淺談項目預算績效評價管理

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一、我國預算制度改革與發展趨勢

我國的預算制度建立于20世紀50年代中期，到20世紀90年代初，政府編制的預算為經常性預算和建設性預算。1998年12月15日，在全國財政工作會議上，李嵐清副總理提出了逐步建立公共財政基本框架的思路。公共財政基本框架下的預算改革要求在預算的組織形式上編制部門預算，在預算的編制方法上采用零基預算；2000年正式進行部門預算改革，實行“一個部門一本預算”；2001年又推行部門預算，劃分為“基本支出”和“項目支出”；2003年再次完善預算編制體系，明確要求基本支出試用“定員、定額”預算，對項目支出按照輕重緩急的原則進行排序；同時，項目預算試行建立項目庫。

因此，編制部門預算已成為預算制度改革的基本方向，其本質特征就是改變原來按財政資金性質和部門交叉管理的方式，以部門為依托構建新的預算管理體系。隨著部門預算改革的深入，某些深層次問題漸漸凸顯，如科學的定額體系尚未建立、財政調控功能受到諸多因素制約、缺乏有效的績效評價機制等,特別是缺乏有效的績效評價機制問題更為緊迫。

二、預算績效評價

（一）預算績效評價現狀

按照黨的十六屆三中全會關于“建立預算績效評價體系”的規定和要求及財政部的統一部署，從2001年開始起進行預算績效評價的小規模試點，并取得了一定的成效。但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統性研究，仍不能適應我國市場經濟發展與財政預算管理改革的需要，尚存在很多問題，歸納起來主要有：（1）有關績效評價的理論和實踐研究不足；（2）績效評價指標體系尚未建立；（3）績效評價的規范化程度不足；（4）存在評價主體缺位現象。

（二）構建科學規范的預算績效評價體系

開展預算績效評價是揭示部門預算資金管理的經濟性、效率性和效果性的主要手段，同時也是深化預算體制改革、改善政府形象的需要。鑒于我國預算績效評價的現狀及其重要性，目前應從四方面著手構建科學規范的預算績效評價體系。

1、制度和組織體系。制度體系的構建應從預算資金的各個環節入手，從審批、撥付、使用到監督管理層層把關，形成預算資金使用的科學運作程序，使預算資金的管理做到有章可循；組織體系包括具體明確預算績效評價的工作范圍,制定評價工作程序,確定評價結果的應用等；

2、指標體系。對預算資金績效進行科學度量直接關系到績效評價的結果和評價目標的實現程度；

3、標準體系。評價標準是評價預算資金績效優劣的基本標尺，它與評價指標體系相匹配，對于每一指標，都有其對應的評價標準；

4、評價方法。評價方法的選擇涉及到指標的權重確定，主要方法包括德爾菲法、AHP及主成分分析等方法。

同任何績效評價一樣，在上述四個方面中，預算績效評價的復雜性主要表現在指標體系的構建上。只有構建一套科學的評價指標體系，才能準確地度量出預算支出的實際效果。

因此，構建科學的評價指標體系是預算績效評價工作的核心和評價目標實現的關鍵。

三、項目預算績效評價指標體系構建理論與方法

在當前預算管理制度改革框架下，預算績效評價按其內容分為基本支出預算績效評價和項目預算績效評價，本文主要探討項目預算績效評價指標體系的構建。

（一）項目預算績效評價的概念

項目預算績效是一個綜合性的概念，反映公共部門項目預算支出經濟性、效率性、效果性等方面的特征：

1、經濟性。在評估某一系統的績效時，經濟性指標首先要回答的問題是“某系統在既定的時間內，究竟花費了多少錢？是不是按照法定的程序花費金錢？”，它一般指系統投入到項目中的資源水準。經濟性指標關心的是“投入”的項目，如何使投入的項目作最經濟的利用。經濟目標并不關注服務的品質問題。

2、效率性。效率性要回答的首要問題是：“系統在既定的時間內，預算投入究竟產生了什么樣的結果？”，效率性指標通常包括：服務水準的提供、活動的執行、服務與產品的數量、每項服務的單位成本等。效率可以簡單地理解為投入與產出之間的比例關系，效率關心的是手段問題。

3、效果性。效果性通常是指公共服務實現目的的程度，即公共服務符合政策目標的程度，通常以產出與結果之間的關系加以衡量，它包括行為過程和行為結果兩個方面。就行為過程來說，它包括投入是否滿足經濟性要求，過程是否合規和合理；就行為結果而言，它又包括產出與投入相比是否有效率，行為的結果是否達到預期的目標以及產生的中長期影響。效果關心的是：目標或結果。

項目預算績效評價則是對公共部門預算支出在經濟性、效率性、效果性等方面特征的綜合判定，它包括確定目標、擬定評估指標、選擇評估方法、安排適當的評估時間和評估步驟、得出評價結果等過程。

（二）項目預算績效評價指標體系設計

1、項目預算績效評價指標體系框架

績效評價指標是通過各種手段將績效目標轉化為可操作性的具體指標。預算支出系統公共服務的復雜性和多重性決定了其績效需要多個互相聯系的指標所構成的體系來衡量，由于不同的指標反映了績效的某個側面，同時現代績效評價不僅要求對最終的產出結果進行評價，更重要的是要對投入和轉換過程進行評價，因此，績效評價指標體系的設計在整體上需要遵從一定的邏輯關系，如圖1所示。

項目預算績效評價指標體系的邏輯關系可以用“投入－產出－結果”鏈來分析：

（1）投入是指用來提供服務或產品的資源。投入過程結合產出和結果過程后，在分析三者內在聯系的基礎上可設計經濟性指標。要講求經濟性（遵從性），即以最低的成本獲得適當質量的資源，如機構臃腫，違規采購，就缺乏經濟性。

（2）轉換過程是進行投入、獲得產出和結果的方式。從轉換方面看，要講求遵從性，一個良好的轉換過程至少有一套健全的規章制度，相應的績效指標是規章制度是否建立、健全，同時當其他領域的指標（特別是結果指標）不能清晰地定義時，轉換過程的指標往往可以有效地替代它們。

（3）產出指服務本身。從產出方面來看，要講求效率性，即在現有的資源條件下使產出最大，或在產出一定時力求使用的資源最少。衡量產出的績效指標是效率性，即使每單位的投入量最小，或一定的成本下使產量最大。

（4）結果是指服務達到的目標。支出系統的結果是指所提供的服務要滿足公眾在數量上和質量上的要求，結果指標通常由其職能目標轉換而來，許多結果指標的數值需要通過收集公眾的反映，進行統計得到。

（5）經濟性（遵從性）、效率性和效果性三者之間彼此相互關聯，缺一不可。項目預算的經濟性（遵從性）是項目開展的先導和基礎，效率性是項目管理有效機制的外在表現，效果性是項目管理活動最終目標的反映。如果忽視項目的性能、質量等效果因素而一味地去追求項目資金的節約、效率，則會導致項目預算偏離其最終目標；而為了取得最終目標卻不計成本、不惜任何代價、不考慮效率，將最終導致財政資源的浪費和不足。只有三管齊下，預算項目才可能用最低的成本、最少的資源投入、最高的效率，取得最好的效果。

（6）項目預算績效評價指標體系可根據項目的“職能－目標－產出－轉換－投入”邏輯順序逐層構建。投入產出的逆過程構成了一個“目的－手段”鏈，評價指標體系是對“目標－手段”鏈進行科學分析，逐步進行系統分解而建立的。需要強調的是，必須注意目標一致性的問題，即：評價指標與項目目標的一致性表現在評價指標的內容正確真實地反映了目標的實質含義，能夠正確評價項目的績效，而且能引導項目向績效目標方向發展，同時還表現在評價指標的內容是否反映了項目總目標的整體性和各個側面。

（二）項目預算績效評價指標體系構建

對于具體的評價對象，構建評價指標體系時除遵循上述框架體系外，還應遵循以下原則：1、相關性；2、重要性；3、科學性；4、系統優化原則；5、通用可比性；6、實用性；7、目標導向性；8、定性與定量相結合原則。

另外，由于項目預算支出范圍廣泛，不同領域的支出性質不同，因此項目預算績效評價指標體系的構建還應結合項目預算支出的不同性質分別構建評價指標體系。

1、共性指標——遵從性與效果性指標。如資金使用規范率、資金到位率、資金目標實現率等；

2、個性指標——經濟性和效率性指標。不同性質的項目預算支出，其經濟性和效率性的重要程度也不同，相應的成本效益表現和衡量也會不同；項目預算支出按性質分為如下三類：①基本建設類項目；②行政事業類項目；③其他類項目，主要包括：用科技三項費用、農業綜合開發、政策性補貼、對外援助、支援不發達地區等資金安排的項目。

四、項目預算績效評價指標設計實例

下面以長航血吸蟲病防治項目預算為例來具體說明項目預算績效評價指標設計的方法。

（一）按照“職能－目標－產出－轉換－投入”邏輯順序，在明確長航血防工作的職能、目標和工作內容，并界定其項目類別（屬行政事業類項目）的基礎上，分析得出長航血防項目預算的特點：（1）項目的持續性；（2）項目投入既是最終投入，又是中間投入；（3）疫區涉水工作地綜合治理體現了血防項目的社會效益。

（二）分析血防項目的“投入－產出－結果”鏈，以“目的－手段”鏈為工具，結合血防項目的個性特點，構建的血防項目預算績效評價指標體系如表1所示。

表1血防項目預算績效評價指標體系

評價指標說明

效果性血吸蟲病感染率血吸蟲病感染率=感染人數/疫區工作人數

收治率收治率=收治人數/感染人數

遵從性資金使用規范率資金規范率=1－違規資金額/項目預算資金額

效率性感染率每下降1%所需費用感染率每下降1%所需費用=血防資金比前期增加數（扣除一次性投入）/感染率比前期下降百分比

人均預防費用人均預防費用=預防費用/疫區職工人數（預防費用包括個體防護用品費、普查費、預防藥品定額儲備費、醫用耗材費）

人均治療費用人均治療費用=某類病人治療總費用/某類接受治療病人人數（按晚血病人、急感病人和慢性病人三類分別計算）

工作宣傳費用比例工作宣傳費用比例=開展血防工作和宣傳的費用/血防項目預算資金額

血防工作計劃完成率血防計劃完成率=完成分項血防計劃工作總項數/血防計劃工作總項數

血防任務完成質量血防任務完成質量=（血防知識普及率＋受檢率＋改水改廁達標率＋防護用品配給率＋疫情及時上報率）/5

血防設備利用率主要血防設備工作小時數/(251×8)

疫區涉水工作地綜合治理率無重復感染和新感染人員的疫區涉水工作地數/疫區涉水工作地總數

疫區職工對血防工作的滿意度對血防工作滿意的被調查職工人數/被調查的職工總數

摘要：該文分析了我國預算績效評價的現狀，提出應從經濟性、遵從性、效率性、效果性四方面構建預算績效評價體系，并結合“血吸蟲病防治項目預算績效評價研究”項目，重點對項目預算績效評價指標體系的構建進行了研究。

關鍵詞：項目預算；績效評價；評價指標

參考文獻：

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