政府債務風險論文

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摘要：目前地方政府債務風險越來越引起人們的重視，已經成為威脅我國經濟安全與社會穩定的巨大隱患。造成地方財政困境的根本原因在于地方政府事權、財權不對稱，沒有規范的制度化融資渠道。因此有必要學習和借鑒國外發行地方政府債券、防范及化解地方政府債務風險的成功經驗，積極慎重地解決好我國的地方政府債務問題。

關鍵詞：地方政府；政府債務；地方政府債券；經驗借鑒

地方財政困難和債務危機是當前我國財政領域的一個突出問題，尤其縣鄉財政運行緊張，難以履行其提供公共產品和服務的職能，影響地方的資本運行、惡化地方的投資環境。更為關鍵的是，政府債務過重，損害了政府的公信力，債務風險已成為地方政府財政風險的核心。縱觀國外發達國家的財政管理體制和國家結構后發現：單一制或聯邦制的國家結構與地方政府能否發行債券融資弱相關，地方政府債券與地方自治、分權程度高度相關，只要存在中央與地方分權的財政聯邦主義（fiscalfederalism），就具備發行地方政府債券的前提。這也是地方政府債券在聯邦制的美國和澳大利亞、以及單一制的日本和法國都大行其道的原因。

一、聯邦制的美國、澳大利亞防范模式

美國和澳大利亞都是聯邦制國家，都實行三級財政體制，即聯邦財政、州財政和地方財政。三級財政各有其相對獨立的財稅制度和專門法，各自編制、審批和執行本級預算。除了聯邦政府可以發行債券籌集資金外，兩國的州政府和地方政府也可以發行各自的政府債券，籌集一部分財政資金。

（一）美國發達的地方政府債券市場成為防范地方財政風險最有力的保障

美國發行地方債券較早，與城市化同步。1991年，州地政府的未付債務總額將近9160億美元，人均負債達3600美元以上。

州地政府債務風險管理

1.州地政府債券最顯著的特點是其利息免納聯邦所得稅，這實際上是聯邦政府對州地政府的一種特殊補助形式。毫無疑問，免稅政策降低了美國市政當局的融資成本。

2.隨著時間的推移，美國市政債券市場形成了三個重要的機制：信用評級制度、信息披露制度、私人債券保險制度，以減少市場的違約風險，防范潛在的債務危機。

3.為防止州地政府債券的規模過大，超過州地政府財政的承受能力，州地政府債券往往還需要一些財政制度的約束，如舉債限制、平衡預算的要求和對支出與收入的各種特殊限制。

4.為保證債權人利益，防范債務積累構成宏觀經濟隱患，美國以立法形式建立了政府破產制度，對不負責任的舉債行為進行司法追究。

美國模式強調，加強監控是防范地方財政風險的前提，較為典型的是俄亥俄州的“地方財政監控計劃”的監控體系。

（二）澳大利亞對地方各級政府債務進行有效監督和管理

澳大利亞為了對地方各級政府債務進行有效監督和管理，于1927年成立了專門機構———借款委員會（LoanCouncil），根據國家的財政政策目標對各項借款進行有效的調控和協調。

經歷近一個世紀的歷史進程發展，在如今比較成熟的市場化運作階段，澳大利亞監督管理地方政府債務的經驗，主要包括以下幾方面：

1.澳大利亞對地方政府借款融資的監督管理，在很大程度上依賴于規范的金融資本市場規則對整個借款融資活動的引導，此外還離不開地方各州政府的支持與合作，以及借款委員會的綜合平衡和宏觀調控。

2.采用綜合報告制度和市場競爭規則實施監管，而不是僅僅進行數量上的控制。市場經濟規則作為更為行之有效的財政監管方法取代了政府行政性的直接管制。

3.標準普爾公司等國際知名的信用評級機構為各級政府提供客觀、公正、公平和公開的信用評級服務。這樣一種制度設計，為各級政府重視并追求一種理想的信用等級，提供了比較好的激勵和導向。

4.通過私有化方法，將許多公有設施出售給私營部門，從而將原來由借款委員會監控的部門逐步剝離出去，將公有資產變現收入用于償還政府債務，并將對借債的管理逐步改變為對償債的管理。

可見，澳大利亞借款委員會的成立及其有效運作，為妥善處理不同級次政府之間分權管理關系，提供了一個可資借鑒的有用范例。

二、單一制的日本、法國防范模式

日本是實行地方自治制度的單一制國家，現行財政管理體制是由中央、都道府縣和市町村三級組成，都道府縣財政和市町村財政構成地方財政，各級地方政府有權以債務形式舉借資金。法國屬于具有深厚中央集權傳統的單一制國家，1982年推行中央與地方分權，實行中央、大區、省和市鎮四級財政體制，各級預算相對獨立，各級政府也均可以舉債。

（一）日本地方政府舉債主要通過兩種方式，即發行地方債和借款

日本發行地方債的歷史可以追溯到二戰以前。地方債使用范圍上受到明顯限制，主要集中于建設性的交通、水道和一般公用事業等。

日本對地方政府債務的防范和控制主要體現在中央政府對地方債的發行進行嚴格的管理上。具體包括兩方面：

1.對地方政府債券的發行實行計劃管理。二戰后日本中央政府（主要由大藏省和自治省）每年都編制地方債計劃，包括發行總額、各種用途、發行方式等。地方債計劃不屬于國會審決議的對象，只作為參考資料提交國會，沒有法律依據，無強制執行的效力。但它是大藏大臣和自治大臣協商制定的，自治大臣在審批各地方政府的發債申請時，將以該計劃為依據，因此其意義還是很大的。

2.對各地方政府發行地方債券實行協議審批制度。各地方債的發行必須向自治省上報計劃，并經自治大臣批準。其中重點是確定當年禁止發債或限制發債地方政府名單。實行審批制度的目的在于：1）防止地方債的膨脹；2）防止資金過分向富裕地方政府傾斜；3）統一協調中央、地方政府及民間資金的供求關系。

日本單一制往往也存在著弊端，如政府過多干預。隨著近年來日本經濟的停滯，改革措施正在逐步展開。例如審批制向協議制轉變、資金來源多樣化、利率決定市場化等。

（二）法國集權式的財政體制雖然使得地方受中央的嚴格控制，但中央與地方以及地方各級政府之間事權與財權明晰，三級財政之間不存在隸屬關系，這使得防范地方政府債務有了很好的體制保障

法國模式的特點主要包括：

1.目前60～80%以上的地方政府采取向銀行借款或對外發行地方債券的形式募集資金。但籌集的資金只能用于投資或建設地方公共工程，不能用于彌補政府經常預算缺口。

2.一般說來，法國各級地方政府的自律性很強，很少出現地方政府因對外負債“過濫”和濫發債券而形成地方財政破產的情況。

3.在對外舉債時，一般都采取以政府資產作為抵押或擔保方式。如對銀行借款，則通常要拿市（鎮）政府財產作為質押，貸款期限約為10～15年，利率與市場利率相同。

4.各級地方政府對外舉債，雖然由地方議會和政府自主決策，中央政府原則上不采取審批等直接管理方式進行干預，但仍然處在中央政府的嚴密監控之下，此外還受到銀行等金融機構的間接監控。

法國完善的金融監管機制，對減少地方政府債務風險發揮了重要作用。另外法國地方政府有著規范的政府收支機制，對我國規范基層政府收支機制、建立規范的轉移支付制度等都有著重要的借鑒意義。

三、四國模式對我國的啟示和建議

從美、澳、日、法四國來看，這些發達市場經濟國家都建立了比較健全的地方政府融資體系，發行地方債已成為滿足各級政府巨大融資需求的方法之一。以下幾個方面的共同特征值得我們重視和借鑒：

（一）政府級次較少

除法國四級外，其它都只有三級。從財政角度來講，至少有兩方面的好處：一是有利于更明確清晰地劃分各級政府間的財權事權；二是有利于簡化政府間轉移支付制度的設計和減少轉移支付的環節，增加財政政策的時效性。

（二）實行法制化管理

各國各級政府的事權和財權劃分都由憲法或法律作出了明確的規定，增強了各級政府的責任，避免了不必要的互相推諉和爭取資金的不正當手段。另外從融資來源、資金管理、投放范圍到債務償還也都有明確的法律規定，大多數國家均規定地方債主要用于城市基礎設施建設，特別是市政設施建設。

（三）有一整套系統化的監督管理體系

包括約束機制、信用評級、審批制度、預警系統等等。如中央對地方發債實行嚴格的審批制度，進行總量控制，結構調整。

（四）有著規范和靈活的轉移支付制度，重視國民收入的再分配

地方支出中有很大一部分是由上級政府轉移支付解決，并且這些撥款都是根據客觀、透明的公式計算出來的，減少了轉移支付中的隨意性和盲目性。

（五）地方債應主要以長期為主

由于地方債的資金主要用于資本性的建設項目，這些項目建設周期長，收益回收慢，因此客觀要求具有足夠長的還款周期，否則就會加重地方政府的現期收入負擔。

綜上所述，筆者認為，目前我國應從實際情況出發，亟待解決的是修改現行《預算法》中關于“地方政府不得發行地方債”的規定以及《擔保法》中的相關條款，允許地方政府適度發債，作為籌資的主要手段，加快地方經濟和公益事業發展?？v觀我國現階段情況，發行地方債的市場條件正逐漸具備，比如宏觀經濟的穩定性，日趨市場化的多樣化國債、金融債和企業債發行制度，以及日漸規范的債券交易流通市場，這些都為地方債的發行提供了良好的市場環境和制度基礎。但政策的出臺必須慎重，穩步推進。發行地方政府債券較為穩妥的辦法是先搞試點，選擇經濟較發達、償付能力強的大城市或沿海城市。

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