政府職能還存在著政企不分、政事不分、政社不分的弊端，出現了政府職能的缺位、越位和錯位等現象，這給政府部門的績效考評造成了很大困難。政府到底該管什么、不該管什么，雖然歷經數次機構改革，目前仍然沒有確定，特別是市縣以下政府仍面臨部門職能不斷調整的不確定環境，在實際考評中仍然沿用計劃經濟時代的指標，將諸如創衛、綜合治理、計劃生育、精神文明建設等各種評估或考評與對部門工作業績的考評混合，以致出現無論考評結果如何好，一票否決的項目都可將其業績通盤否定的情況。

(二)我國目前的政府財政使績效評估遭遇內部動力障礙

當前，我國各級政府的財政并不寬裕，評估所需的成本對財政形成新的壓力?？冃гu估是一個耗費資源的過程，需要投入相當數量的人力、物力、財力和時間；但由于評估工作及其價值尚未引起足夠的重視和認同，國家沒有單獨的評估經費撥款，評估費用大都攤入具體的公共項目中，且許多地方政府部門為了保證其推行的公共項目順利完成，往往不愿意將有限的資源用于評估工作，致使評估的資金投入不足。這樣，由于缺乏充足的財政資金，一些地方政府績效評估常常難以為繼。

另一方面，我國現行的是以分稅制為核心的財政體制，即本著一級政府、一級財政以及財權與事權相統一的原則，劃分中央政府和地方政府的事權和財政支出范圍。但是，我國現行的財政體制與政府體制卻并不配套，基層政府沒有獨立的財政地位，取消農業稅后，縣鄉幾乎沒有可靠的收人來源；現在國家雖然明顯增加了財政轉移支付的力度，但許多歷史“欠賬”卻不是馬上可以償清的；沒有財政的良好支持，政府無法正常運行；這種事權與財權的不對應引發了多重矛盾，當然也嚴重影響政府管理目標的實現。如果在現行的財政體制下考評政府績效，特別是評估基層政府的工作，結果也不可能是科學、合理的。

(三)懲罰節約的預算體制使政府績效評估流于形式

在我國，財政部門根據各個部門申報的投人以及結合上一年度的撥款使用狀況來分配預算。如果當年的撥款用不完，剩余的將會失效，來年的預算將會減少，資金將被分配到其他“需要”的地方去；相反，如果預算超支，下一年度反而會得到更多的財政撥款。節約資金意味著來年的撥款減少，于是很多部門在年度即將結束時，都會陷入“為了花錢而花錢”的瘋狂狀態。在這種預算體制下，績效的提高和節約成本不僅不會給他們帶來任何收益，反而面臨著預算被削減的危險。于是，政府各部門都把辦事作為討價還價的籌碼，擴大自己的困難，誰也不愿意少花錢而把事情辦好。政府績效評估旨在提高政府業績，但如果政府機構不能從重視產出、節約成本、提高業績中獲得利益回報，那么政府績效評估就會流于形式。

三、政治生態環境的制約

政府績效評估體制作為政治上層建筑的一部分，它的各項機制的運作和功能的實現最直接地受到政治環境的影響。政治生態環境對政府績效評估的制約主要表現在以下幾個方面：

(一)缺乏相應的法律、法規和相關政策作保障，評估多處于自發狀態，沒有規劃，減弱了政府績效評估機制的作用

一方面，我國目前還沒有政府績效評估方面的專門立法，相關立法也只是涉及某一具體領域的績效評估立法。由于沒有相應的法律、法規和相關政策作為制度保障，缺乏較具體的、可操作的政策性指導，各地開展的績效評估工作完全處于一種放任自流的狀態，形式五花八門，結果績效評估工作難以在政府部門全面系統地推進，缺乏整體的戰略規劃；而且由于績效評估的實施方法互不統一，難以相互比較和進行經驗交流。另一方面，把績效評估看成是一個短期行為，沒有建立長效機制，這就導致了運動式的行政管理，領導者難以把工作重點放在政府績效的持續改進上。政府績效評估的非規范化導致評估中的不正之風和腐敗行為，許多大檢查、大評比不僅沒有取得效果，而且使這種檢查、評比成為基層政府的一種負擔，某些檢查團成員索要禮品、收受賄賂的行為更是直接損害政府形象。

(二)評估以官方為主。多是上級對下級的評估，缺乏社會公眾和社會評估機構對政府以及政府內部的自身評估

我國現有政府體制層級結構分明，為了同這種層級制相適應，對政府的考評主要實行上級對下級的層層考評。這種自上而下的評估雖然有利于實現一定的引導和監督目的，但在實踐過程中卻導致了一些地方政府部門只唯上不唯實、“政績”做給上級看的現象，從而導致了評估結果失真、評估難以達到預期的目的，這不僅無助于政府績效的提升，相反卻損害了政府的形象。由于評估程序公開度不夠，缺乏公眾和大眾媒體的積極介入，就難以形成有效的監督系統，而僅靠政府自我監督則難以達到有效的督促效果，評估的結果往往也是報喜不報憂。

西方發達國家的政府績效評估往往是由民間自發進行，特別是在一些大的基金會的資助下，由一些大學、研究機構或媒體來組織進行。社會自發成立的評估機構的作用在于：一方面，由于其具有獨立性，使得評估的結果更加客觀、公正，而客觀、公正是評估結果發揮作用的基礎；另一方面，由于評估主體多元化的存在，可以彌補單一政府績效評估的不足，特別是當地方政府績效評估本身存在較大缺陷的時候。而且，社會評估還具有及時反映公眾需要、促進地方政府創新的獨特功能。2004年12月18日，我國第一家民間政府績效評估機構——中國地方政府績效評價中心在蘭州大學成立。這表明中國開始有了獨立的、專門的民間評估機構，意味著社會開始更加積極主動地參與對地方政府績效的評估，參與地方的發展。但從目前情況來看，我國民間評估力量的發展還很不成熟，評估方法和評估指標的科學性還有待進一步提高。

(三)政府機構改革的困境給政府績效評估帶來剛性約束

機構是職能的載體，政府職能不同則所設機構肯定就不同，所以，政府職能轉變必然要求機構改革。改革以來的20多年時間里，我國曾進行了多次政府機構改革，但改革的成效卻并不明顯，主要原因是機構改革總是把解決財政壓力放在首位，機構改革的重點也是精簡機構和人員，如1998年進行的機構改革甚至明確提出了精簡比例。但是，如果從績效管理的視角看政府機構改革，機構改革就不應該是簡單地做“加減法”，而應該立足于整合各個機構的職能。黨委、人大、政府等序列機構性質不同。靜態看，它們各有職權，分工明確；但在中國特色的政權結構中實際運作卻會出現職能重復、交叉的狀況，而且越到基層，各機構職能交叉的弊端就越明顯。不論行政管理幅度大小、工作多少，都與上級政府設置同樣數量的機構，這本身就不是經濟的選擇。再加上各序列機構的職權邊界不清，黨政主要領導人的工作作風不同，工作成本就被大大增加了。所以，如果不先整合機構，解決機構重疊的問題，就在現有機構的基礎上設計評估指標，那么設計出來的指標體系科學性將難以得到保證，評估的實效性也難以得到體現。只有在減少管理層次、理順黨委、人大、政府、政協等各序列權力機構管理關系的前提下，才能實現真正科學合理、具有實效性的政府績效評估?！笆晃濉币巹澮呀泴φ畽C構改革進行了論述，即“深化機構改革，優化組織結構，減少行政層級，理順職責分工，推進電子政務，提高行政效率，降低行政成本”。

四、文化生態環境的制約

所謂文化生態主要是指一個機構或一項制度所賴以存在的社會思想意識、文化心態和觀念形態的總和，它是社會成員在社會化過程中長期積淀而形成的一種較為穩定的價值取向。在現實中，一項改革方案能否順利實施或取得成效，并不僅僅取決于方案是否完備或是否符合理性的設計，而是取決于方案是否被大多數參與改革者所認同和接受，也就是說深受文化生態的影響和制約。在文化生態的諸要素中，與我國歷史發展有密切聯系的中國傳統文化對政府績效評估制度的制約最為明顯。

(一)中國傳統文化中的“人情至上”原則使政府績效評估制度失靈

中國傳統文化看重人性。如孔子講性相近、孟子講性善、荀子講性惡以及《三字經》開始便說“人之初，性本善”等等。但中國人的人性不是偏于理智，而是偏于情感；人性中情是主要的，智是次要的。這種“人情至上”的精神融入到行政中，使政府在管理的諸多環節中注重親緣血緣關系，講情面、論義氣，將工作關系、契約關系與私人的情誼關系聯在一起，因人情破壞原則規范的現象時有發生。很顯然，政府績效評估體系再健全，如果還是以“人情”作為利益分配和調節的工具，終將歸于失靈。

(二)中國傳統文化重感情、輕理性。重人的德行、輕科學的技術方法，導致政府績效評估理論不足、評估程序不規范以及評估結果不夠科學

中國傳統文化的一個典型特點就是在思維上重視感情因素，缺乏純理性的分析，而重感情、輕理性必然重經驗輕理論。中國古代科學技術大多屬于對當時生產經驗的直接記錄和對自然現象的直接描寫，極少有科學理論的探索與規律的發現。這種傳統文化延續至今，對我們的政府績效評估同樣產生了不良影響，理論界對政府績效評估的評估理論研究不足，僅一味地引進“先進方法”而忽視對評估理論本身的研究，致使我國的政府績效評估缺乏理論根基。另外，我國自古就重倫理、重德行，對科學技術重視不足。中國古代科學技術的每一種發明創造都要經過倫理規范的檢驗，這樣，中國古代的這種輕視科學反應在政府績效評估上，就造成了評估程序不規范，流于形式；評估方法多為定性，較少采取定量方法；評估結果不夠科學。

(三)中國傳統文化重中庸、輕競爭。重“官本位”思想、輕“民本”思想。造成了政府缺乏競爭意識。導致了政府績效評估常常忽視人民群眾的意愿

源于西方的政府績效評估追求效率、效益，提倡競爭，充分發揮個人和組織的能力，適者生存。而我國傳統的儒家思想崇尚“和”，提倡“和為貴”，避免人與人之間的競爭以維護社會穩定；這一思想與政府績效評估的目標背道而馳，因為本著“和”的原則，當評估結果有損下屬顏面時，領導就大事化小，不將評估結果公布于眾，這樣評估的反饋作用得不到實現，嚴重影響了績效評估的實施。另一方面，我們現有的一些政府官員“官本位”思想嚴重，可以說某種程度上支配著他們的行為選擇，造成了這些政府官員缺少服務于民的意識，這給政府績效評估的實施帶來不少困難。其主要表現在一些政府和部門把引入和實施政府績效評估作為一種“政績工程”和“形象工程”，在目標制定中沒有把服務于人民群眾作為評估的一項重要指標。這種“形象包裝”式的政府績效評估必將會導致形式主義泛濫、公信力下降、作用失效，最終使政府績效評估演變成勞民傷財的舉措。

五、結論

綜上所述，政府績效評估制度的推行是一個系統性的改革工程，是新制度不斷積累、生長、演進的長期過程。在新舊體制轉換的過程中，原有體制表現出強大的慣性，對政府績效評估制度生長和發展起著相當強的抑制和制約作用，在客觀上會抵制新體制帶來的效果。也就是說，政府績效評估制度的建立和評估的執行必須付出一定的代價，包括消除舊制度的費用、制度變革造成的破壞和損失、隨機成本即制度變革的不確定性增加的風險成本等等，這些給政府績效評估制度的建立和評估的執行帶來了困難和風險。正確地認識和理解這一點將有助于我們在設計改革方案、確立戰略思路時保持清醒的頭腦，力求避免基于主觀偏好或某種幼稚的政治熱情而產生盲動與冒進，以確保政府績效評估制度在我國社會主義土壤上扎根發芽、開花結果，促進社會主義和諧社會建設。