公共財政體制框架對策思考論文

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摘要：公共財政是市場經濟條件下國家為市場提供公共服務而進行的分配活動，在這一分配活動中，公共支出是其完成環節，沒有公共支出就沒有公共服務。但我國目前正處在經濟體制轉軌時期，在構建公共財政體制過程中還存在一些問題。就這些問題進行深入分析，并提出對策與建議。

我國的財政改革己取得一定成就，財政支出結構己突破了傳統的注重經濟建設的供給模式，邁出了向以公共服務和宏觀調控為主要內容的轉化。財政支出模式己逐步轉向公共財政。己經具備了公共財政的某些特征。但是我國目前主要問題是經濟發展較快，社會發展滯后，經濟與社會發展不協調現象比較突出。因此，十六屆三中全會強調健全公共財政體制，進一步完善政府的社會管理和公共服務職能。筆者針對我國公共財政模式建立過程中公共支出存在的問題進行分析，提出一些看法和建議。

一、我國公共支出存在的主要問題

公共財政是與市場經濟相適應的財政類型，其理論基礎是公共產品和市場失靈，最終目的是滿足社會公共需要。財政支出的范圍和結構綜合反映一國政府的活動范圍和方向，因此財政支出改革是建立公共財政體制的關鍵環節。目前我國公共支出主要存在以下幾方面的問題：

（一）財政保證國家政權正常運轉的資金支出不合理

滿足政府運轉是公共財政的首要任務，如國防、行政、公安司法等國家政權建設方面的支出無法靠市場滿足，只能通過公共財政加以解決。但在這些基本支出項目上，公共支出的資金安排是不平衡的。如行政管理費急劇膨脹，據統計，行政管理費占財政支出的比重從“五五”時期的4.9%上升到“九五”時期11.94%，到2000年占17.4%，2002年占18.6%.雖然隨著社會經濟的發展，這種支出的增加有其合理的一面，但我國行政管理費增長速度過快，超出了同期財政收入、財政支出和GDP的增長速度，而且這種支出增長結構是不合理的，主要是個人經費增長快于公用經費增長，財政支出供養人員膨脹。在行政管理費支出急劇上升的同時，我國的國防費支出卻是下降的。據統計國防費支出占財政支出的比重“五五”時期為16.4%，此后一直下降，“九五”時期為8.3%，2000年為7.6%，2002年為7.7%.2002年占GDP的比重為1.6%，低于世界3%的平均水平。我國的國防支出相當于美國國防費的5%，美國人均國防費達到2000美元左右，而我國只有6美元左右。從以上縱向和橫向比較之后，可以看出我國的國防費支出無論是絕對規模還是相對規模都是過低的。國防支出太低難以保證國防建設現代化的步伐，這是一個不容忽視的戰略性問題。國力增強了，而國防力量卻相對減弱了，不僅影響到一國政府的防御能力，也無法滿足社會成員對公共安全的消費需要，其后果是不堪設想的。

（二）公共財政用于社會公共性項目的資金支出嚴重不足

科技、教育、衛生、社會保障和環境保護等公益事業屬于社會公共性開支，代表社會共同利益和長遠利益，這是公共支出的核心內容，而且隨著經濟的發展和國家財力的增長，這些公共性開支所占比重應當逐步增加。但是在我國，不僅社會公共性支出的比重較低，而且連最低需求也難以保證，這必將對經濟發展形成很大的影響和制約。2002年政府教育支出占GDP的比重為3.41%，低于世界5.1%的平均水平及發展中國家4.0%的水平。在教育支出總水平較低的情況下，國家財政教育投入結構不合理，表現為上重下輕的“倒金字塔”格局。財政對教育的投入主要是城市教育，中央財政對教育的投入主要是高等教育。而農村義務教育經費的70%-80%由鄉鎮負擔，在鄉鎮政府財力有限的情況下對教育的投入是少之又少，以致出現令人心酸的“王守奇”現象。這樣出現一個重城市輕農村、重高等教育、輕義務教育的不合理格局。我國醫療防疫體系不完善以及醫療設施嚴重不足與國家財政支出中衛生事業費比重太低直接相關。2001年國家財政用于衛生的預算支出占總支出的4.2%，占GDP0.84%，而美國公共衛生支出占GDP13.9%，波蘭占GDP6.3%，相差甚遠。2003年的“非典”疫情就是一個很好的證明。社會保障支出嚴重不足。1999年我國撫恤和社會福利救濟費占財政總支出1.36%，2002年為1.69%，雖呈上升趨勢，但與市場經濟國家相比太低，影響了我國經濟的市場化進程。

（三）公共財政投資日益弱化，影響了國民經濟的協調發展和政府的宏觀調控能力

我國目前己進入全面建設小康社會階段，人民群眾的一般商品需求己經得到滿足，但在社會基礎設施方面仍然存在較大的缺口。特別是中西部地區的水、電、路、通訊等設施落后，制約了當地經濟的發展和居民生活水平的提高。而這些領域由于具有投資量大，周期長，見效慢的特點，屬于政府投資的范圍，但我國目前政府用于基礎建設的總投資占全社會總投資的比重僅為3%，這還是實行了積極財政政策后的結果，遠遠低于發展中國家20%的平均水平。政府投資規模太小，難以滿足社會經濟發展對基礎產業的需要，造成基礎“瓶頸”對經濟發展的制約。在財政投資規模弱化的同時，國家對農村的投資就更少了。1998-2001年期間我國財政用于農村和農業的支出占全國財政支出的比重分別為10.69%、8.23%、7.75%、7.71%，呈現逐年下降的趨勢，也就是說國家財政90%以上用在城市和工業上面，而用在農村和農業上面還不足10%，這就形成社會經濟的“二元結構”，勢必影響到城鄉統籌發展，影響我國現代化進程。

二、構健公共財政體制框架的對策

優化財政支出結構，建立與公共財政相適應的公共支出結構，既能體現政府職能的轉變，也是建立公共財政框架的關鍵所在?，F階段我國公共支出結構調整的基本方針是：財政支出以政府的事權為基礎，以滿足社會公共需要為目的。具體點，我國公共支出結構的優化調整應重點集中在以下幾方面：

（一）合理安排國家機器正常運轉的各項資金需要

針對行政管理費上升過快的狀況，應加大政府機構改革力度，壓縮行政管理費支出。要下決心精減機構，分流富余人員，嚴格控制人頭經費的增長，上級對下級的編制要嚴格定員定額管理，清除多余人員。雖然我國于1993年和1998年進行了機構改革，但行政經費還是高于10%的國際平均水平。要使國家財政逐步走出“吃飯財政”的困境，在這一過程中，關鍵是要通過調整結構，發展經濟，為精簡出來的公務人員找到新的工作和就業出路，否則就難以成功。

強大的國防是國家安全和現代化建設的基本保證。對于國防支出的合理規模，應對國際與國內形勢進行分析后，視具體國情而定。單從國防角度來看，充足的國防經費支出有助于提高國家的防御能力，應越多越好，但是軍需與民需之間存在此消彼長的制約關系，因此，國防開支應有一定限度。國防經費支出太高，會擠占其他財政支出項目，從而阻礙一國經濟實力的增長，最終也會削弱國防力量。從我國目前的實際情況及國際大環境來分析，國防經費應適當提高。同時注意在國防經費一定的條件下，應提高國防經費的使用效益。

（二）以市場為導向，加強財政的公共性開支

根據我國政府提出的科教興國戰略，迎接知識經濟挑戰，要保障教育投入的增長高于正常財政收入的增長，財政要把支持教育作為重點。從1998年開始，中央財政支出中，每年用于教育方面的支出提高一個百分點，這對教育事業的發展將產生深遠影響。在教育資金總量增加的同時，注重教育結構的優化，應注重農村義務教育和貧困落后地區教育的發展。農村義務教育屬于典型的社會公共物品，其外溢性特征很明顯，應由政府供應經費。針對我國在實際中“上重下輕”狀況，筆者認為，應改變目前教育投資主體結構，改變基礎教育由縣、鄉政府及農民負擔的狀況，

而由省、市政府負責。在目前國家財力有限情況下，重點調整教育支出結構，向九年制義務教育，特別是農村和落后地區基礎教育傾斜。非義務教育，國家也應支持，但為減輕財政負擔，借鑒發達國家經驗，可采取收費方式，改變國家統包統攬的局面，提高財政資金的使用效益。

“非典”疫情引發了我們對公共支出結構調整的思考。要使我們整個國家協調發展，財政應注重衛生事業的發展，增加衛生事業費支出，關注城市及農村衛生事業發展狀況，加大對公共衛生應急體系，農村防治體系等方面的投入力度，使財政支出盡全力滿足社會公共需要。不應在公共需要的滿足上留有缺口，這也是經濟與社會協調發展的需要。社會保障是事關我國改革、發展和穩定的一個重要問題，財政應增加社會保障支出。特別是近年來，隨著國有企業改革的推進，企業下崗職工增多，就業己成為影響經濟穩定與發展的首要問題，國家除了直接和間接推進再就業工程以外，還要增加財政支出中用于社會保障方面的支出，加快完善以社會保險為核心的社會保障制度的建立與完善。

（三）優化公共財政的投資功能，為市場經濟的發展創造一個良好的外部環境

政府投資是國家宏觀經濟調控的一項重要手段，特別是在我國社會主義發展的初級階段，要實現工業化、現代化的任務，沒有政府的投入和對經濟結構的調整，幾乎是不可能的。但是在市場經濟下，政府的投資不應在競爭性、生產性的經營領域，而只能投資于公益性、基礎性的領域，改變與民爭利的局面。近幾年來，由于我國積極財政政策的實施，基礎設施的“瓶頸”制約有所改善，但我國基礎設施落后的狀況還沒有得到根本改變，與經濟發展要求還相差甚遠。因此，應注重加強對基礎設施的投資。從廣義上看，農業屬于基礎產業，也是國民經濟的薄弱環節，是政府應重點扶持的對象。近幾年的水旱災害對農業造成巨大損失，說明我國農業自身抗災能力還很有限，必須增加投入，尤其是增加政府的投入，進行農業和農村基礎設施的建設。適應農村稅費改革的新情況，各級財政要按公共財政原則，逐步增加對縣以下農村公共基礎設施的投入，采用財政直接投資、政策性貸款、財政補貼、財政貼息等多種方式支持農村經濟建設，轉變我國農業落后的現狀，以實現我國由“二元經濟結構”向“一元經濟結構”即現代化經濟結構的轉變。

參考文獻：

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