我國鄉鎮財政體制缺陷分析（一）

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[摘要]財政體制由財政產權、財政產權制度、財政創制權和政治制度四個層次構成。我國鄉鎮財政體制的缺陷在于：第一，農民沒有充分的民主權利；第二，農民沒有對于鄉鎮財政的創制權；第三，沒有建立代表農民公共利益的鄉鎮財政制度；第四，農民不是鄉鎮財政產權的所有權主體。治理鄉鎮財政短缺有三條路：發展農村經濟，轉變鄉鎮財政職能，改革現行鄉鎮財政體制。在第三方面，論述大都限于探討改革鄉鎮財政收支管理等具體制度，而不曾覺察到：在現行鄉鎮財政體制中，農民沒有納稅人基本權利，沒有鄉鎮財政主體地位，鄉鎮財政不是對農民負責的財政。因而，鄉鎮財政體制改革的根本目標，應該是建立農民做主的民主財政。

治理鄉鎮財政短缺有三條路：發展農村經濟，轉變鄉鎮財政職能，改革現行鄉鎮財政體制。在第三方面，論述大都限于探討改革鄉鎮財政收支管理等具體制度，而不曾覺察到：在現行鄉鎮財政體制中，農民沒有納稅人基本權利，沒有鄉鎮財政主體地位，鄉鎮財政不是對農民負責的財政。因而，鄉鎮財政體制改革的根本目標，應該是建立農民做主的民主財政。

一、我國鄉鎮財政的體制缺陷

財政體制有四個層次：第一，財政產權，這是財政的物質基礎。從產權的觀點看，財政是一種公共產權，它表示作為財政行為主體的納稅人與征稅人—政府之間的財產權利關系。第二，財政制度，它是財政產權關系的制度化，即關于財政行為的主體、內容以及財政過程的一切規范的總和。第三，財政制度的創制權。產權制度有兩類，一類是傳統、習俗和道德等自然形成的規范，其創制權在社會；另一類是國家設置的法律、政策、法規等，其創制權在國家。財政制度的創制權是國家權力，這一權力往往是政治權力的核心內容和政治斗爭的焦點。第四，財政的政治制度環境即國家統治權的歸屬，財政制度的創制權來自國家統治權。

現代財政體制以民主政治為政治制度基礎，這保證了財政制度的創制權歸納稅人所有，納稅人通過其代表創立代表納稅人意志和利益的財政制度，其核心是規定財政產權屬于納稅人，財政的基本職能是滿足納稅人的公共需要。為保證納稅人的財政產權權利，現代財政體制在微觀上建立以財政產權所有權屬于納稅人為基礎的財政產權治理結構：納稅人作為財政產權主體選舉并委托代表組成議會行使財政權力，議會委托并約束政府，由政府占有和支配財政的物質形態轉化過程：從獲得以貨幣為主要形式的稅費收入到提供公共品，最后居民享受政府提供的服務和公共物品；在宏觀上實行法治和政府間分權：納稅人的意志體現為法律，各財政行為主體（納稅人、納稅人代表、政府）的活動和整個財政過程都置于法律約束之下，各財政行為主體之間的矛盾也以法律為依據進行裁決，納稅人代表制定法律并嚴格監督政府執行法律，以免政府財政行為偏離納稅人的公共目標；政府間分權則是指，根據公共需要的程度和規模不同，財政收支過程自下而上在不同層次的政府中操作，各級政府依法享有獨立的財政權。

根據上述分析，我國鄉鎮財政體制有四個方面的基本缺陷。

（一）鄉鎮財政的政治制度環境缺陷：農民沒有充分的民主政治權利

我國是人民民主專政的社會主義國家。從理論上說，這保證了農民當家作主，決定鄉鎮財政的權利，但現實中農民當家作主的權利尚未充分實現。這主要表現為：（1）農民政治參與權利不全。我國法律確認的地方居民權利只有選舉權和被選舉權，還沒有確認西方國家居民所擁有的直接請求權、居民訴訟權和行政參與權，而且農民的直選權僅限于選舉縣鄉人大代表和村委會。（2）鄉鎮人大代表制度的缺陷導致人大不能有效和充分代表農民意志，對鄉鎮政府的約束虛化。鄉鎮人大代表選舉沒有規范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，而村干部的干部身份又變相地來自上級指定，這使鄉鎮人大代表的個人目標函數與鄉鎮干部高度重合而與農民不盡一致，難以充分代表農民意志。鄉鎮人大代表與村干部不分導致嚴重的權力關系紊亂，在平時黨務政務工作中接受鄉鎮黨委領導和政府指導并且干部身份來自鄉鎮領導直接或間接任命的村干部，根本不敢以人大代表的身份在短暫的人代會上對鄉鎮領導的決定放膽議論，更不消說行使其作為人大代表的權力，所以鄉鎮人大權力不能得到尊重和充分行使，“地方組織法”第九條規定的鄉鎮人大11項職權幾乎不能履行。結局是農民既不能以其公民權利，也不能以其代表權利對鄉鎮政府的財政行為進行有效制約。

（二）鄉鎮財政的創制權缺陷：農民沒有鄉鎮財政的創制權

農民民主權利的缺失，致使農民和鄉鎮人大失去鄉鎮財政制度的創制權?！稇椃ā返谝话倭闫邨l規定“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，管理本行政區域內的行政工作?！钡珱]有規定本級人大與上級行政機關發生矛盾該如何處理，從而導致創制權在上不在下，在上級政府不在上級人大；根據“地方組織法”，我國地方政府制度包括財政制度的決定權在中央政府。地方政府沒有稅收立法權，大部分地方稅種的開征停征權、稅目稅率設計調整權、稅收減免權集中在中央，地方不能根據本地需要對地方稅進行立法和行政調整，所以，鄉鎮財政制度的創制權在法理上屬于國務院。但是，在有關鄉鎮財政的物質基礎和農民公共需求的信息不對稱，中國鄉鎮財政狀況極不均衡，中央政府不再承擔平衡鄉鎮財政責任的條件下，無論在技術上還是在激勵機制上都很難確保國務院會制定出能夠保證全國鄉鎮財政平衡的財政政策和相關政策，即是說，國務院不能真正有效行使這一權力。權力的實際運作要通過政府間逐級授權進行，最后在縣（市）一級確定各地鄉鎮財政制度。

（三）鄉鎮財政制度的缺陷：沒有建立代表農民權利的鄉鎮財政制度

創制權在政府不在人大，行政權威高于法律權威的必然結果是缺乏法治。一是立法不足。我國關于鄉鎮財政方面的法律嚴重缺乏，我國基本上沒有關于鄉鎮財政的直接和相關立法，如農業稅法還是1958年6月3日全國人大常務委員會制定的《農業稅條例》，提倡依法治稅卻沒有依法處理農民抗稅的法律依據等等。二是有法不依。盡管我國已經在2001年修訂頒布了新的《稅收征管條例》，但農村迄今還不是依法納稅，而是按照上級政府下達的稅收計劃征稅。三是執法不嚴，違法不究?！兜胤浇M織法》賦予鄉鎮人大的財政決定權和監督權得不到履行，鄉鎮政府還沒有樹立遵守《預算法》和嚴格執行預算的觀念。替代法治的，是政府系統主導著鄉鎮財政制度的設立。鄉鎮財政管理的權威依據還是1991年財政部文件《鄉鎮財政管理辦法》，地方政府利用各種規范和非規范的創制權制定的各種政策，直接或間接地成為鄉鎮財政制度的主角。然而，具有相對獨立利益的地方政府及其官員，其制度選擇首先是維護政府及官員利益，而不是確立農民作為鄉鎮財政產權主體的地位，保障鄉鎮財政以滿足農民公共需要為基本職能。于是，中央只好充當農民利益的代表與地方博弈。中央下令，要求下級保護農民利益，但在政府間利益日益分化的條件下，各級政府自上而下創立的鄉鎮財政制度，通常是以貫徹中央對農民的關心始，以實現各級政府對農民利益的分割終，于是又出臺“一票否決制”之類的嚴厲制度，但這種集權性措施現在難以奏效，如2000年中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于在全國鄉鎮政權機關全面推行政務公開制度的通知》，頭兩條就是財政公開，但沒有農民和鄉鎮人大的監督，實際上是走形式，其結局是政府財政行為不受約束、自定制度、自收自支，造成“三亂”，于是中央使出“最后的一招”：推行稅費改革，由于依然沒有涉及到農民的納稅人基本權利，故而還是中央政府站在農民的立場上與侵犯農民利益的下屬抗衡，而抗衡措施還得靠下屬實施。不唯如此，地方各鄉鎮財政創制權的擁有者為了各自利益也在進行制度博弈。（1）地方政府間的制度博弈。分稅制改革暴露了政府間的利益矛盾，但又沒有建立整合機制去解決矛盾，于是上級政府利用對鄉鎮政府的領導權聚斂財力，致使縣鄉間還在沿襲集權財政體制的管理制度，而鄉鎮政府利用信息不對稱，運用各種非規范手段抗衡上級政府，保存財力，這反過來又引起縣市采取新措施制約鄉鎮，縣鄉政府間為了各自利益進行著無休止的控制與反控制的制度斗爭，加劇了制度的非規范性。與此同理，鄉村間的財產關系也不規范，村干部有《村民自治組織法》做依據獲得獨立的財權，鄉鎮則以村財務混亂，控制村干部亂花錢為由，實行“村財鄉管”，村里的錢集中到鄉經管站，管的目的是為了“村財鄉用”。（2）鄉鎮政府與其部門的財政關系無序化，嚴重的財政壓力迫使政府財政對行政部門、經濟主管部門和事業單位放權，允許和鼓勵下屬部門在政府獲得分成的前提下利用收費權“創收”解決工資待遇問題，使部門擁有自收、自支、自管的權利，在收費最大化動機刺激下，收費主體和收費制度的確立無規則可言。（3）沒有規范的制度界定鄉鎮財政與干部個人利益的關系。我國干部的正式個人收入一直偏低，而非正式待遇又奇高，由于缺乏法治傳統，一直靠中紀委、中央辦公廳、國務院辦公廳聯合相關部門下文解決干部個人利益與公共財政的界限問題，但政策趕不上對策，效果很差，這在鄉鎮表現為鄉鎮內部財務管理方面制度不嚴，許多鄉鎮財政的預決算制度、日常管理制度、監督制度都不健全，“一枝筆”作為經驗推廣，財務狀況作為最高機密由主要領導掌握，賬目混亂，滋生腐敗。