我國財政體制改革的回顧及未來趨勢分析（二）

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[摘要]綜觀我國近十年來的財政體制改革脈絡，大致可以分為兩個階段的改革進程：第一階段是1994年實施的分稅制財政體制改革，其目的是構建與市場經濟相適應的政府與企業、個人之間的分配關系和中央與地方的分配關系；第二階段是1998年開始推行的財政支出管理改革，其目的是轉變財政職能，優化支出結構，逐步建立公共財政體制框架。目前我國的財政層次過多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉鎮財政，實行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變為三級，即中央、?。ㄊ小⒆灾螀^）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。

二、今后我國財政改革的側重點和趨勢分析

過去的財政改革取得了很大成績，有力地支持了社會主義市場經濟體制的建設和宏觀經濟的持續快速發展，但由于改革的漸進性，新的財政制度、機制、管理等方面不可避免地會出現不協調、不適應、不規范等問題。結合當前經濟發展的形勢，今后必須在以下方面繼續深化財政改革：

（一）按照建立公共財政的要求，繼續深化財政預算管理改革。

經過1998年以來的財政支出體制改革，我國雖建立了公共財政的基本框架，但離建立與市場經濟發展要求相適應的公共財政體制仍有較大距離。公共財政體制的主要內容，可以分為三個層次進行考察和分析：一是財政的主要職能和基本定位。公共財政是與市場經濟相適應的，其主要職能是滿足社會公共需要，彌補市場機制的缺陷。財政收入主要來源于對全體公民一視同仁的規范的稅收。二是財政的運行機制。也就是財政收入的組織機制和財政支出的安排機制，目前的運行機制主要是財政的預算管理。三是科學的方法和有效的監督。如預算的科學編制方法、稅收征管的方法和手段、國庫集中支付、政府集中采購等。在這三個層次中，預算管理是核心。首先，財政的職能要通過預算的安排體現出來，即通過預算得以實現；其次，科學、細化、規范的預算管理，是國庫集中支付和政府集中采購正常運行的基礎；再次，預算是財政監督的依據，具有法律效力。如果預算不規范，不僅財政部門很難進行全程監督，也不可能形成社會其他有效監督機制。因此，建立公共財政體制，必須要不斷深化預算管理改革。我國在部門預算、國庫集中收付和政府集中采購等方面已進行了有效的探索和改革，初步建立了公共財政的基本框架，這使我國建立公共財政體制的改革進入了核心和攻堅的階段，即深化預算改革階段。

財政預算規定了政府向社會提供公共產品和服務的規模與結構，以及需要全體社會成員擔負的成本即稅收數量。那么，每年提供公共產品和服務的規模以及社會負擔的成本由誰來決定，提供公共產品與服務的結構和類型又由誰來選擇，即財政預算管理中的公共性問題如何解決。因此，今后財政預算管理改革的一個重要任務，就是在預算管理中引入公共決策和選擇機制。比如在人大設立預算編制和審查委員會，專司預算的編制、審查和監督工作；在預算編制過程中，建立廣泛征求意見的機制；增加預算的透明度，擴大預算編制和執行的社會監督，構建納稅人的意見反饋機制等。

財政支出預算是國庫集中收付、政府集中采購以及加強財政監督的依據，也是提高財政支出效益的關鍵，因此，必須要細化預算的編制。目前的預算主要有三部分，一是固定部分，即人員工資和共用經費部分；二是活的部分，即專項經費部分；三是轉移支付部分，即上級政府對下級政府的補助。對于固定部分，關鍵是要引入績效預算的辦法，即財政供給與單位取得的成效掛鉤，成效越大，財政支持越大，改變過去財政養人、養懶的做法，提高財政資金的使用效益和引導作用。對于專項經費的預算，一定要細化到項目，把經費和項目掛鉤，加強對項目資金使用的管理和監督。對于轉移支付支出，要按照提供公共產品和服務均等化的原則，規范轉移支付，減少隨意性?？傊M量利用現代化的技術手段和方法，不斷細化預算編制，使預算盡可能的規范、合理和透明。

（二）按照財權、事權對等的原則，繼續完善分稅制財政體制。

分稅制財政體制運行以來，逐漸暴露出來的不協調、不匹配的問題，突出表現在基層財政越來越困難。

目前，我國的財政體制是五級財政，即國家、?。ㄊ小⒆灾螀^）、市、縣（市、區）和鄉（鎮）。1994年的分稅制財政體制改革，明確劃分了中央和?。ㄊ?、自治區）的收入范圍，省以下的體制是各地仿照分稅制體制自主安排的。在中央提出逐步提高中央財政收入占全國財政收入比重的背景下，省以下的體制安排自然帶有層層集中財力的傾向。近年來的情況顯示，現在分稅制財政體制運行的結果是，財力逐步向上集中，但事權仍在基層，甚至呈擴大的趨勢。尤其是許多該財政承擔的支出，如農村義務教育、農村社會保障、醫療衛生等，過去基本由農民自己承擔，農民負擔過重已影響了農村社會穩定和經濟發展，因而，隨著經濟的發展和農村的稅費改革，這部分支出開始回歸財政，基層財政的事權反而在擴大。因此，在這兩個反方向因素的共同作用下，縣、鄉財政困難的矛盾開始激化。2001年全國拖欠工資的縣、鄉占全國縣、鄉總數的18．7％和27．1％，縣級財政支出中工資支出高達61％。絕大部分縣、鄉的財政是捉襟見肘，僅僅能夠應付“保工資、保運轉”的支出，用于建設的財力非常有限，各方面的支出欠賬越來越多。目前，在基層財政困難的倒逼機制作用下，中央財政加大了對基層財政的轉移支付，以維持基層政府的正常運轉。但基層財政困難的程度。是隨著政府職能轉變和經濟形勢變化而逐步顯現的，因此轉移支付較多采用的是一事一辦的專項轉移支付，不僅轉移支付很不規范，基層財政預算難以安排，而且增加了基層財政對上級財政的依賴，出現“你給錢我才辦事”的被動局面。

分稅制財政體制能夠成功運行的一個基本要求，是各級政府有自己的主體收入，用自己的財力辦自己的事情。否則，地方政府就會逐步增強對上級政府的依賴。依賴不斷增強和上移的必然結果，是分稅制財政體制逐步轉化和變質為高度集中的財政體制，分稅制財政體制自然消亡，地方增收節支的積極性轉化為“跑上”的積極性。因此，完善分稅制財政體制，解決基層財政的實際困難，核心是確立一級財政，就要使這級財政有能夠基本滿足自己需要的自主財力，在輔之少量的轉移支付財力的情況下，做到自己的事情自己辦。目前，我國的五級財政體制存在不合理的問題：一是財政層次過多，影響了各級財政主體收入體系的形成。二是財政層次過多，影響了各級財政的事權劃分和職責的確立?？傊壳拔覈呢斦哟芜^多，是影響分稅制財政體制正常運行和導致基層財政困難的主要原因之一。從目前的情況來看，建議取消鄉鎮財政，實行鄉財縣管；取消市級（地級市）財政對縣級財政的管理，實行省級財政直接管理縣級財政。這樣一來，全國的財政級次變為三級，即中央、?。ㄊ?、自治區）和縣（地級市、縣級市）三級，增強各級財政的調控能力。

各級政府的事權和財權相對稱，是分稅制財政體制正常運行的又一基本要求。從現在的發展趨勢看，一是中央財政的職責重大，如保持國民經濟的持續穩定發展，促進區域經濟協調發展，發展高等教育、尖端科技和高新產業，全國性的環境保護，江河湖泊的治理，等等，中央財政必須要有強大的財政調控能力。目前的分稅制財政體制，逐步提高了中央財政收入占全國財政收入的比重，符合中央財政的財權和事權相對稱原則。另一個是縣級財政的職責重大。我國長期實行的是城鄉分離的社會經濟體制，“二元經濟結構”非常明顯。結果是隨著社會主義市場經濟的發展，財政向公共財政轉變時，財政供給的公共產品主要是面向城市居民，農村居民享受到的很少。因此，我國今后要實現城鄉社會經濟協調發展，在有九億多農民的廣大農村，財政在供給公共產品方面要彌補歷史的欠賬和滿足新的公共需求，如提供基礎教育包括今后發展的高中階段教育，提供農村社會保障，提高農村醫療衛生條件，等等，基層財政的任務是非常巨大的，時代賦予基層財政的責任和壓力也是空前的。所以，完善目前的分稅制財政體制，要增加縣級財政的主體稅種，擴大稅收分享中縣級財政分享的比例，同時要加大對中西部地區基層財政的轉移支付力度，逐步大幅度增強縣級財政的實力。

（三）按照公共財政和城鄉一體原則，繼續改革農村財稅制度。

目前，我國實行的農村稅費改革，其主要目標是減輕農民負擔，規范農村分配關系，遏制農村“三亂”現象的發生。從試點情況看，農村稅費改革確實實現了上述目標，減輕了農民負擔，安徽省農民平均減負在25％以上，有效遏制了農村“三亂”現象。但是，現在實行的農村稅費改革，并沒有根本改變我國1958年左右形成的農村稅收體系，農村仍然實行有別于城市的稅收制度。

從稅收負擔看，目前農村居民普遍相對高于城市居民。如對城市居民普遍征收的個人所得稅，起征點是月均800元，假如一家三口僅一個人工作（這種情況是比較少的），也就是說城市居民人均收入在3300元以下是不需要交稅的，但農民現在的人均純收入基本都在3000元以下，卻普遍都要交稅。許多工商稅都有起征點和免征額，如增值稅、營業稅等，但農業稅沒有，無論農業生產的成本多大，也無論農業生產的凈收入是多少，都需要繳納固定比例的農業稅。目前，許多農民的人均純收入還不如城市居民的“低保”水平，尤其在很多貧困地區，但在城市享受照顧，而在農村確要納稅。因此，相對城市居民來說，農民的稅收負擔是重的，也是不公平的，在稅制上設置了城市和農村的差別待遇。

從實現我國城鄉經濟的協調發展和建立公共財政體制的目標出發，必須繼續深化我國的農村稅收制度改革。長遠的目標，應是逐步建立城鄉基本協調的稅收制度，將農業稅改為體現農民純收益的具有和城市個人所得稅有大致相同的起征點和免征額的新型收益稅。當前，“三農”問題已是我國經濟發展中的突出問題，農民收入增長緩慢，農村市場恢復乏力，已嚴重影響了國內有效需求的擴張。目前，增加農民收入，已是“三農”問題中的核心問題。為此，在農村新的稅制改革到位以前，建議目前免除一切農業稅。現在我國財政收入增長形勢較好，而農業稅占全國財政收入的比重已下降到3．7％左右，并且農業稅的征收成本很高，免除農業稅對財政經濟形勢沒有多大的影響，但對于目前廣大農民的休養生息和增加農民收入是非常關鍵的。

在我國現行的財政支出政策體系中，財政與農民的關系，主導的觀念是財政支農。這是帶有濃厚計劃經濟時期特征的觀念，是改革開放20多年后的今天仍能保留下來的為數不多的早已過時的觀念。

財政支農的觀念，與發展社會主義市場經濟的要求是很不一致的。在社會主義市場經濟條件下，無論國有經濟，還是集體經濟、個體經濟或者私營經濟，都是市場經濟中的活動主體，都有義務按照國家統一稅法的規定，積極主動地向國家納稅，同時也有權利享受國家一視同仁地向社會成員提供的公共產品與服務。因此，在社會主義市場經濟條件下，就不能再按照不同的產業和不同的社會群體來制定不同的財政政策。其實，隨著我國社會主義市場經濟的發展，我國的財政政策已逐步從區別性的政策走向共同性的政策，如改產品稅為增值稅、統一企業所得稅、全面開征個人所得稅、財政支出逐步退出一般競爭性領域等。所以，隨著經濟的發展，今后我國農民應該和城市居民一樣同等地享受經濟發展帶來的由國家財政提供的各種社會福利，這就必然要求徹底拋棄帶有區別性和歧視性的財政支農觀念。

農村的許多公共產品，如基礎設施、教育、社會保障等，不僅在屬性上與城市公共產品是一樣的，而且許多公共產品的受益范圍也不局限于農村居民，甚至城市居民的受益還要大于農村居民的受益。因此，在供給的方式上也應該采取相同的政策，但現在在公共產品的供給上，存在較大區別，農村的公共產品主要由農民自己負擔。這種厚此薄彼的公共產品供給政策，必然造成城鄉居民發展機會的不均等，進一步拉大城鄉的差別。所以，今后的財政政策調整，要加大對農村公共產品的供給力度，尤其是目前農村的九年義務教育、飲用水、醫療衛生、養老救濟等農村急迫需要的公共產品，要逐步納入全國統一的公共產品供給體系，以逐步縮小城鄉差別，實現城鄉社會經濟的一體化發展。