分稅制財政體制中收入劃分問題的思考

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1994年開始實行的分稅制財政體制改革，在中央與地方以及地方各級政府之間確立了分稅制財政體制的基本框架，也充分發揮了其規范政府間關系、調動地方增收節支積極性的作用。但是，1994年實行分稅制財政體制改革時，由于社會主義市場經濟體制改革滯后，公共財政理論框架尚未確立，國外發達國家分稅制的做法難以和我國的實際情況接軌，為了保護既得利益，采取了漸進式雙軌并行的方式。因此我國現行的分稅制財政體制中保留了原體制的不少成分，使分稅制財政體制特別是在收入的劃分方面不可避免地存在著不合理、不規范的地方。在分稅制財政體制中，收入的劃分一直是各級政府關心的焦點，筆者就這一問題作一些探討研究，以期能對相關的改革決策有所幫助。

一、目前收入劃分中存在的問題和難點

（一）收入劃分中存在的突出問題

1.收入劃分和事權相脫離

從目前各級政府的事權范圍來看，我國各級政府間的事權其實是按“金字塔”型來配置的，即越底級的政府事權越繁重；與此相反，而收入的劃分卻呈現出“倒金字塔”型，即越底級的政府收入越少。因此，各級政府間不是在事權劃分的基礎上劃分財權，而是往往采取簡單的行政手法，將收入按比例劃分，造成財權和事權在劃分上脫節，在很大程度上加劇了基層政府的財政困難。

2.收入劃分標準不一

從理論上講，分稅制是按照稅種或稅率來劃分各級政府收入的，但在實際操作中，卻并非如此。從中央與地方政府的收入劃分來看，既有按企業隸屬關系劃分收入的，也有按納稅主體的行業性質劃分收入的，還有既按稅種又按征管機構劃分的；地方政府間的收入劃分更是多種形式、多種標準、多種比例，且各地差異較大，這與規范、科學的分稅制的要求相差甚遠。

3.收入劃分中共享稅的比重過大

關于分稅制中的共享稅，從國際上來看，有的國家設置，有的國家不設置。應該說，設置共享稅的主要目的是對各級政府稅收比例的調解，一般來說稅種不可設置過多，比重不可過大，否則會影響各級政府的稅源和稅收體系。我國目前分稅制財政體制中，設置的共享稅種過多，比重過大，使各級政府都缺乏穩定的稅源，也使目前的分稅制更像以前的收入分成制，最終使分稅制的目標難以實現。

4.收入劃分的覆蓋面小

目前我國政府間收入劃分的面比較窄，僅限于稅收和少部分的政府性基金，如教育費附加，大量的政府非稅收入未納入收入劃分的范圍。近幾年來，隨著國家清費減負政策的不斷出臺，政府非稅收入的項目不斷減少，但總體資金規模并未大幅下降，部分非稅收入項目的資金規模如土地出讓金反而不斷擴大，由于實施分稅制時沒有把政府非稅收入包括在內，使分稅制劃分的政府間收入，遠遠不能反映各級政府的實際收入或財力。

（二）收入劃分中的難點分析

1.政府級次過多

我國目前實行的是五級半的政府管理結構層次。第一級是中央政府，第二級是省、自治區和直轄市(不包括香港、澳門和臺灣地區)政府，第三級是地市級政府，第四級是縣級政府，第五級是鄉鎮級政府。上世紀80年代以來，又專門設置了計劃單列市，相當于副省級單位。這對于建立適應分布于廣大區域的、條件差異顯著的、多級政府層次并統一在同一個政治體制框架下的財政體制增加了極大的難度。而世界上大部分國家實行三級政府架構，我國政府級次比其他國家多出兩級半，如何在五級半政府之間劃分收入，在世界上幾乎沒有先例可言，其難度之大顯而易見。

2.稅種數量不多，主體稅種缺乏

從實行分稅制財政體制比較成功的西方國家來看，一是稅種數量多，大多在50個稅種左右，如日本有46個，德國有50多個，美國達到80多個，二是稅種結構以所得稅特別是個人所得稅為主體。我國的情況卻與此不同，一是稅種數量太少，到目前為止只有20個左右。二是在分稅制財政體制改革時雖已建立了以增值稅為主體的流轉稅體系和以企業所得稅為主體稅種的所得稅體系，為分稅制的初步實施奠定了基礎，但目前的稅制體系仍很難建立和發展地方稅收體系，主要就是受到稅種數量的限制。由于稅種太少，主體稅種更少，客觀上為收入劃分帶來極大的難度。

二、完善分稅制財政體制收入劃分設想

(一)完善收入劃分的近期考慮

針對上述目前政府間收入劃分中存在問題和難點，基于目前我國各級政府之間的收入劃分現狀，采取激進的暴風雨式的改革尚不現實。為穩妥起見，近期可考慮在目前的五級半政府架構和開征的稅種情況下，對收入劃分辦法進行初步的完善。

1.以事權劃分財權，以支出定收入事權與財權相統一是實行分稅制財政體制的一條重要原則，也是完善分稅制財政體制改革的基礎。為此要詳細界定各級政府的事權和各自的支出范圍，根據支出范圍確定各級財政支出基數，再根據支出基數確定收入規模，根據收入規模再在財政間劃分收入。要考慮劃分后的各級財政收入總量是否達到了確定的收入規模，以確保事權與財權、收入與支出的相對平衡。以支出定收入，能使各級政府有所制約，做到有所為有所不為，保證事權與財權的統一。

2.選擇適宜的分稅方式，規范收入劃分方法

在劃分收入時，要避免或取消原來采用過的總額分成或包干、按企業隸屬關系劃分稅收的分稅方式，努力按照分稅制的要求，把稅種作為分稅的標準，如劃分稅種實在無法綜合平衡，可設置一個或兩個共享稅種。在條件允許的情況下，盡可能的采用共享稅基的辦法。稅基共享制的最大優點，可以使各級財政都能建立隨經濟發展而自動穩定增長的良性循環的基礎之上，使財政收入具有高度的可預見性。

3.擴大收入劃分的覆蓋面

各級政府的財政收入總的來說可劃分為兩部分，即稅收收入和非稅收入。針對目前政府間收入劃分覆蓋面小的問題，下一步應按照國家的有關要求，盡可能地將符合條件的政府非稅收入納入預算管理，并將其納入政府間收入劃分的范圍，使分稅制中的收入劃分范圍覆蓋整個財政收入。這一方面能規范政府非稅收入的管理，真實反映各級政府的可用財力，另一方面通過擴大收入劃分的覆蓋面，為收入與支出匹配、調節地區間財力差異打下基礎。

4.合理劃分政府間收入

對稅收收入的劃分，要區別稅種的功能、作用并結合征管效率，將實施宏觀調控所必需的、受政策影響波動較大的稅種盡可能劃給高層級政府，將適合基層政府征管的稅種盡可能劃給低層級政府，將與經濟發展相關度高的稅種作為共享稅種，盡量使各級政府能有自己的主體稅種。對政府非稅收入的劃分雖無可參考的固定模式，但對排污費、教育費附加、水資源費和土地出讓金等具有專門用途的收入項目，應按照事權與財權相對應的原則確定分成比例，而不能依靠行政權力強行決定。

（二）完善收入劃分的遠期選擇

上述近期政府間收入劃分的完善應該說只是權宜之計，要徹底解決目前收入劃分中存在的問題，必須減少政府級次，建立健全地方稅體系。

1.減少政府級次可行性分析

目前我國實行的五級半的政府運行架構，給不同級次的政府之間的分稅帶來了極大的難度。隨著國家各項財政改革的深入和經濟的發展，減少政府級次也成為可能。

（1）撤消計劃單列市。應該說，國家設立計劃單列市的初衷是為了解決條塊分割、城鄉分割的問題，逐步探索出一條以大城市為依托、政治與經濟適當分開來發展經濟的路子。但從目前來看，計劃單列市享受特權，和省內其他城市進行不平等競爭，與市場經濟提倡的公平和公正不相符，同時也不利于省內財政轉移支付制度的有效實施。因計劃單列的城市，是不向省政府上繳稅收的。而這些城市，恰恰是省內稅收最多的城市。省政府少了這一塊稅收收入，無力向省內貧困地區進行轉移支付。在我國目前市場經濟已初步建立的情況下，計劃單列市也已到了該撤消的時候了。

（2）虛化鄉鎮級財政。上世紀80年代，隨著分級財政體制的實施，鄉鎮財政連續開始建立。但從目前的情況來看，鄉鎮財政作為一級財政的基礎太薄弱，應予以虛化。目前各項外部條件也基本成熟：一是隨著行政體制的深化改革，鄉鎮的工商、稅務、技術監督、公檢法等重要執法和經濟管理部門先后上劃或垂直管理，行政機構已不全；二是按照農村稅費改革的要求，鄉鎮的學校、衛生院上劃管理，鄉鎮的大部分支出為本級政府的人員工資支出，其預算編制、執行和監督方面的職能已形同虛設；三是近幾年來稅務、金融和工商等系統已開始按經濟區域而非按行政區域設置機構?；谏鲜鰲l件，虛化鄉鎮財政，已是必然。

按照以上分析，如果能把目前的政府級次由五級半壓縮到四級，現行分級財政體制和收入劃分中的問題，有望得到一定程度的緩解。

2.建立健全地方稅體系

（1）調整和改進財產稅類，使其成為基層政府的主體稅種

考慮把財產稅類作為基層政府的主體稅種，主要是因為財產稅的稅基一般不會發生地區間的轉移，同時由于財產稅課稅對象的復雜性和特點，適宜由基層政府發揮征管優勢來負責征收。在西方國家，為適應征收財產稅的需要,一般每隔一段時間就要對土地和房屋等重要的非金融資產進行價值評估。因此，只要地方政府專心優化本地投資環境，搞好基礎設施與公共服務，吸引越來越多的企業到自己的地區投資，就可以不斷推動本地的不動產升值，擴大自己的稅基，形成長久不衰的財源?？稍跁r機成熟時將對內對外不同的房產稅、土地使用稅等與土地和財產相關的稅種合成財產稅，全面征收，把這一主體稅種做大。

（2）擴大稅基，開征新稅種

一是借鑒歐洲國家的經驗，盡快出臺開征遺產稅和贈與稅。二是為加強環境保護，將排污費改為排污稅，開征環境保護稅，作為地方專項稅收。三是開征社會保障稅。征收社會保障稅是各國政府的通常做法，應盡快開征社會保障稅，由稅務局強制征收。四是開征物業管理稅。隨著我國城鎮居民居住條件的改善和居民小區的建立，物業管理已成為全國普遍的一個新行業，而且收取很高的管理費用，建議對物業管理公司征收物業稅?？傊?，通過擴大稅種，壯大稅基，為分稅制財政體制的收入劃分打下一個扎實的基礎。