我國高等教育財政分析論文

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關鍵詞：中國；高等教育財政；改進中國近20年來教育投資指數一直在2%左右徘徊，教育投資水平較低，這對我國的高等教育事業發展的影響就是一個先天不足，再加之高等教育連續幾年擴招的壓力，對高等教育財政提出了嚴峻的挑戰，使得嚴重短缺的高等教育財政雪上加霜。我國政府面對如此窘迫的教育財政狀況，提出了一些應對的措施，在一定的層面上緩解了我國教育財政暫時困難。但是，我國的高等教育財政仍然困難重重。為此，積極地改進中國高等教育的財政問題依然刻不容緩。本文試圖從高等教育財政撥款方式、金融杠桿、非政府投資方面提出一些對我國高等教育財政改進的設想。一、改進高等教育財政撥款由單一方式向綜合方式發展我國在20世紀80年代以來，高等教育財政僅僅采用了一種單一的公式撥款方式。具體說，就是“綜合定額+專項補助”的撥款方式，并實行“包干使用，超支不補，節余留用”的政策。實踐證明，這種單一、粗線條的財政投資方式，無法真實準確地反映高等教育成本的變化規律，由于撥款數額與高校在校學生人數成正比關系，由此導致各高校盲目地擴大辦學規模，在十分有限的教育資源中以爭取本單位的利益。結果高校發展是一種粗放型的模式，高校間專業重復設置或者極為相似，勢必影響高等教育的辦學效率。事實上，高等教育財政撥款方式除了公式撥款還有協商撥款（或者叫合同撥款等），這兩種財政撥款方式都很重要。公式撥款是以體現學校特征（如學生規模和人員配置結構）的公式確定撥款數額的一種方式，具有規范的撥款決策程序，有效地減少學校與撥款機構的沖突，減少人為因素對撥款決策的影響，為教育經費的公平分配提供了一個數量化的方法，具有較高的透明度。在這種方式下，撥款機構以學校教學活動的成本為資源配置的基礎，通常的做法是以單位成本乘以數量規模。[1]我國長期以來采用的“綜合定額+專項補助”的公式撥款方式，適應了教學方面項目的撥款，或者說適應了以教學為主的高校的撥款，但是，很難刺激高校的科學研究的發展，缺乏對高等教育的學術激勵作用，更加影響了高等教育的質量提升和辦學效率。因此，改革高等教育撥款方式，大力倡導協商撥款的實施顯得尤為重要。從與我國高等教育財政管理體制相似的法國來看，法國80年代實行的合同撥款的改革收到了良好的效果（這種合同撥款類似我國的協商撥款），法國的合同撥款就是主要用于科研方面的撥款，與教學方面的撥款分開，此舉極大地鼓舞了高等院校的科研積極性，提高了高等教育的辦學質量。法國的合同撥款也制定了嚴格的程序，1984年制定的高等教育法為高等學校從事教學、科研方面的合同撥款提供了法律基礎。合同撥款政策的主要目的在中央政府與大學之間引進協商談判機制，國家希望改進與大學的關系并更好地管理大學，因此改革不是為減少國家的干預。而是以新的行為方式取代原有行為方式。合同撥款制改變了高校資金配置的過程，大學不再是各項活動的簡單相加，大學的各項活動是彼此相聯系的，是內部一致的，有優先順序的。預算的制定和實施更依賴于大學整體的戰略。[2]由此可見，我國應該改進高等教育財政撥款的方式，要重視協商撥款，形成高等教育財政綜合撥款的模式。我國長期以來一直以公式撥款為主，原因是操作更加方便，較具常規性和規律性，但是要增強撥款的靈活性和激勵機制，協商撥款不可缺少。所以，今后政府仍然要兼容公式撥款和協商撥款兩種方式，有效地促進高等教育財政撥款的調控力度。這種兼容并包的撥款制度叫綜合基金制度。為了體現公平目標、效益目標、效率目標、政策目標，高校綜合基金制常需要增加機動條款，這樣便于實行動態的預算管理。[3]高等教育財政撥款方式改進后，高等學校才有可能成為自主的辦學實體，而且經費獲得要通過他們的辦學效益和質量來反映，由此高等教育財政處于良性的運轉。二、改進教育財政的調控，增強金融杠桿的支持高等教育作為一種以知識經濟為基礎建設的特殊產業，也離不開金融杠桿的支持。積極的高等教育財政策略必須要充分利用一切經濟杠桿，充分發揮銀行的功能，為高等教育產業發展開辟一條“綠色通道”。[4]首先，要抓緊建立高等教育銀行。建立高等教育銀行可以擴展教育財政經費的來源方式，利用教育銀行具有發放債券的職能，可以為高等學校獲得發展的資本基金。其次，可以利用國際銀行組織對我國的高等教育進行貸款，有了國際組織的銀行貸款，能夠最大限度地吸收教育體系之外的大量資金為高等教育財政提供援助。按規定世界銀行、亞洲開發銀行提供的硬性貸款利率低于國際金融市場的利率，但只發給會員國中低收入國家和政府以及由會員國政府擔保的公、私立機構。如果能夠向世界銀行和亞洲開發銀行申請長期硬性貸款作為高等教育貸款基金，是提高教育投資指數的一個極佳的途徑。據統計1979—1995年間印度尼西亞政府向世界銀行申請貸款8.18億美元用于發展高等教育事業，由此使本國的教育投資指數由1988年的3.3%提高到1998年的4.5%.[5]我國也爭取了

一些世界銀行貸款基金，發展和建設我國一些高校的攻關研究項目，但是，貸款額度遠遠不夠，而且多數為軟貸款。所以，我國要利用教育銀行向世界銀行和亞洲發展銀行申請長期硬貸款額度，這是增加教育財政的一項重要舉措。再次，教育銀行能夠有效利用社會上的閑散資金補充教育財政，集中用于高等教育的建設和發展。雖然，我國是發展中國家，生活水平并不富裕，但我們具有節儉的美德，特別是改革開放后人民生活水平有所提高后，居民的儲蓄存款已經達到了6萬億，因此，利用教育銀行來鼓勵居民將部分存款轉化成教育投資，并以優惠的條件吸引居民的存款具有可行性。最后，發行高等教育彩票也是當前大眾可以接受的方式。近年來，世界彩票業十分火爆，涉及的范圍也包括教育。我國彩票業已悄然興起，主要有福利彩票和體育彩票。但是，教育彩票還沒有得到很好的開發，若能夠發行一些額度小、風險低的高等教育彩票，可以增強我國的高等教育財政實力。三、改進非政府投入，彌補政府投入的不足教育作為混合產品不僅需要政府的財政投入，個人的投資也是不可或缺的，那么在政府財力有限的情況下非政府的投入顯得尤為重要。這里的非政府投入主要指的是學生家庭以學費的形式投入及社會的捐資和企業的支助。第一，學生的學費。學費的收取是世界各國為了解決教育財政短缺所做的最后抉擇。盡管歐洲一些國家一直在抵制，但是，也無法回避這個敏感的問題。我國也是如此，自從新中國成立以來，在“統包統分”的框架下，國家包攬高等教育的一切費用，結果是窮國辦大教育，越辦越窮。高等教育發展十分落后，教育需求和教育供給形成極大的反差和不平衡。所以，在20世紀80年代，從國家計劃外的學生收費入手，到1993年實行全面的收取學費的序幕拉開，我國實施了高等教育成本分擔機制。實踐證明，高等教育的學費收取，是高等教育財政資金籌措的一個重要組成部分，這也是世界大多數國家的一個通行的做法。美國教育經濟學專家布魯斯·約翰斯通提交給聯合國教科文組織1998年世界高等教育大會的報告指出：“美國本科生教育成本中的25—50%由學生及其父母以學費的形式分擔。90年代上半期，公立四年制學院或大學的學費上升了近50%.1994年公立學校全日制學生的學費和其他費用占中等家庭收入的14%.西歐是世界上免費上大學的最后‘堡壘’，也可能朝著同樣的改革方向行進。英國仍在逐漸改變其對學生有利的生活費津貼制度，目前也傾向于曾令英國人感到恐懼的收取學費制度。1998—1999學年開始收學費1000英鎊，并希望貸款能在英國高教財政中發揮越來越重要的作用。在澳大利亞，盡管其學費部分地被畢業生稅的宣傳所掩蓋，但它是實質性的收取學費制度，被稱為‘高等教育貢獻計劃’”。[6]同時他還指出，在非洲，高等教育的學費收取也正在得到認可，不過是實行的比較緩慢而已。由此可見，不論是發達國家還是發展中國家高等教育的學費收取是被廣泛接受的一種財政辦法。從理論上說，學費的收取符合教育財政的理論。原因之一，高等教育是混合產品，混合產品就意味著享受其服務時，應該收取一定的費用。特別是在我國高考這個“獨木橋”極具排他性，高等教育產品的非公共性表現的十分顯著。原因之二，教育成本的分擔機制要求教育成本根據獲益的多少進行分擔，由于我國的高等教育個人收益率大于社會收益率，個人理所當然地繳納一定的費用，以保持公平合理的原則。每個個體都有受教育的權利，這就需要社會提供相當多的教育機會。然而只有教育的效率較高時，才會提供給廣大公民受教育機會。學費的收取其目的是提高效率，而且是為了更切實地保障公平。薩哈羅普勒斯認為，公平的教育投資恰恰是促進教育發展，而且是實現教育理想的重要手段。他把“教育是基本人權，因此教育應該免費提供”稱為魔鬼的主張。就其本質來說，向學生征收學費恰恰體現了教育的公平性，從國家與受教育者之間的公平性看，征收學費除了對整個社會有利外，個人也獲得了利益，所以是公平的。第二，資助學生。鑒于上述闡明學生及家庭應該增加負擔高等教育成本，那么提供以家庭經濟情況調查為基礎的財政資助和貸款以保證學生入學是必不可少的。國家教委財務司1993年對19所高校進行調查結果表明，目前25%的城市學生支付學費有困難，縣鎮學生有30%支付學費困難，農村學生達60%，而申請貸款的學生均在25%以下。原定貸款限額僅能部分緩解學生吃的費用，貸款總金額只占總體消費的2.3%，80%以上的學生把貸款用于支付生活費中的伙食費。所以實行學生貸款制十分迫切。從理論上講，學費的收取意味著高等教育版本轉移是從納稅人轉向父母，所以必須對家庭收入做預測，以確定資助的策略。一般地，要預測家庭收入、資產和特別開支以及家庭撫養指數等，這是長期實行收費的一些國家實施的一種有效辦法。在發展中國家沒有征收收入稅的習慣，難以核實和執行經濟狀況調查，那么，就采取向學生提供貸款或征收畢業生稅的方法。學生貸款的一大弊端就是償還問題。因為，學生無法用自身為自

己進行擔保。約翰斯通根據美國學生貸款的經驗提出了學生貸款的有效償還決定于：（1）利率含利率補貼；（2）利率計算的時間，含不計息時限；（3）償還率，一般較少拖欠要求合作擔保的貸款，不需合作擔保人的普及型貸款；（4）服務成本計算，含管理和催收欠款的費用，通過政府稅務或養老金系統能降低回收工作成本。[7]這些經驗值得我們借鑒。我國于1986年改革助學金制度，實施獎學金和貸款制相結合的制度。但目前高校學生貸款額度小，實施面窄，借貸期短，借貸法律關系不明確，沒有建立嚴密的操作程序和制度、因此，盡快建立起我國的高等學校學生貸款制度是當務之急的任務。除此之外，還有社會的捐資和企業的資助。雖然社會的捐資和企業的資助的數量不固定，但也是增加教育財政的一個方面。社會團體和企業有為高等教育事業做貢獻的，如辦私立教育，作為國家要大力支持，國家要提供稅收優惠的財政支持，世界上許多國家的非營利性私立學校幾乎都享受免稅的優惠。我國的私立高等教育作為一個新生事物國家要采取扶持的政策，以爭取更多的高等教育財政經費的來源，促進高等教育事業的發展。參考文獻[1]王序坤。高等教育財政撥款方式的改進[j].浙江社會科學，1999，（11）。[2]楊明。論法國高等教育財政的改革[j].教育與經濟，2001，（2）。[3]何佑祥。高等教育財政體制的理論與實踐分析[j].江蘇高教，1999，（2）。[4][5]胡久權。論積極的高等教育財政金融策略[j].財經理論與實踐，2000，（5）。[6][7]（美）布魯斯·約翰斯通（陳云超，沈紅譯）。高等教育財政與管理：世界改革現狀報告[j].高等教育研究，1999，（6）。