國庫集中支付與會計核算論文

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摘要：會計集中核算是在資金“三不變”的前提下，撤銷行政事業單位銀行帳戶和會計機構，會計業務改由財政部門設立的會計核算中心執行。國庫集中支付是以建立國庫單一帳戶體系，資金繳撥以國庫集中收付為主要方式的財政資金管理制度。根據財政部68號文件精神，各地要積極引導會計集中核算向國庫集中支付制度轉軌。日前各地采用的方式大體有單純實行國庫集中支付制度及將會計集中核算與國庫集中支付相融合兩種方式。本文通過對兩種不同模式的介紹，幫助讀者了解目前的現狀，希望對實際工作有所幫助。

關鍵詞：會計集中核算；國庫集中支付；轉軌模式

Abstract:centralizedaccountinginthecapitalofthe"threenochange"underthepremiseoftheadministrativedepartmentsandinstitutionswithdrawalofbankaccountsandaccountingbodies,accountingdepartmentssetupbytheFinancialAccountingCenter.Tofocusontheestablishmentofthestatetreasurytopaythestatetreasurysingleaccountsystem,thefundsarepaidtothestatetreasuryasthemainwayofcentralizedcollectionandpaymentoffundsmanagementsystem.68AccordingtotheMinistryofFinancedocument,weshouldactivelyguidethevariouspartsofcentralizedaccountingcentralizedtreasurypaymentsystemtothetransition.Afewdaysagoaroundthewaytherearegenerallysimpletoimplementcentralizedtreasurypaymentsystemandcentralizedaccountingandtreasurytopaywithfocusonintegrationintwoways.Throughtwodifferentmodels,tohelpreadersunderstandthecurrentstatusquo,andtheyhopetobehelpfultotheactualwork.

Keywords:centralizedaccounting;focusonthestatetreasurytopay;transitionmode

1.改革背景

會計集中核算是在資金“三不變”的前提下，撤銷行政事業單位銀行帳戶和會計機構，會計業務改由財政部門設立的會計核算中心執行。實踐證明，作為地方政府部門的一種有益的探索，會計集中核算改變了分散核算帶來的會計信息質量低、會計監督不到位的缺點，加強了對財政資金的管理，強化了會計核算與監督，促進了黨風廉政建設，收到了良好的效果。

國庫集中支付是以建立國庫單一帳戶體系，資金繳撥以國庫集中收付為主要方式的財政資金管理制度。具有三個主要特征：第一，財政部門統一設立國庫單一帳戶，取消預算單位的銀行帳戶，所有財政資金收支均納入財政單一帳戶管理。第二，財政收付方式規范。所有財政資金支出均通過國庫單一帳戶體系直接支付給商品、勞務提供者或收款單位。所有稅收或非稅財政收入均通過銀行直接上繳國庫單一帳戶。財政資金余額只保留在國庫單一帳戶體系內。第三，實現財政資金動態監控。財政部門可以實時監控每一筆財政資金的收支情況。自2001年改革試點以來，全國大力推進國庫管理制度改革。截止2005年末，除中央外，全國已有36個省、200多個地市及500多個縣進行了改革。為了此項改革的順利進行，財政部又于2004年下發了財庫68號文，明確要求各地積極引導會計集中核算制度向國庫集中支付制度轉軌。由于沒有明確規定轉軌的具體方式，各地政府部門紛紛結合當地實際情況，探索適合本地區的轉軌方法。

2.改革的模式

綜合來看，目前有兩種過渡模式，即全面取消會計集中核算，財政部門集中精力組織實施國庫集中支付改革；將會計集中核算融入國庫集中支付制度之中。以下筆者按這兩種模式分別加以說明。

2.1全面取消會計集中核算，單純實行國庫集中支付

此模式下要求撤消現有的會計集中核算機構，將會計職能交還預算單位，財政部門不在預算單位的會計核算與監督工作。

2.1.1取消會計集中核算的必要性

馮明東認為這樣做簡便易行，符合財政部關于建立公共財政框架的總體要求；財政部門與預算單位分工明確，權責統一，便于調動預算單位理財的積極性；一勞永逸的解決了問題，遺留問題和后遺癥少。

成蓉暉、曹湘平認為，財政部門消行政事業單位獨立會計機構，直接其會計業務，與現行《會計法》及其它相關法律相抵觸，會計集中核算缺乏有力的法律支持，有悖于依法行政；責任主體難以確定；核算人員忙于、記帳等具體業務，只能根據原始單據來判斷經濟業務是否真實、合法、有效，對經營性收入更難判斷和監控。實際上很難保證會計信息的真實性。

馬曉嵐認為，把預算單位的日常會計核算交回原單位，有利于單位加強資產管理，保證國有資產的有效運行。同時，“中心”的財務人員也可以從繁雜的會計核算中擺脫出來，使他們能從管理的領域幫助預算單位提高財務管理能力、財務分析能力，又可以繼續單位的預算執行情況，財政的事前和事中監督職能依然存在。對各單位的支出仍然能夠嚴格控制，保證按預算執行，對資金的使用情況進行全過程的監督。

2.1.2具體作法

俞雪花主張構建國庫集中支付下的會計集中管理平臺，實行會計獨立核算、權限集中管理。即通過按集中式管理模式設計的信息系統，將所有納入管理范圍的單位財務數據實時存放在中心服務器上，各單位財務管理人員通過政府專網等登錄服務器進行財務處理。主管部門利用上傳的數據對各單位的業務運作情況進行分析、評價和監督。最終實現數據的集中、管理的集中、信息的集中、決策的集中。

翟湘認為，對于核算比較簡單、或者中小型行政事業單位，由會計核算中心統一集中核算；對于規模較大、會計核算較為復雜、會計機構和人員健全、會計核算規范并已實施會計電算化的行政事業單位，可以直接實施國庫集中收（支）付制度。目前可以只對工資、大公用采購等資金進行集中支付的“專項支付型”。待條件成熟時過渡到只代管單位資金不單位帳務的“集中支付型”。

會計信息對保密性的要求很高。以上兩種作法要求建立完善的計算機網絡系統，配備專業的計算機管理人員，只適合于經濟較發達的地區。對于相對落后的西部地區而言不太適合。另外，“會計集中管理”局限于事中與事后監督，而且脫離了對原始憑證的審核。僅僅通過審閱帳目來判斷業務是否真實合法是不夠的，而且需要較高的審計素養。

2.1.3帳戶設置

國庫集中支付模式下必須建立國庫單一帳戶體系。上海市寶山區在農行寶山支行開立了財政零余額帳戶和預算單位零余額帳戶。預算單位資金支出帳戶采用零余額帳戶模式，日間透支支出，日終與國庫單一帳戶清算。預算單位需要用款時可以向區財政申請直接支付或授權支付。銀行根據財政部門的直接支付指令或預算單位的授權支付指令付款（透支）。預算單位零星支出則使用財政部門在銀行開立的“公務卡自行結算。每日終了，銀行對所有支付情況匯總后和財政零余額帳戶或預算外資金帳戶清算。清算后，財政及預算單位零余額帳戶余額均為零。

2.2將會計集中核算與國庫集中支付相融合

這種模式以可細分為兩種。第一，兩種制度只作簡單合并，同時作好兩者的銜接。這實際上是一種不完全的融合。在這種模式下，將會計核算中心改名為財政集中支付中心，在保留會計核算部門的同時增設國庫支付部門，會計核算與集中支付兩種職能捆綁運行；第二，將會計集中核算與國庫集中支付完全融合。即通過崗位職能的調整達到核算與支付的統一。這兩種方法都認為會計集中核算制度與國庫集中支付制度各有優劣，應該根據我國目前的實際情況，將兩者有機的結合起來，揚長避短，更好的為財政體制改革服務。但在具體做法上兩種方式有所區別。

2.2.1會計集中核算與國庫集中支付的關系

任芳認為，實行會計集中核算后，對預算單位的帳戶實行統一管理，不但有利于財政部門全面掌握各單位的資金使用情況，而且聚集了資金，為實現國庫集中支付奠定了基礎。如果撇開會計集中核算，獨立搞國庫集中核算，是對人力、物力和財政資源的浪費。如果單獨搞國庫集中支付，撤消會計集中核算機構，將帳務退回原單位，這是一種倒退。

葉茂樂認為，國庫集中支付主要解決財政資金撥付中多戶頭、多環節造成的資金閑置浪費問題，提高財政調控能力。會計集中支付則解決資金在到達預算單位后在使用環節出現的胡花亂用問題。兩種制度處于緊密相聯的兩個環節。只有將兩者結合起來，才能對行政事業單位的資金支出進行全方位、全過程的監督。另外，我國的部門預算很不完善，銀行清算系統也不健全。將會計集中核算與國庫集中支付結合起來，將有利于我國財政支出管理制度的完善。

王浩生認為，兩種制度的操作主體一致，都是由財政部和中紀委共同提出，作為從源頭上治理腐敗的一項重要措施，由各級財政部門負責實施；兩種制度的承擔對象一致。主要對象是黨政機關及其直屬機構，具體對象是財政資金的使用過程；兩種制度的目標一致，都是要提高財政資金的使用效益。

2.2.2會計集中核算與國庫集中支付相結合的必要性

丁韻認為，會計集中核算造成財政資金多環節撥付、多戶頭存放引起的國庫資金庫外大量沉淀與閑置浪費；造成財政支出管理職能弱化，預算執行中容易形成財政資金的截留和挪用。另一方面，預算對支出的控制和約束薄弱，引發超預算或無預算問題。同時，財務管理和會計核算的職能分開，使內部監督機制弱化，內部會計控制制度削弱。將會計集中核算融入國庫集中支付能保障和促進國庫集中支付的有效動作和取得最大效益；能對所有財政資金的使用進行全方位、全過程的監督，規范收支行為和提高使用效率；強化預算約束力，加強財政預算的執行監督。

劉曉立認為，單純實行國庫集中支付的不足之處是解決不了對財政資金使用全過程的監督問題，容易滋生腐敗現象；解決不了少數單位領導人干擾會計人員依法行使職權的問題；解決不了會計人員不堅持原則的問題；解決不了會計信息質量不高的問題。

南京市財政會計學會課題組的研究結果表明，政府公共會計的發展使傳統的財政和會計呈現相互包融的新特征。在許多西方國家政府公共會計已作為公共財政的重要組成部分，包含在國庫集中支付制度中。許多國家和地區也實行類似我國會計集中核算的方法。直接或間接的融入會計集中核算功能已是國際上國庫集中支付制度的發展趨向。我國現行的預算會計是傳統計劃經濟的產物，其會計主體與財務報告主體不分，將行政單位作為完整的主體及事業單位的主體劃分不夠確切，與西方政府公共會計差別很大，必須向政府公共會計轉化。

2.2.3帳戶設置

王寧認為，應將所有財政資金收支納入國庫單一帳戶體系管理。收入直接繳入國庫或財政專戶，支出直接通過國庫單一帳戶或財政專戶直接支付給商品或勞務供應者。以集中核算機構在銀行開立的單一帳戶代替預算單位零余額帳戶，并與國庫單一帳戶、預算外資金專戶清算。財政授權支付的項目、資金，按照日前會計集中核算的內在運作程序，由核算柜審核、核算，與國庫執行機構一并通過中心資金柜實現與銀行和中心柜臺的票據交換與聯絡。

鐘烈英認為，日前我國央行實時清算系統尚未建立，加之各地的財力基礎千差萬別?？梢栽O立“財政集中支付零余額總戶”核算全部日常支出。同時在銀行設立“備用金”帳戶作為緩沖區，實現“財政集中支付零余額帳戶”與“備用金”帳戶的實時清算。次日在從國庫存款回補備用金。待央行實時不算系統建立以后，取消備用金帳戶就可以實現真正意義的國庫集中支付。

葉茂樂認為，根據現行規定，地方商業銀行不允許開辦貸方業務，無法設立零余額帳戶?？蓪嫾泻怂銠C構在商業銀行開設的基本帳戶進行功能擴展，改為財政集中支付專戶，用于各種支出的集中清算。運用軟件系統，在財政集中支付專戶下為納入中心核算的單位各配置三個內部虛擬帳戶：（1）預算內資金帳戶，用于辦理一般預算資金和基金預算資金支出以及與國庫單一帳戶之間的結算。（2）預算外資金專戶，用于辦理預算外資金支出以及與預算外財政專戶之間的結算。（3）其它資金帳戶，用來辦理上級補助、往來款項等資金的結算。對預算單位零星支出實行備用金制度。用款時由審核員審核預算單位支出票據，開具“現金支付單”和“轉帳支付單”。中心出納開具現金和轉帳支票，在各單位預算內、外資金帳戶中辦理，同時在財政集中支付專戶中做實際支付（用其它性質資金先墊支）。每日終了后由預算指標管理員與銀行對帳。銀行分別與國庫單一帳戶和預算外財政專戶進行資金清算。

2.2.4融合的具體做法

在不完全融合的模式下，大體作法是將會計核算中心更名為財政支付中心（或類似名稱），下設核算與支付兩個部門。核算部門按原有核算中心模式運行，并增加了監督預算單位月度用款計劃的執行，填制預算單位零余額帳戶支付憑證及支付專戶預算撥款等職能。支付部門執行國庫支付職能，設立預算指標登記、撥款、審核等業務崗位，收集預算單位的預算文件和月度用款計劃資料，登記預算指標帳，負責支付專戶撥款的會計核算，向國庫提出支付申請等。

在完全融合模式下，通過崗位設置的調整來實現核算與支付的結合。

王寧提出，將會計集中核算機構的原核算會計轉換成財政集中支付的審核會計。原資金會計除支付票據金額外，還負責支付機構與國庫之間的清算及機構與開戶銀行的對帳業務。原稽核會計轉換成負責復審單位的用款計劃、進行分類匯兌、向國庫提出撥款申請及管理單位的預算指標等業務。

葉茂樂提出，在已有前臺審核員、后臺記帳員、中心出納員等崗位的基礎上，增設預算指標管理員負責收集各預算單位的預算文件和用度用款計劃等資料，登記預算指標帳，核算財政性資金撥付業務，定期向各業務部室提供預算執行情況報表。前臺審核員主要增加了控制預算單位月度用款計劃執行的職能。前臺出納員增加了每日匯總預算內、外資金帳戶的支出情況并報預算指標管理員的職能。同時各單位設報帳員，負責日常經費的報銷。

3.評價與建議

以上模式從不同角度對是否保留會計集中核算機構進行了分析。綜合以上做法，作者認為應該是保留會計集中核算中心比較好。首先，核算與監督是會計的基本職能。預算制度改革需要會計機構來具體執行，會計信息質量的高低直接影響預算制度改革的效果。這樣，會計機構及人員能否不受干擾的履行職責就很重要。將會計退回預算單位就可能出現單位領導人干擾會計人員依法行使職權的現象。至于會計集中核算與現行法規沖突的問題則可以通過修改法規的辦法解決。其次，在各地已經普遍實行會計集中核算的背景下，如果推倒重來也會引起很大的副作用，增加改革的成本。最后，這次預算制度改革是為了適應市場經濟的發展，建立現代公共財政體系，由中央自上而下推行的。無論是會計獨立核算還是集中核算都是為這次預算改革服務的。應該結合我國目前的實際情況，努力探索傳統預算會計向現代政府公共會計轉變的道路，建立起符合我國國情的現代政府公共會計制度。

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