煤礦安全生產機制的控制研究

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1二元治理機制的提出

回首我國煤炭行業的發展歷史，煤炭行業主管部門的分分合合依舊歷歷在目。從1949年至1975年，國家先是組建了燃料工業部，不久之后撤銷燃料工業部，設立煤炭工業部，接著又是撤銷煤炭工業部設立燃料化學工業部，燃料化學工業部在存在一段時間后，國家撤銷燃料化學工業部，煤炭工業部又重新回到歷史舞臺;1988年，國家成立能源部，再次撤銷了煤炭工業部，五年之后，國家決定撤銷能源部，又一次組建煤炭工業部;1998年是每一個煤炭人無法忘記的一年，國家撤銷煤炭部，由地方政府接管國家重點煤礦。2000年，國家設立國家煤礦安全監察局，一年后國家安監局成立，兩局合署辦公［1］;2005年，隨著國家安監總局的成立，國家煤礦安全監察局成為其下屬機構，至此煤炭行業已經沒有職權統一的行業管理機構，一定程度上導致了煤炭行業管理上的不力與各職能部門之間的相互不作為，影響到了我國煤炭行業的安全生產的有序進行。這也是為何在完全政府管理模式下，由于政府機構的改革以及經常性的變動很容易造成煤炭行業上層管理機構的動蕩從而進一步影響到整個煤炭行業安全生產的風險，因此，煤炭行業迫切需要一個常態化的穩定的上層管理組織，以維持安全生產監管的延續性。當然，這樣的組織并非脫離政府而存在的，恰恰相反，受制于我國目前的社會體制和經濟模式，它與政府是緊密相連并且同政府一樣，是為整個社會而服務的，相互并存，發揮各自所長，分工明確。對于煤礦安全生產管理而言，實行煤礦安全生產的一元治理模式顯然絕非治理的最佳選擇，只有多角度、全方位的立體治理模式，才能實現事故處理的高效和完善，實現管理與個體的和諧互動。在國外，非政府力量參與煤礦安全生產治理在煤礦安全生產管理上發揮了很大作用，而非政府力量中的行業協會，由于其扎根在行業內部，又帶有很強的自治性和民主性，形成了自身特有的優勢，更是在其中扮演了很重要的角色。這也是我們為何要提出這一行業自治組織來與政府一道參與到煤礦安全生產管理中，發揮煤炭行業的自身作用，與政府共同建立起相互制約的二元制管理機制，使其應有的作用得以最佳的發揮并實現與政府力量的良性互動，使協會組織在保障礦工的生命和健康方面做出更大的貢獻。

2二元模式治理下的國家主導

行業協會本質上是自利性團體，追求自我利益的最大化。因此在我們認識到行業協會參與煤礦安全生產重要性的同時，還要意識到其本身所存在的固有缺陷，畢竟行業協會的利益難以等同于于社會整體利益，行業協會也不會高尚到為了模糊的社會利益犧牲掉眼前可能既得的社會整體利益。二元式治理模式并非是一種絕對的平衡模式，二元模式的構建不是為了無限放大行業協會的地位，與政府治理相互掣肘，而是尋求兩者之間的交叉與互補，形成一個立體的治理模式。

2．1對趨利性的控制

行業協會的成員企業自愿加入組建并自治運行的，對成員企業利益最大限度的維護、彰顯和促進是行業協會賴以成立、得以發展的根本所在［2］。在我國煤炭工業部被撤銷后，行業協會在煤礦領域的角色在實踐中雖然比較模糊，但它的作用卻一直是顯而易見的。在中國煤炭工業協會等行業協會的協調組織下，在生產方面，通過安排煤礦高等院校與煤礦生產企業的共建，有效發揮了高校的科研資源，使得煤礦產業的科研成果能夠迅速轉化為生產力，加快了煤礦產業革新速度，不斷提高了產業整體的生產率;在產業經濟方面，在行業協會的協調下，我國的煤礦企業依照本企業的具體情況，一直保證著經濟產能與效益的合理分配，有效地避免惡意競爭和價格哄抬，通過產業的整體獲益進而平均到產業的個體利益上。但也正是于此，煤礦行業協會所代表的也僅限于煤礦產業這一部分社會利益，一旦這部分社會利益過度的膨脹，就很可能打破社會整體利益的均衡，擠壓到其他社會利益的存在空間。在大型企業主導下的煤炭協會組織由于企業所固有的趨利性，還是會忽視經濟效益與安全生產的關系，煤礦事故所造成的惡劣社會影響還是會不斷發生。這時候國家的主導參與就顯得很有必要性，即重點加大對中小煤礦安全治理的投資，將監督的重心放在趨利性更強、自制性較差的中小煤礦上。政府的重心在中小煤礦，而協會組織則負責去完善大型企業集團，從而形成一種交叉的二元管理模式，實現資源互補和功能效益發揮的最大化。

2．2煤礦行業內部共謀的干預

當行業效益與社會效益相權衡時，行業協會和國家往往做出的是兩個截然不同的選擇。的確，煤礦行業協會所想的是如何把煤炭這個產業做大做強，只有協會成員獲得切實的利益，協會組織的重要性和存在的必要性才能得以體現;而國家不同，構建和諧社會是我們政府目前工作的核心，和諧是全面的和諧而不是某個點的和諧。煤礦行業協會很容易受到本行業內部占主導地位的企業的左右，在指導安全生產治理上難以做到區別對待的同時，其自身所存在的企業性也會被過度放大。煤礦安全生產治理是一個長期的過程，在這個過程中，構建一個適合于我國煤礦行業實際情況的且具有再生功能的治理機制從研究到實驗改進，再到推廣實行和效能體現需要大量的無回報投入，而這些投入是否能帶來最終的回報其本身就是一種風險的投資。雖然從國家構建和諧社會的戰略層面出發，一旦這種機制發揮作用，并有效降低了煤礦安全事故的發生率，必然能夠實現難以用金錢估量的良好社會效益，但對于企業而言，這種投入就是一種投資風險，幾乎每一個煤礦企業都會考慮到這種投資的回報率，甚至更多的中小煤礦根本不會去考慮這種有風險且回報周期漫長的投入。所以一旦國家所要求的安全生產投入超過其可能的預期，煤礦企業要么選擇變相執行要么就選擇根本不執行。國家所考慮的是社會效益，而企業追求的是經濟效益，當兩者沖突時，單個企業不會選擇與國家進行正面的對抗，這時的企業更偏向于一種聯合，通過聯合所形成的影響力引起國家的重視，甚至迫使國家改變政策。無疑，作為企業聯合體的行業協會順理成章地成為這種聯合的平臺，成為這樣的聯合體的議事機構，這往往也會與行業協會期望擴大自身影響力的想法不謀而合，這對國家的整體戰略規劃的推行而言會形成不小的阻力。如何有效避免行業協會成為煤礦行業內部共謀的平臺，減少行業協會對國家煤礦安全生產治理方針的過濾，這都是國家需要主導安全生產治理的出發點。

2．3國家主導有利于協調行業協會與專業協會之間的矛盾和沖突

在我國煤炭工業領域，中國煤炭工業協會占據主導性的地位。受國務院國資委的委托，中國煤炭工業協會負責管理煤炭行業內各個全國性專業協會，即代管協會［3］。因而就我國煤炭行業內部而言，中國煤炭工業協會與其他行業協會之間，如中國煤炭運銷協會、中國煤炭建設協會等，實際上存在的是一種上下的管理關系，這也就在一定程度上造成了在煤炭行業協會領域一家獨大的局面。這樣的管理結構模式雖然有利于煤炭行業內部工作的統籌和運行，強化了自治層面下的行業內部紀律，避免了內部不同協會之間為了爭取利益而導致的管理交叉與沖突所導致的協會組織混亂的可能性。但正是由于中國煤炭工業協會代管協會的特殊身份，在一定程度上使其在煤炭行業內的權力不斷膨脹，甚至在某些領域要超過了政府的影響力，因此在煤炭安全生產治理中作為行業協會領導者的中國煤炭工業協會為了保證其在煤炭行業的權威性和主導地位，很可能會排斥或變相妨礙像安全生產協會這樣的專業協會參與到煤炭安全生產治理機制的構建中，從而影響了治理機制的多樣性和專業性，嚴重的甚至導致行業協會與專業協會雙方的不作為，不利于煤炭行業的長遠健康發展。國家在煤礦安全生產治理中可以有效統籌領導行業協會與專業協會依據自身組織特色和相關治理經驗，發揮行業協會科研和信息優勢以及專業協會的實際操作經驗，雙方力量都能夠有效的參與到治理中去。

2．4國家主導為行業協會參與治理提供保障與支持

煤炭行業協會是基于煤炭行業的自治而參與到煤礦安全生產治理中的，雖然具有一定的正當性與合理性，但如果得不到國家的支持與保障，還是難以獲得在煤炭行業內部的普遍認可。尤其是我國普遍存在的小煤窯，由于其隱蔽性，往往使得我國安全管理部門的管理觸角難以觸及，而地方政府為了本地區的穩定與經濟上的利益，也不愿過多的問及，但眾所周知，小煤窯往往有著很高的事故發生率，前幾年發生的黑煤窯事件也引起了全社會的關注，導致了很惡劣的社會影響。在國家難以有效管理的情況下，屬于民間自治性質的煤炭行業協會，通過內部煤炭企業內部之間關系，利用我國傳統的人情社會的作用，卻能夠對這些監管的盲點施加有效的影響。但我們也應當看到的是，由于很多小煤窯往往都并非煤炭行業協會的會員，因此協會是很難通過內部規章與行業習慣對其進行強制性的規制的，因而這種影響的基礎，即人情關系的作用畢竟是有限的，但如果煤炭行業協會的行為能夠的到國家的認可與授權，產生一種官方的效力，則能夠對小煤窯產生足夠的威懾力，有效的填補國家的治理盲點。

本文作者：周琨吳婉婉姚凱奇工作單位：中國礦業大學