公共財政研究論文

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關鍵字：公共財政進程市場化范圍

一、問題的提出20世紀90年代初建立社會主義市場經濟體制的改革目標提出后，我國關于公共財政改革的研究和討論逐漸興起。1998年全國財政工作會議第一次提出了建設公共財政的要求；黨的十五屆五中全會《建議》明確將建立公共財政初步框架作為“十五”時期財政改革的重要目標：黨的十六屆三中全會《決定》進一步提出了健全公共財政體制的改革目標。發展市場經濟需要相應的公共財政制度配合已經成為共識。但是，在總體認識日漸清晰的同時，我們對公共財政具體內容和活動范圍的理解卻比較混亂。本文的研究基于如下判定：公共財政的出現旨在糾正市場失靈。市場經濟條件下政府職能的公共化決定了財政的公共取向，這是公共財政產生的制度性根源。在市場經濟發展過程中，市場—政府的動態關系決定著公共財政的范圍。因此，一種經濟運行只要是以市場作為資源配置的基礎方式，其財政模式就必然應該是公共性質的或趨向于公共化的。本文的研究方法將著眼于歷史數據和經驗的分析（注：由于時間跨度和各國的差異，統計數據的口徑會有一定出入；另外轉軌國家數據的準確性也存在一定的質疑。但不會對本文的觀點產生影響。作者在采集資料過程中盡可能做到統一和標準。），有些材料可能是讀者熟知的，但希望通過本文結構的安排和選取資料的特殊角度，能有助于論題的闡述。二、市場經濟中的公共財政Ⅰ：縱向演進的線索就市場經濟在資本主義制度下發展的一般歷史過程而言，公共財政范圍的變動大致可分為三個階段。我們以歐美的財政理論和美國的財政實踐為主來進行考察：1.自由競爭時期的全面排斥階段。這一階段的市場被認為從三個方面實現著自我調制節：（1）供給為自己創造需求，市場經濟不會發生需求不足的經濟危機；（2）市場經濟有趨于充分就業均衡的自然傾向；（3）利息率能調節儲蓄和投資達到均衡，政府不應干預生產資源的配置。在這樣一個無阻力的自由放任的市場經濟中，嚴重和長期的危機和蕭條狀況被認為不可能出現，市場機制總會通過供求調節而自行得到恢復。在這種條件下政府的作用受到否定和排斥，政府與市場的關系被對立起來，政府經濟活動范圍局限于很小的領域。“廉價政府”決定了財政對資源的配置權也是弱小的、無足輕重的，公共收支規模較小、活動范圍狹窄（注：公共財政的形成是資產階級斗爭的結果，奪取公共收支的最后控制權是其形成的根本標志。1787年英國國會通過“統一基金法案”，標志著現代國家預算制度的確立。在美國由于整個世紀政府所需資金有限，加上關稅收入充足，不太需要通過支出來制衡收入，其預算和會計法令以及預算署到1921年才確立。也就是說在聯邦政府成立（1789年）后的132年中并沒有規范的國家預算制度。）?！笆袌鍪ъ`”的范圍是以亞當·斯密為代表的古典主義的，主要是指涉及國家安全、公共秩序與法律、公共工程與設施以及公共服務等。從1870年到第一次世界大戰，美國聯邦政府支出占gdp的比重平均低于3%；第一次世界大戰后到1930年前，聯邦政府支出仍保持在接近3%的水平（注：大衛·n·海曼：《公共財政：現論在政策中的應用（第六版）》，中國財政經濟出版社2001年版。）。在1825年資本主義世界爆發第一次經濟危機以后的一百多年中，資本主義經濟事實上的確基本能夠靠市場機制本身的調節保持經濟的正常運行。2.1929年大蕭條后的全面干預階段。隨著資本主義經濟迅速發展、市場經濟充分發達，制度演進產生的內在矛盾也在日漸累積和深化。到1929年危機和大蕭條爆發時，其嚴重程度已直接威脅到資本主義市場經濟的生存，人們發現“一旦拋棄了完全競爭，那個推斷自由放任的作用很可能導致以最有效率的方式來滿足需要的看不見的手的原理就不復存在”（注：薩繆爾森：《經濟學》，第62頁，商務印書館1979年版。）。凱恩斯將資本主義國家普遍存在的經濟危機和大量失業定義為一種由有效需求不足導致的短期非均衡狀態。主張政府通過財政政策增加投資需求，使總需求與總供給的均衡達到充分就業的均衡，市場機制得以重新恢復。財政政策實施效果的核心在于消費傾向，其政策傳導過程表現為財政政策手段→收入分配變化→社會總需求改變→財政政策目標實現。這一階段“市場失靈”的范圍是凱恩斯主義的，除了傳統范圍的“市場失靈”，更主要是指市場經濟的外部性、壟斷、分配不公、經濟波動、信息不對稱等。這些缺陷的彌補客觀上需要政府介入，在微觀領域以效率準則為主導，關注公共產品提供的效率和政治決策的效率；在宏觀領域以公平準則為主導，關注收入再分配和宏觀調控問題，通過政策調控穩定經濟運行。公共財政在這一階段逐漸形成三大職能，即有效配置資源、公平收入分配和穩定宏觀經濟（注：musgrave，r.a.，thetheoryofpublicfinance：astudyinpuliceconomy.newyork：mcgraw-hillbookcompany，1959.）。財政活動的范圍隨著政府職能的擴展而迅速擴大。發達國家的政府支出從1960年占gdp的28%迅速上升到1994年的50%（注：imf工作人員：《世界經濟

展望：1996年5月》，中國金融出版社1996年版。）。美國的政府支出比重雖然一直偏低，但仍然從1929年的10%左右躍升到30%左右。隨著對“市場失靈”認識的深化，以及公共產品理論的確立，政府行為與市場活動形成了一體化和相互替代的關系，公共支出廣泛進入新的“市場失靈”的領域，傳統的支出結構隨之發生調整。從美國聯邦支出的變動情況來看，1945-1975年國防支出占聯邦支出的比重從89.49%下降到26.03%；而增長較快的主要是健康、醫療、收入保障、社會保障等轉移性支付，其中收入保障從1.23%上升到15.09%，社會保障從0.29%上升到19.46%，整個轉性支付的比重從1.75%上升到42.21%.可見聯邦支出應對“市場失靈”的領域已發生了根本性變化，伴隨這種變化的還有聯邦凈利息支出的大幅增長，其比重上升了一倍：財政支出結構的以上變動，尤其是轉移性支付在公共總支出中地位的上升，是政府運用財政支出工具實現財政政策目標的直接表現，也是政府直接實施其公平社會收入政策的表現。在收入方面，稅制結構也相應發生了重大變化。在美國這一時期以所得稅和薪給稅為主體的稅制結構取代了早期以關稅等間接稅為主體的稅制結構。所得稅尤其是個人所得稅實行累進稅制起到了自動穩定器的作用，配合了這一時期政府運用財政政策干預經濟、實現政策目標的需要。3.“滯脹”之后的適度調整。凱恩斯之后，新古典綜合派的“混合經濟”思想居于主流，公共財政范圍的擴大促成了二戰后20多年的繁榮。但是由于財政政策只能通過心理因素的調節解決流通環節的疏導和價值實現問題，而并不解決生產環節資本與勞動的內在矛盾，只能緩解問題、暫時解決問題或使問題以被扭曲的方式出現，而不能真正消除市場實現危機的周期性出現，并且政府作用的濫用也帶來了“政府失效”的問題。20世紀60年代中期以后發達資本主義國家出現的滯脹就是一個例證。隨著政府大量干預經濟所暴露的失靈出現，20世紀80年代以來政府與市場的關系又進入新的調整階段，貨幣主義、公共選擇學派、理性預期學派向新古典主義復歸，西方社會出現了國有經濟私有化的浪潮。20世紀90年代以后私有化已突破了原先被認為自然壟斷的領域，如電力、電信行業等。在這一背景下，政府支出占gdp的比重普遍有所回落，尤其是在歐洲，美國政府支出的比重也停止了繼續攀升的勢頭，趨于平穩。支出結構也發生了一些變化，從2000年美國聯邦支出來看，隨著冷戰的結束國防支出的比重進一步下降到16.46%；轉移性支付總體上呈持續上升趨勢，已達到56.73%，但有關收入分配方面的支出比重已逐漸趨于穩定，有關社會保障、醫療等福利性支出比重繼續上升；隨著債務規模的擴大，凈利息支出的比重已上升到12.46%.財政活動范圍的逐步趨于穩定，公共支出的效率、公共產品的私人供應受到重視（注：科斯理論的貢獻正是對公共產品一定要由政府提供提出了質疑，推動了公共產品私人供應問題的研究。）（如福利制度從公共生產轉向私人生產），資源的公共使用受到更嚴格的管理和調整。成熟市場經濟制度的演進線索表明，市場經濟在發展的過程中，其配置資源高效率的一面不斷提高，其配置失靈和無效的一面也不斷顯現。這種失靈由傳統的公共性產品的提供擴大到市場運行的機制性、功能性障礙，突出表現在宏觀經濟運行的不穩定和收入分配不平等方面，內在矛盾的調和需要政府的介入，調控成為一項重要的職能，公共財政范圍的擴大和作用的增強使財政逐漸走向公共經濟化。但是這種調和是動態的，市場的高級化本身會消化一部分失靈（注：一些交易費用學派的學者認為，市場失效與市場發展的層次有關。市場失效只是說明了某種最簡單的契約形式，在節省交易費用和保證有效的激勵方面的失敗，并不是廣義的市場（包括企業制度等復雜的契約關系）的失敗。正像貨幣和銀行制度沒有發明出來時，人們發現很多經濟活動將不能通過物物交換的低級市場進行，人們可以說那是市場失效。實際上，正是低級市場的失效產生了對高級市場形式和制度創新的需要。（參見楊小凱：《當代經濟學與中國經濟》，第16-17頁，中國社會科學出版社1997年版）），使市場重新替代政府，同時政府的介入本身也有失靈的一面。二者的關系處于動態中，公共財政的范圍也必然處于實踐演進中，呈現出從國防、行政管理等守夜人職能到大量的政府投資、公共產品的生產、收入分配的公平，再到以福利化為導向的社會保障等特征。可以說西方財政制度的演變史，是公共財政適應市場經濟發展要求不斷發展和完善的歷史，公共財政始終以彌補市場失效為職能界定的依據。三、市場經濟中的公共財政Ⅱ：橫向展開的比較除了市場經濟縱向演進中公共財政范圍的變動，在橫向展開的線索中，一般市場經濟原則下形成的不同的市場經濟制度模式、不同的政府—市場關系、不同的財政活動范圍，也是個分鮮明的。同樣在自由競爭時期，與英法為代表的財政少干預經濟的自由主義思想相反，德國歷史學派提出并實施了國家干預主義的思想，希望通過國家干預實現經濟發展，克服其后進性

。其基本觀點是反對古典經濟學的自由主義，主張實行社會改良主義，宣傳國家有機體學說，強調國家活動的生產性，主張擴大財政職能和財政支出。德國歷史學派的出現和政府—市場關系模式的形成，顯然并不主要是市場經濟一般意義的要求，而是其他多種因素作用的結果（注：這一思想雖然后來成為國家干預主義的淵源，特別是凱恩斯主義的論據，但事實上20世紀30年代開始的財政調控經濟的原理并不同于歷史學派的背景，而是市場經濟發展階段的一般要求，二者在出發點和目標上都有差異。）。1929年大危機后，隨著政府干預經濟的加強，發達國家的公共支出普遍擴大，但是各國增長的幅度又存在很大的差異。美國政府支出占gdp的比重從1929年的10%左右上升到30%左右，最高年份在40%以上；瑞典中央政府支出占gdp的比重在20世紀早期低于7%，到20世紀末全部政府支出占gdp的比重已超過2/3（注：大衛·n·海曼：《公共財政：現論在政策中的應用（第六版）》，中國財政經濟出版社2001年版。）。20世紀80年代以后各國市場經濟制度逐漸趨于成熟，公共財政的范圍和作用也趨于穩定，政府—市場關系的差異性形成了市場經濟體制下不同的制度模式。比如美國政府微調型市場經濟模式，法國計劃引導下的市場經濟模式，德國“市場經濟＋國家調節＋社會保障”的社會市場經濟模式，瑞典社會福利市場經濟模式，日本政府導向型市場經濟模式。政府支出比重的差異性反映了這種模式的多樣性。政府支出結構的差異性也有助于描述這種特征。以1995年為例，在公共產品的支出中，美國的比重最高，其中主要反映了其作為超級大國在國防上的龐大開支；merit產品（優值品）支出中，瑞典、法國、德國該項支出占gdp的比重都比較高，反映出對教育、健康等社會服務的重視，美國該項支出占gdp的比重雖然不高，但占政府總支出的比重卻最高，說明政府對這方面的支出也是十分看重的；轉移支付在各國政府支出中幾乎都處于最重要的位置，可以看出成熟市場經濟國家對收入分配、社會福利的重視。瑞典的轉移支付占政府支出的比重雖然不是最高的，但占gdp的比重明顯高于其他國家，體現了福利國家的特征，法國、德國的此項支出也很大。經濟服務支出主要是指政府對自然壟斷行業的投資和對農業等的補貼，德國、日本在這方面的支出比重明顯高出其他國家很多，體現出政府對這些領域的積極介入，美國該項支出占gdp的比重最低，則與其自由放任的市場經濟特征有關。公債利息支出中，美國所占比重較大，反映了擴張性財政政策的持續后果，瑞典所占比重較大則反映了福利開支過大帶來的壓力。不同市場經濟制度模式的形成和公共財政范圍的差異性，表明在市場經濟一般性規律之外，還有更多復雜的因素在改變著政府與市場效率的比較，在影響和決定著一國政府的職能和財政配置資源的權限。從上述國家的比較中，大致可以歸納出以下幾個方面的因素：（1）經濟發展階段的制約。經濟發展階段決定著市場發育程度和經濟發展水平，從而決定了“市場失靈”的范圍和政府職能的范圍。一般而言，經濟發展水平較低，政府在市場經濟中的地位和作用會比較突出，政府既要培育市場發展，又要彌補市場不足，組織經濟活動。東亞國家在經濟起飛階段都實施過強有力的政府干預。（2）一國的國際地位和發展戰略的制約。先行國在其經濟社會充分有序發展后開始進入起飛階段，在國際競爭中享受先發優勢。后起國大都在內部未充分發育的情況下面對現代經濟的壓力，必須要通過制定有偏重的發展戰略，借助外部先進技術和資金等后發性優勢實現經濟起飛，而這一點是一般性的市場調節無法做到的。經驗證明沒有發展戰略和國家創新機制的比較優勢，只會使落后國家處于競爭的低端。國際競爭環境從外部決定了一國市場經濟的發展模式，并最終決定了政府在發展戰略中的特殊作用。日本以私人企業制度為基礎，資源按市場原則進行配置，政府以強有力的計劃和產業政策對宏觀經濟運行實行導向，以達到經濟發展的預期目標。（3）不同的國家性質和政治制度的制約。財政對資源的配置并不是通過供求調節和價格波動來完成的，而是要通過特定的政治程序來安排，并受到特定的國家利益或政黨目標的制約。比如美國分權自治的聯邦制度和三權分立的政權決定了其政治民主化程度較高，權力制衡機制較為完備，政府對經濟的干預容易受到監督；東亞國家大都具有政治專制與經濟自由相結合的二元特征，政府對經濟的主導作用較強；瑞典模式的核心實際上是社會占統治地位的國家與私人資本主義之間的一種“歷史性妥協”，在混合經濟體制基礎上實行社會民主主義和廣泛的社會福利政策。（4）社會、歷史、文化等因素的制約。非經濟因素的初始條件的差異對市場經濟模式和公共財政范圍的影響不容忽視。比如美國堅持傳統的個人奮斗的信條，德國政府干預經濟的觀念受到康德國家的生產性功能、黑格爾國家“非物質資本”論等思想的深刻影響，東亞國家政府作用的發揮則受到儒家倫理精神所塑造的集體主義、忠誠奉獻等思想影響。日本市場經濟制度

模式的形成既受到歷史上農業社會和財閥的影響，又受到二戰后特定統制時期的影響。四、轉軌經濟中的財政公共化Ⅰ：csb、cis國家的考察（注：csb：中、南歐及波羅的海國家，包括阿爾巴尼亞、波斯尼亞、黑塞哥維那、保加利亞、克羅地亞、捷克和斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、前南斯拉夫馬其頓地區、波蘭、羅馬尼亞、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞。cis：獨聯體國家，包括亞美尼亞、阿塞拜疆、白俄羅斯、喬治亞、吉爾吉斯斯坦、哈薩克斯坦、格魯吉亞、摩爾多瓦俄羅斯、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦、烏克蘭、烏茲別克斯坦。有時還用到ceb：中歐及波羅的海國家，包括捷克和斯洛伐克、愛沙尼亞、匈牙利、拉脫維亞、立陶宛、波蘭、斯洛伐克共和國、斯洛文尼亞。）現代市場經濟總體上具有國家干預的特征。在正常演進的市場經濟中，政府干預經濟活動的范圍基本上同“市場失靈”的范圍相適應，政府—市場的邊界有一個歷史形成和發展的過程。在轉軌經濟中，由于市場是通過體制轉換來建立，沒有自然形成的過程，人們的觀念、市場制度的建設、經濟發展水平、轉軌中的體制關系等因素，使情況又更為復雜一些。既然以現代市場經濟作為轉軌的一般目標模式，向市場機制的過渡就并不意味著政府從經濟活動中完全退出，而是政府管理經濟職能的轉變，即在體制轉換過程中、在未來新的市場體制基礎條件下，如何使政府職能處于恰當的位置。另外，在經濟轉軌過程中，作為改革的設計者和主要推動力量的政府，還對市場形成本身起著重要作用。1989年以來，波蘭、匈牙利、捷克和斯洛伐克以及俄羅斯等原蘇聯國家和東歐各國先后制定并實施“向市場經濟過渡”綱領和計劃。在財稅體制轉軌方面，主要是按照“華盛頓共識”的方案，通過改革使國家財政向公共財政轉化，縮小原有的財政范圍和規模。財政職能轉變的重點是兩個：一是財政作為政府行為不再直接干預企業的生產經營活動，主要是解決市場不能滿足的一些社會公共需要；二是國家調控宏觀經濟的方式由以直接行政方法為主轉向以間接經濟方法為主，通過實行分稅制，在中央級預算中建立轉移支付項目。但在實際執行中，情況遠比預想的差甚至完全相反?！靶菘睡煼ā钡暮诵氖钦畯膫鹘y資源配置方式中迅速退出，這一步驟主要通過大規模的私有化和自由化來完成。但政府退出的結果并不是預期中的市場配置效率，而是產出的大幅下降，企業經營狀況的持續惡化。在國家收入不斷減少的情況下，各國的財政收入、財政支出出現了大幅下滑的趨勢。一方面政府的迅速退出導致財政汲取能力的大幅下降。在轉軌國家中，企業曾經是國家收入的主要來源，改革初期大量的國有企業進行了私有化，國家對于這些企業失去控制就意味著對失去了對財政的控制，cis國家的政府收入占gdp的比重從1992年的38%下降到1998年31%，csb國家則從44%下降到了39%（注：worldbank，adeeadeoffiscaltransition，workingpaper（15031）。）。另一方面，財政支出比重的迅速下降意味著政府基本放棄了對經濟的調控。cis國家總支出占gdp的比重從1992年的56%下降到2000年的33%；ceb國家的財政支出占gdp的比重從1992年的48%下降到2000年的42%.在這種新自由主義影響下，國家最大限度地離開市場經濟的結果是經濟的大幅衰退和持續的通貨膨脹。以俄羅斯為例，1992年1月關于價格自由化的總統令在俄羅斯聯邦境內生效，標志著以私有化、自由化和市場化為基本方向的經濟轉軌開始（注：其中主要的改革措施包括：（1）從1992年1月2日起，一次性大范圍放開價格，90%的零售商品和85%的工業品批發價烙由市場供求關系決定。（2）實行嚴厲的雙緊政策，即緊縮財政與貨幣，企圖迅速達到無赤字預算、降低通脹率和穩定經濟的目的。（3）取消國家對外貿的壟斷，允許所有在俄境內注冊的經濟單位可以參與對外經濟活動，放開進出口貿易。（4）盧布在俄國內可以自由兌換，由原來的多種匯率過渡到雙重匯率制（在經常項目下實行統一浮動匯率制，在資本項目下實行個別固定匯率制），逐步過渡到統一匯率制。（5）快速推行私有化政策。）。在隨后的一年內政府以最快的速度、最大的規模從資源配置中退出。配合政府管理經濟職能的完全放棄，財政范圍不斷縮小，財政支出大大削減。政府過快退出帶來兩個方面的突出問題：一是轉軌過程中經濟危機與財政危機形成對峙局面，導致穩定經濟與穩定財政的措施相互矛盾。如果采取穩定經濟、遏制生產下降的措施，則必須運用政府手段擴大投資；如果著眼于解決財政危機、壓縮預算赤字，則要求大幅削減政府支出，減少國家投資。二者的不相容性使穩定經濟和穩定財政這兩個目標不可能兼得。在這種矛盾下，俄羅斯政府采取了優先穩定財政貨幣的緊縮政策，但在短缺和衰退的背景下，必然導致國內經濟情況的進一步惡化。同時，緊縮財政政策還造成企業稅收負擔過重，稅額竟占企業利潤的70%，而政府為追求無赤字預算又竭力壓縮國家集中生產性投資，結果整個經濟缺乏投資主體和投資熱情。由于政府管理經濟職能在轉軌初

期的迅速退出，政府支出從1992年占gdp的51.9%下降到1993年的39.9%，導致1992年基本建設投資總額減少45%，gdp增長率為-19.0%，通貨膨脹率高達1353.0%，社會再生產過程的循環和周轉條件被全面破壞。經濟運行從此進入漫長的恢復中，到2000年俄羅斯的gdp總量仍然只相當于1990年的64%（注：worldbankcountryofficedata：maddision（1982）。）。二是形成了轉軌過程中的制度真空，使轉軌失去了應有的駕馭?！靶菘睡煼ā钡氖〕四繕嗽O計上的脫離實際，其實施的路徑一開始就排斥和否定政府在轉軌中的作用，否定政府在市場制度形成中的作用，一味地追求理想市場條件下的理想結果，即只要讓市場機制充分發揮作用就可以達到經濟的均衡發展。結果導致了新舊制度銜接上的制度真空，引發資源的非法配置，財政無法實施有效的干預。與此同時，政府在宏觀調控方面和保護本國經濟方面軟弱無力，經濟衰退引發社會動亂和政治動蕩。這種轉軌給國家和人民帶來的動蕩和貧困一直延續了多年之后。才引起各方的反思?！叭A盛頓共識”因拒絕政府在經濟發展和轉軌中的積極作用而受到廣泛批評（注：stiglitz：moreinstrumentsandbroadergoais：movingtowardtheposterannuallecture（helsinki，finland）。）。1999年底普京總統提出“俄羅斯思想”，重新強調國家在政治、經濟體制建設中的作用，即通過政治上建立強有力的國家政權體系與加強中央權力，保證俄羅斯實現市場經濟的改革（注：普京指出：1.俄羅斯必須在經濟和社會領域建立完整的國家調控體系，這是指讓俄羅斯國事政權體系成為國家經濟和社會力量的有效協調員，使它們的利益保持平衡，確立合理的社全發展目標和規模、為目標的實現創造條件的機制。2.在經濟轉軌的方法上，今后只能采用漸進的、逐步的和審慎的方法，切忌1990年代機械搬用西方經驗的錯誤做法，強調俄羅斯必須尋覓符合本國國情的改革之路。3.重視社會政策。對俄羅斯來說，任何會造成人民生活條件惡化的改革與措施基本上已無立足之地。（［俄］普京：“千年之交的俄羅斯”，原載《獨立報》1999年12月30日））。在這種思想指導下，1999年俄羅斯經濟出現復蘇，1999年俄羅斯國內生產總值增長5.4%，工業生產增長8.1%，基層企業的財政狀況良好，企業利潤同比增長2%，外貿順差約為400億美元；2000年在全球經濟出現頹勢的情況下，俄羅斯經濟反倒爆出亮點，經濟增長率達到9.0%，工業產值增長率約為9.5%，一些部門特別是輕工業部門增長更快，達到150-200%，投資比上一年增長了近20%，外匯儲備達到300億美元，全年的國際收支差額達到10年來最高值約600億美元，通貨膨脹率被控制在21%以內。2001、2002年gdp分別保持了5.0%和4.3%的增長速度（注：imf，worldeconomicoutlook2003：growthandinstitution；俄通社－塔斯社莫斯科2000年12月21日電。）。五、轉軌經濟中的財政公共化Ⅱ：中國樣本的分析從實踐來看，我國將建立公共財政框架作為新時期財政改革的重要目標，是隨著社會主義市場經濟體制作用不斷增強、國民經濟不斷發展、財政改革不斷深化而逐步認識和明確的。改革開放特別是1994年財稅體制改革以來，我們一直在努力探索和構建適應社會主義市場經濟體制要求的財政體制，在這期間盡管沒有明確提出建立公共財政的目標模式，但我們已經在財政“公共化”實踐中進行了很多探索與突破。在計劃經濟體制下，經濟資源的配置服從于國家計劃，市場的作用受到排斥和禁止。高度集中的計劃管理體制決定了高度集中的財政管理體制，傳統的財政理論將財政職能定位于生產建設型，財政代替企業成為社會投資主體，成為社會再生產的主要構成要素。全社會基本建設投資的80%以上由財政撥款安排，財政基本建設撥款在整個財政支出中占30-40%，居于首位。這一階段財政運行機制的基本特征是以低價收購農副產品和低工資為基礎，企業利潤上繳為主要形式的特殊財政收入機制（注：在1957-1977年的20多年里，通過農副產品低價這一形式，逐民承擔了總額約6000億元的“低價暗稅”；1956年以后城鎮職工經常性的工資升級被中止，在以后的20多年里基本沒有變動；企業留利率也一直很低，1978年只有3.7%.），大而寬的財政支出機制（注：財政職能延伸到社會各類財務職能中，包攬生產、投資乃至職工消費，覆蓋了包括政府、企業、家庭在內的幾乎所有部門的職能。），高度集中的財政管理機制。經濟運行的好壞直接取決于財政投入產出的效果，財政安排生產、安排消費—積累比例、安排基建的效果。經濟運行的矛盾直接反映為財政收支的矛盾。在這樣的體制背景下，財政的首要任務是直接發展經濟。我國財政公共化的改革是與市場化進程相銜接的，在漸進的過程中可明顯劃分為兩個階段。第一階段：財政通過逐步退出傳統的資源配置領域推動經濟運行機制的市場化，以存量縮小的方式體現自身職能向公共化內涵的轉變。從改革開始一直到社會主義市場經濟體制基本框架建立起來之前，是我國從計劃向市場轉軌一個比較長的量變積累期，

時間跨度大致從1978年到1992年。這期間從轉軌而言是要在打破舊體制約束的同時引入新體制的活力，并使新舊體制配置資源的能力和范圍發生此消彼長的變化，使新的體制逐漸醞釀、形成；就發展而言是要實現經濟持續、快速增長，到20世紀末基本達到小康，完成經濟發展的前兩步。因此這一階段的經濟運行同時包含了改革與發展兩個主題，財政活動范圍的界定十分復雜。一方面財政作為計劃體制下資源配置的樞紐必須被打破，以便讓體制外的資源能夠尋求自發組合的方式，這就是我們講的財政放權讓利的過程。放的是資源配置權，讓的是配置資源的范圍，從而在計劃體制的邊界上才有了企業自主權的擴大、企業和個人收入分配比重的提高、銀行經營業務的擴大、物資流通的放松等等，而這一切正是形成以利益為導向、以供求為平衡、以資本社會動員和形成為核心的市場化機制的雛形。另一方面，在配置方式的轉型過程中，財政必須繼續承擔確保社會經濟基本穩定的任務，這其中包括保持財政－國有企業的紐帶關系（稅收）以確保基本的平衡能力、支撐能力；保持對經濟建設的較大投入以確保對經濟總量的基本維持能力；保持對利益受損者的補貼以確保轉軌的平滑度。這時的財政既要主動推進改革，又實際承擔著改革所帶來的損失和成本，收支矛盾加大，平衡能力下降。財政對經濟的干預方式是多重的，既有直接作為生產主體、投資主體的部分，也有讓出一部分資源讓市場因素、市場主體經營的部分。財政的角色是多重的，財政與經濟的關系也比較混亂、復雜。由于市場機制尚在形成中，市場與政府的關系界定還不清晰，市場缺陷和對政府職能的要求不突出，財政的職能也缺乏清晰界定的前提和基礎。因此這一階段總體上是一個傳統資源配置方式逐漸被削弱、瓦解的過程，這種被削弱、被瓦解既表現為財政在經濟增長中地位和比重的下降，也表現為財政體制內部分權化過程中，中央財政地位和比重的下降。其實質是財政對經濟資源配置能力的下降和中央財政對整個財政資源配置能力的下降。由于與這種下降對應的市場化配置資源和分權化配置資源的上升，因此在本質上是一個機制轉換的過程、是一個制度變遷的過程。嚴格地講，財政在這一階段屬于被改革的對象，其體制變動既來自于改革的壓力，也來自于對維持基本平衡能力的底線的死守，因此還沒有找到適應新體制要求的體制框架。但是這種漸進退出所帶來的制度變遷效果是積極的，既推動了市場機制的逐漸形成，又保證了經濟的穩定增長。與俄羅斯相比，我國財政支出占gdp的比重雖然也呈下降趨勢，但這種趨勢是平滑的、漸進的，體現著政府傳統職能的漸進退出和市場機制的漸進生成。另一個支撐這種漸進退出的證據是在這一階段長期保持的財政對國有企業、居民等的各種政策性補貼。這些補貼在改革初期的迅速增長與財政支出占gdp比重的下降形成反向作用，在總量縮減的同時起到了結構性補償的效果，對于價格改革和國有企業經營起到了穩定器的作用。第二階段：財政通過自身改革建立適應市場經濟體制要求的財政體制框架，逐漸將財政公共化的目標定位于彌補市場失靈，同時在這一過程中以增量拓展和存量的結構性調整，繼續完成傳統職能的退出和對改革進程的駕馭。1992年我國確立以社會主義市場經濟體制為改革的終極目標，并判定已經建立起社會主義市場經濟體制的基本框架后，我們實際上進入了市場經濟體制的完善時期。在此以后的過程中，由于市場機制已經在資源配置中發揮基礎性作用，市場的效率和失靈都同時暴露出來，我國經濟發展的特殊性也在明顯地顯現出來，人們對市場、對政府有了更為深入的認識（注：我們在政策導向上開始明確提出“我國市場發育還不成熟，必須加快市場體系的培育和發展……同時要看到，市場也存在著自發性、盲目性和滯后性的一面，國家必須對市場活動加以正確的指導和調控”。更為重要的是由于“我國是發展中的大國，又處在經濟體制轉軌、產業結構升級和經濟快速發展的時期，加強和改善宏觀調控尤為重要……經驗證明，微觀經濟越放開，市場化的進程越快，要求宏觀調控越有力和靈活有效。加強和改善宏觀調控，要有必要的集中和相應的手段”。（參見：《正確處理社會主義現代化建設中的若干重大關系》（1995年9月28日），《十四大以來重要文獻選編（中）》，第1468頁））。我們在實踐中逐漸突破了市場化初期將市場經濟等同于無政府、將政府等同于“守夜人”的極端、古典思想的束縛，對財政地位及職能的認識也就更深入了一步。即經濟體制轉軌、傳統資源配置方式的轉換、財政按傳統方式配置資源能力的削弱，并不應該等同于財政地位的被削弱。在現代市場經濟中，政府的介入為市場經濟的運行提供了基本保證。財政面臨的根本問題是在推進市場化改革、退出傳統資源配置領域的同時，如何通過職能轉型以適應新體制要求。1994年我們在全國范圍內進行了工商稅制和分稅制財政體制的改革，第一次真正按照市場經濟的要求建立新的財稅體制框架。在很短的時間內迅速提高了中央財政收入占全國財政收入、財政收

入占國內生總值兩個比重，1994-2001年全國財政收入增加2.14倍，年均增長17.8%，全國財政收入占國內生產總值的比重由11.2%提高到17.1%，中央財政收入占全國財政收入的比重在體制調整后迅速由1992年前的38.6%左右提高到55%左右，實際運行中一直在52-56%之間。這次體制改革的實質是財力結構的調整，是財政在財權上的振興?！皟蓚€比重”的提高主要是通過稅制改革擴大稅基、分稅制改革劃定中央與地方的財政分配關系所帶動的積極性的提高來實現的。這一改革改變了改革以來財政收入占國內生產總值比重從1978年的31.2%下降到1994年的11.2%連續15年日益積弱的趨勢，增大了財力安排上總體的回旋余地，同時也在一定程度上增強了財政體制承載1998年以來積極財政政策的能力。因此，從實際效果來看，體制對市場化進程的適應與配合是積極的。但是體制在某些方面的過渡性特征也是明顯的，突出表現在財政職能的界定和各級財政的關系界定上，并導致財政在支持經濟發展的方式上缺乏明確的界定，財政收支結構和范圍還不盡合理；財政在支持其他事業發展方面的職能界定還不清晰。這些過渡性特征仍然對經濟社會發展構成體制性的約束。在隨后的近10年中，我們的認識和實踐又經歷了一個不斷深化的過程。比如“集中財力，振興國家財政，是保證經濟社會各項事業發展的重要條件”（注：參見：《高舉鄧小平理論偉大旗幟，把建設有中國特色社會主義事業全面推向二十一世紀》（1997年9月12日），人民出版社1997年版。），強調“衡量財稅工作做得好不好的根本標準，就是要看是否有利于我國社會主義市場經濟的發展和社會主義制度的鞏固，是否有利于維護好、實現好和發展好廣大人民群眾的根本利益，是否有利于維護國家統一和安全、促進民族團結和社會穩定”（注：參見：《關于財政稅收工作問題》（2000年1月19日），《建立穩固平衡強大的國家財政》，人民出版社2000年版，第6-7頁。）?！霸谂Υ龠M先進生產力的發展和增加財政收入的前提下，將財政支出主要用于滿足我國最廣大人民群眾的社會公共需要，包括政治、經濟、科學、教育和文化等方面的公共需要……”（注：參見李嵐清：《以“三個代表”重要思想為指導逐步建立公共財政框架》（2000年11月20日），《以“三個代表”重要思想為指導逐步建立公共財政框架》，經濟科學出版社2000年版，第2-3頁。）。在此基礎上，黨的十六屆三中全會《決定》對新時期市場—政府的關系作了新的界定，明確提出在“更大程度地發揮市場在資源配置中的基礎性作用，增強企業活力和競爭力”的同時，要“健全國家宏觀調控，完善政府社會管理和公共服務職能，為全面建設小康社會提供強有力的體制保障”，要“切實把政府經濟管理職能轉到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來”。要在完善財稅體制的基礎上，“完善財政政策的有效實施方式”（注：參見《中共中央關于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》，人民出版社2003年版，第12頁，第21-23頁。）。伴隨這一過程，我國在稅制方面的改革（如所得稅分享、稅費改革）、支出結構的調整（增加對社會保障、教育、科學等的支出）也在漸進推進中。總體上中國的經濟改革是在政府主導下進行的。為了能夠充分利用已有的組織資源，保持制度變遷過程中社會的相對穩定和新舊制度的有效銜接，政府在改革出臺的時機、步驟的把握、利弊的權衡、變遷進程的調整等方面都起著決定性的組織和領導作用，財政也為推動制度變遷掌握著資源配置權限與范圍的進退尺度，在市場培育和市場彌補兩方面發揮作用。中國政府在轉軌中的作用以及財政政策的效果也越來越受到國際組織的肯定。根據1996年世界經濟論壇和瑞士國際管理與發展研究院每年組織和公布國際競爭力評價，轉型國家國際競爭力比較要素及排名中，中國以26名的高分排列在所有轉軌國家的第一位。在對政府作用進行評價時，中國在6個大的方面、30多個指標綜合排名轉軌國家第一位。六、小結關于如何認識公共財政的范圍，本文有如下基本看法：（1）財政活動的范圍是圍繞政府與經濟的關系展開的。在市場經濟條件下，這一問題轉化為政府與市場的關系。市場的私人特征和效率原則決定了財政的公共特征和公平原則。二者構成了資源配置的兩種方式和兩種價值取向。因此研究公共財政的隱含前提是市場經濟背景，首要內容是這一背景下動態的政府—市場關系，也就是說，市場經濟的發展要求決定了政府職能的邊界，并最終決定了公共財政的范圍。（2）在這樣的認識下，公共財政的研究既是一個理論命題，更是一個實踐框架。一種經濟運行只要是以市場作為資源配置的基礎方式，其財政模式就必然應該是公共性質的或趨向于公共化的。只是囿于市場發育程度和經濟發展水平的限制，其公共財政的進展程度以及與其配套的職能、體制、管理系統會有很大的不同。（3）并且財政在作為一個經濟范疇的同時，也是一個政治范疇，既要強國富民，又要治國安邦。財政通過收支活動進行的資源配置，從方式上講不是以價格波動

和市場出清來進行，而是通過政治程序來完成；從目標上講不僅局限于經濟增長和效率最大化，還有特定的國家利益和目標。因此不同的國家性質和政治制度使公共財政的內容和形式更為復雜。再加上社會、歷史、文化等因素的影響，同一個公共財政命題下，實踐框架呈現出多樣性和特殊性。（4）在市場經濟發展過程中，關于政府職能強化、財政活動范圍擴張的案例至少有兩種類型：一是市場過弱、經濟發展水平較低條件下，政府干預以彌補市場功能的不足；二是市場經濟發展到高級階段，市場機制運行的內在矛盾深化，需要政府進行一定的替代和矯正。（5）對于轉軌國家而言，公共財政建設有著與成熟市場經濟國家完全不同的歷程。西方的公共財政是在市場形成與發展過程中、在政府財政活動中自然形成的；轉軌國家的公共財政則要在經濟體制由計劃向市場轉軌過程中、在政府職能轉換中、在傳統計劃型國家財政的基礎上、通過政府的主動安排和作用來形成。不論轉軌路徑如何選擇，財政公共化的內涵事實上都包括兩個步驟：一是以財政傳統職能的退出推進市場化的形成，二是以逐漸生成的市場機制界定和規范財政活動的范圍。因此財政公共化與經濟市場化的契合情況直接決定著轉軌的績效。關于“市場失靈”和公共財政的關系，從已有的實踐來看下列方面都曾經是必須考慮的因素：（1）市場自身固有并隨其發展而發展的缺陷。包括在市場經濟發展過程中，自由競爭必然導致壟斷，壟斷使市場價格高于均衡價格，市場交易量低于均衡交易量，資源配置達不到帕累托最優，市場出現障礙；市場不能很好解決的經濟行為外在性問題，無法協調的社會利益與私人利益的矛盾；市場機制不能有效解決的宏觀經濟均衡問題。（2）市場發育不完善而出現的功能缺陷。主要是指由于受經濟發展水平和市場成長階段的限制，市場結構和市場功能還殘缺不全，各種市場尤其是要素市場缺乏良好的組織，市場信息不靈敏、不準確，不能及時正確地反映產品、勞務和資源的真實成本，從而導致市場本身應具有的資源配置功能不能有效發揮。對于這種性質的缺陷總體上要通過市場本身的發展來消除，但在轉軌過程中政府一定程度的彌補和替代、政府以積極措施促進市場發育（如明晰產權、加強法制建設等），是必須兼顧好的兩個動態方面。（3）政府應該退出尚未退出導致的市場缺陷。主要是指政府干預過多或不適當干預所造成的市場扭曲，這是轉軌經濟中特有的現象。在從計劃體制向市場體制轉軌過程中，政府從傳統職能的退出、財政從傳統資源配置領域的退出，都不是一次性完成的，而是一個漸進的過程。在政府退出與市場進入的過渡狀態，傳統的“政府缺陷”仍然發生作用，配置的沖突和扭曲會普遍存在，如諸候經濟、行政性壟斷、雙軌制、按隸屬關系劃分的財政體制等。這些缺陷的消除將取決于改革進程。（4）轉軌過程中由于改革戰略的失誤、試錯、糾錯而產生的市場失靈。如激進改革戰略失誤所造成的經濟衰退、資源配置低效、非法、經濟社會政治動蕩等，這種失靈的代價巨大，并且必然伴隨一個重新強化政府和培育市場的過程。另一類是由于有限理性和認知能力不足而在“邊學邊干”中試錯的成本，以及對經濟運行的影響。（5）在轉軌本身的發生、發展上的失靈。市場不可能在計劃體制下自發產生，不可能自發地設定轉軌的路徑，也不可能自發地推動轉軌向前演進。政府必須始終對體制轉軌秩序進行控制和調節。政府是新制度的供給者，通過逐步制定和完善一系列符合市場經濟的規則來組織市場，完成制度變遷，軟弱的政府不可能完成推進市場化進程的任務。（6）制度屬性對市場的約束。市場調節作用的發揮必須在國家法律、法規和計劃指導下進行，必須考慮特殊的政治制度。引導非公有制主體在追逐利潤目標的同時兼顧社會福利目標，消除經濟運行的盲目無政府狀態和保證社會資源的配置效率，要通過利益機制和制度約束來實現（注：例如鄧小平對中國經濟轉軌的制度性界定是，“我們的改革，豎持公有制為主體，又注意不導致兩極分化?！@就是堅持社會主義”。（《鄧小平文選》，第三卷，第139頁））。轉軌經濟中的政府職能包括對沖突的控制（體制沖突、利益沖突）、對發展戰略的控制、對經濟的保護、對變革路徑的選擇、對受損者的補貼、對宏觀經濟的穩定?？傮w上是在資源配置方式的替代過程中對制度設計、步驟、目標，對由此對經濟運行、社會穩定等方面的影響加以控制和管理。轉軌本身是一個極為復雜的過程，財政活動的范圍覆蓋了上述所有的六個方面。評價政府行為和財政活動的標準并不是對某些西方規則的符合，而應以經濟運行的效率根本（注：1996年世界銀行發展報告《從計劃到市場》將經濟轉型的長期目標界定為，“建立一種能使生活水平長期得到提高的繁榮的市場經濟”，顯然對市場經濟的目標是有嚴格限定的。），至少狹隘地理解公共財政是難以滿足實踐要求的?！竻⒖嘉墨I」1張馨等：《當代財政與財政學主流》，東北財經大學出版社2000年版。2呂煒：《中國經濟轉軌進程中的財政制度創新邏

輯》，《世界經濟》2003年第10期。3馮舜華等：《經濟轉軌的國際比較》，經濟科學出版社2001年版。4［美］羅納德·i·麥金農：《經濟市場化的次序——向市場經濟過渡時期的金融控制》，上海三聯書店，上海人民出版社。5blanchardolivier，1997，theeconomicsoftransitionineasterneurope，oxford，england：clarendonpress.6fischerandsahay，2000，thetransitioneconomiesaftertenyears，workingpaperno.wp/00/30，imf.7sachsjeffrey，1996，thetransitionatmiddecade，americaneconomicreviewpapersandproceedings86（2）：128-33.8worldbank，1996，fromplantomarket，washingtond.c.9worldbank，2002，transition：thefirsttenyears，washingtond.c.10worldbank，2002，adecadeoffiscaltransition，workingpaper（15031）。11worldbank，2000，makingtransitionworkforeveryone，washington，d.c.