地方財政分權下的中央專項轉移支付研究論文

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摘要：在中央政府的轉移支付制度安排中，體現中央政策意圖的專項轉移支付比重過高，而最具均等化效應的一般性轉移支付的比重過低，這要歸因于財政分權所導致的中央政府和地方政府激勵結構的差異?，F有體制無法消除這種激勵結構的差異，中央政府對專項轉移支付中出現的種種問題所采取的還是等級制的辦法，這無法從根本上解決問題。提高一般性轉移支付的比重是消除地區間財力不平衡的發展方向，這有賴于一系列的制度建設。

關鍵詞：財政分權；激勵結構；專項轉移支付；中央政府；地方政府

一、問題的提出

1994年的分稅制改革是我國財政管理體制的一次重大變革，它極大地改變了中央和地方政府之間的財政關系。中央政府通過劃分稅種和分設兩套稅務機構的措施，成功地扭轉了財政包干制下的兩個比重，即中央財政收入占全國財政收入的比重和財政收入占GDP的比重不斷下降的局面。經過分稅制改革，中央財政收入占全國總收入的比重一直維持在50％以上，財政收入占GDP的比重已經從分稅制開始時的1994年的10.8％提高到2008年的20.4％。然而，分稅制改革帶來了兩個問題：一是中央政府在獲取了大部分的財政收入之后，卻沒有相應調整政府間的支出責任，這造成了地方政府的事權和財權的不對稱。中央政府的收入大概占到整個財政收入的50％～55％，但是其支出只占30％左右，而地方的預算內支出卻占到70％左右。二是分稅制改革后，地區財力不均衡現象進一步加重?！霸谑〖夘A算單位之間，最高人均預算支出和最低人均預算支出的比率已經從1990年的6.1上升到1999年的19.1。差異系數已經從0.55上升到0.86(表明各省之間的差距不斷擴大)。即使不考慮上海、北京和天津三個直轄市，同期的最高人均預算支出和最低人均預算支出比率也從3.9上升到6.0”。

在這種情況下，轉移支付的制度安排對于緩解地方政府財權與事權不對稱所造成的財政壓力，降低地區財力不均衡程度至關重要。在我國的轉移支付體系中，轉移支付由兩部分組成：一是財力性轉移支付。包括一般性轉移支付、民族地區轉移支付、調整工資轉移支付、農村稅費改革轉移支付和縣鄉財政獎補資金等。另一類是專項轉移支付。它是按照政府間支出責任的劃分，由上級政府對承辦委托事務、共同事務以及符合上級政府政策導向事務的地方政府所給予的補助。該類補助?？顚Ｓ?，所以，又稱有條件補助(conditionaltransfem)或專項撥款(specific-purposetransfers)。有專家認為，在轉移支付中，一般補助具有補充基層政府基礎財力的功能，處于基礎地位，其比重通常超過50％。調查發現，OECD國家凡財政收入以中央統收為主的，中央財政的一般補助大多達到或超過50％。然而，我國的轉移支付體系卻是以專項為主的，1995年專項轉移支付占轉移支付總額(不包含稅收返還)的56％，最高峰的1998年達到74％。后雖有下降，但還維持在50％左右，2008年這一比重達到了53％。而最具均等化效應的一般性轉移支付，1995年到2003年均未超過10％，2004年以后才超過10％，但均未超過20％。見圖1。

那么，為什么1994年分稅制改革以來我國中央政府將越來越多的可支配資金納入專項轉移支付，而非用于均等化效果更為直接的一般性轉移支付形式?這是本文要研究的核心問題。本文將從財政分權所造成的地方政府和中央政府的激勵結構的差異出發，解釋我國以專項為主的財政轉移支付的成因，并探討目前我國轉移支付制度選擇中所存在的兩難困境，以及提高一般性轉移支付的比重所需要的制度建設。

二、財政分權與地方政府的激勵結構

1978年以前的計劃經濟時代，我國實行的是高度集中的統收統支的財政管理體制。在這一體制下，地方政府并不是獨立的行為主體，享有的自主性空間非常狹窄，所受激勵也非常有限。改革開放之后，我國實行的是“分灶吃飯”的財政包干體制，地方政府成為了獨立的利益主體。這一體制改變了地方政府的激勵結構。錢穎一和溫加斯特認為，中國的財政分權實際上造成了“維護市場的聯邦主義”，財政分權硬化了地方政府的預算，引發了政府間競爭，地方政府的激勵被成功地引導到發展經濟上來，從而有利于發揮地方政府的信息優勢，抑制了地方的掠奪之手，最終推動了經濟的發展。

與財政分權相反的是，在干部的升遷和管理上，中央政府實行的是集權政策。地方政府領導人的晉升存在所謂的錦標賽體制，下級政府的領導人必須投入到這場只有一個贏家的競賽之中。中央政府通過政府的績效考核省級領導人，省級政府以下則存在著所謂的壓力型體制，即通過設計一系列的指標來對下一級政府的績效進行考核。雖然這些績效指標也包括一些軟性的社會發展指標，但是，由于這些軟性指標的測量性不好，實際起決定作用的還是可以精確度量的GDP和財稅指標等。在分稅制導致地方財力非常緊張的情況下，地方政府在預算安排上偏好于將資金投入到可以帶來GDP快速增長的領域。而一些與民生密切相關的支出，如教育、農業等，由于短期內其并不能為地方政府帶來直接的GDP和財稅的增長，因此，地方政府的態度可能只是維持，并不會將其列為支出的重點。正是因為這些支出對國家長遠發展的重要性，相關的法律將這些支出規定為法定支出，即其支出必須要超出財政經常性收入的增長速度。然而，正如馬駿和於莉的實證研究所發現的，為了對付法定支出對地方政府支出偏好的影響，地方政府采用了“縮水式”的收入估算，即在年初少估算收入增收的百分比，從而使經常性財政收入的超收部分避免了法定的剛性支出的影響。

要實現轄區GDP的增長，地方政府領導人必須獲得轄區內下屬官員的支持和配合。這要求地方政府領導對下屬官員提供合適的激勵。Shirk在分析20世紀80年代中國經濟改革的策略時，她注意到改革使得經濟發展起來，經濟發展所帶來的收益的一部分被花在了擴張政府規模上面，以換取下屬官員對地方政府領導人的政治支持。Ang基于實地調研的證據進一步指出，中國地方政府的部分官員之間存在著庇護主義政治，通過給予其下屬職能部門的官員在機構人員增長和在職消費上的便利，換取下屬官員機構對其政策實施的支持。這一交換是地方政府的吃飯財政問題產生的重要原因，也與我國的編制管理制度和財政供給制度相關。

第一，我國編制管理上的行政編和事業編分割，為地方政府領導人和下屬官員的上述交換提供了平臺。我國行政編的管理是中央高度集權的，實行中央統一領導、地方分級管理的制度，中央編委辦通過一些具體的標準核定各省所需的行政編制總額，各省的編委辦在行政編制總額內分配各級政府的行政編制。在事業編制的管理上，地方具有較大的自主權。省級地方的事業編制管理中也存在著總額控制的做法，但歷次的機構改革在壓縮了大量的行政編制人員之后，總會伴隨著事業編制人員的大幅上升，從而形成了“精簡－膨脹－再精簡－再膨脹”的怪圈。以財政狀況比較糟糕的甘肅省為例，從1992年到2005年，隨著年份的增加，負擔1名“吃財政飯”的人數越來越少，供養系數從43人變為25.6人。具體以甘肅的一個縣為例，甘肅省靜寧縣2003年改革后，行政編制減少了472名，而事業編制增加了705名；2005年行政編制進一步減少了38名，而事業編制增加了356名?？梢?，地方政府事業編制的總額控制并不嚴格，其在事業編制管理中具有很大的自主權。地方政府領導人可以運用這種控制權換取下屬官員的政治支持，這是政府規模膨脹的重要原因。當然，政府規模膨脹的原因也包含有政府職能轉變的原因，隨著經濟發展和社會事務特別是社會規制事務的增多，在行政編制受到嚴控的情況下，地方增加事業編制不可避免。然而，在政府規模膨脹過程中這兩種原因經常被混淆，這進一步拓寬了地方政府領導人和轄區官員之間政治交換的空間。

第二，我國財政供給的內外分割為這一交換提供了平臺。預算內財政負責編制部門核定的人員經費及相應的辦公經費，這部分財政供給受到相對嚴格的制度約束。然而，實際中預算內財政供給的人員經費和辦公經費一般滿足不了機構的實際需要，這種情況下預算外收入必不可少。在預算內財政供給不足的情況下，地方政府允許各類機構用預算外收入補足征收機構的辦公經費和人員經費等。于是，理論上具有預算控制權的人大也不清楚公共部門需要多少經費。在現實的政府機構運轉中，財政部門還是可以通過綜合財政預算控制各種機構的所需經費，因而部門的預算外資金的自主權最終還是受到地方政府的限制。既然如此，地方政府也可以通過這種控制權實現與部門官員的利益交換，這表現在地方政府領導人并不會嚴格控制部門的預算外資金使用，部門就可以相對自主地“收費養人”，擴大在職消費；作為回報，職能部門則會大力支持地方政府領導人的施政。這樣，“雙贏”局面就形成了。

因此，可以看到一個矛盾的現象：一方面是地方政府財權與事權不對稱情況下“吃飯財政”的窘境，另一方面又是政府機構和事業單位的不斷膨脹。于是，人員經費和行政事業性支出占據非常大的的份額的現象不可避免。福建省財政廳統評處的一份報告所提供的數據可以反映這種現象。2000年福建省人員經費支出160.7億元，占財政預算內外支出的比重為38.77％，比同期全國平均水平36.83％高1.94個百分點，比華東六省(上海除外)平均水平35.41％高3.36個百分點。行政事業支出占預算內外財政總支出的比重為84.39％，居全國第11位，比同期全國平均水平83.06％高1.33個百分點，比華東六省平均水平82.17％高出2.22個百分點。

基于以上分析，可以得出結論：財政分權解決了地方政府發展經濟的激勵不足問題，卻并沒有導致地方政府支出效率的改善。布倫南和布坎南曾經提出一個“利維坦假說”，即財政分權能夠導致地方政府間的非合作的財政競爭，從而自動遏制政府規模的膨脹。然而，胡書東對1986～1997年中國29個省市的面板數據分析，孫琳等對1998～2006年對省級政府的面板數據分析都否定了“利維坦假說”。因此，在這種激勵結構下，如果大大提高地方具有完全自主權的一般性轉移支付的比重，那么GDP導向的經濟建設型財政以及“吃飯財政”很可能吞噬這部分轉移支付。

三、中央政府的激勵結構及專項轉移支付的制度選擇

不可否認，地方GDP絕對數額的增長也為中央政府所偏好，雖然GDP絕對數額的增長質量不高可能會不利于國家的長遠發展，如地方過度依賴房地產業的經濟結構可能是國家可持續發展的陷阱。但是，轉型社會的財政支出需求、社會就業壓力等都迫使國家的GDP必須保持足夠的增長速度。然而，徒GDP不足以自行。對于要為政權的長久穩固負責的中央政府而言，必須要在經濟增長和社會穩定、短期效益與長遠發展、政府權力和民眾權利之間取得平衡。20世紀80年代以來的“以經濟建設為中心”、“效率優先，兼顧公平”的意識形態有其特定的時代背景。一方面是擺脫計劃經濟時代的“以階級斗爭為綱”的意識形態的束縛，另一方面也是從計劃經濟體制向市場經濟轉型的國家建構的必然要求。隨著改革的推進，原先的帕累托式的改革已不復存在，一些改革已經損害到某些弱勢群體的利益。

改革開放以來，我國的國家建構模式過分依賴經濟增長。在現今中國經濟高度嵌入全球經濟體系的情況下，這種過于依賴經濟增長的國家建構模式無疑有些脆弱，因而也必須改變。在新世紀初期，我國開始了國家建設的轉型，和諧社會和科學發展觀已經成為了執政黨的主流意識形態。伴隨著意識形態的轉型，中央政府借助于1994年分稅制改革以來積累的財力優勢，加大了對教育、醫療和社會保障等民生方面的投入，力圖實現公共財政轉型，使廣大弱勢群體能更為直接地分享到經濟發展的成果，這體現了國家再分配過程中的公正和公平。這對于國家構建的轉型大有裨益。除了加大民生方面的支出，國家也加大了一些其所偏好的政策領域中的支出，如環境保護、節能減排和農村基礎設施建設等。這些政策的特點是其效果一般，都需要較長時間才能顯現，不能為地方GDP的快速增長帶來直接效果，因而往往也不是地方財政所偏好的領域。我們可以比較一下2002年和2006年中央專項轉移支付的構成，就可以明顯地看到專項轉移支付的投向已經轉向民生和長期效應政策領域，見表1。

基于地方政府的研究也印證了這種民生為主的專項轉移支付結構。周美多和顏學勇在中部某縣的實地研究表明，專項轉移支付主要集中在教育、醫療、社保、環保等關系民生的公共服務性領域。具體涉及以下這些領域：退耕還林、農村義務教育免雜費、新型農村合作醫療、企業養老保險、五保戶供養、軍轉干部、緩解縣鄉財政困難、國有農場稅費改革、企業養老保險個人賬戶、革命老區轉移支付等。專項追加中雖然有一部分是涉及經濟建設的，但也包括了大量的公共服務性支出，如安全飲水工程、鄉村道路暢通工程、農田整改、良種補貼、校舍維修改造等。

在地方政府和中央政府的激勵結構存在巨大差異的情況下，中央政府理性地選擇了專項轉移支付形式分配其所掌握的資金。專項轉移支付具有?？顚Ｓ玫男再|，它不像一般性預算資金那樣受各種機構的競爭，這一性質有著深刻的理論蘊涵。Frant從交易費用政治學的角度分析了專項資金的存在價值，他借用了威廉姆森有關私人部門的激勵方式差異的論述，認為私人部門的高能激勵來自于市場交易的獲利，是基于金錢的激勵，低能激勵則是等級一體化組織所提供的晉升機會。在私人部門，適應低能激勵的等級治理能夠消除高能激勵所帶來的機會主義行為。公共部門的高能激勵則不同，Franl認為公共部門的高能激勵來自于選舉政治下政府官員的再當選追求。為再當選，政府官員會如選擇在一些高度可見的項目上花錢。因此，在預算領域，政府官員為了再當選，可能會做出一些短視的支出選擇。

要消除政治領域中的高能激勵所帶來的不利后果，需要對某些資金“去政治化”(depoliticized)，這是公共部門特有的低能激勵。專項資金就是這樣一種制度安排，它使得某些必須的支出得到了制度保護，從而緩解了選舉政治所帶來的一些負面影響。雖然我國并不存在西方意義上的競爭性選舉，但邏輯是相似的。上級政府和轄區內的官員是對地方政府領導人升遷起決定意義的“選民”，地方政府的財政性資金投向偏好能夠帶來GDP快速增長的領域，偏好維持吃飯財政，而對見效時間長卻有利于社會穩定和可持續發展的領域缺乏動力，這是中國情境下的“高能激勵”的體現。專項轉移支付制度通過對這些資金“去政治化”，中央政府直接控制和分配專項資金，不受地方政府的偏好影響，消除了“高能激勵”帶來的機會主義行為。在短期內不可能改變GDP導向的地方政府績效考核體制和“吃飯財政’’現狀的約束條件下，或許以專項為主的轉移支付制度是在目前的制度環境下最不壞的制度選擇，也是唯一可能的制度均衡。

四、解釋專項轉移支付所存在的問題：財政分權和集權的悖論

如前分析，在中央政府和地方政府存在巨大的偏好差異的情況下，中央政府選擇專項轉移支付控制地方政府的支出行為。然而，這種做法存在著嚴重問題。第一，既然專項轉移支付主要是為了實現中央政府的政策意圖，地方政府在對專項轉移支付的管理也就不像自有財力那樣嚴格，其追求專項資金效率的動力不是很高，因而專項項目的效率不高。當然，獲得專項資金的積極性還是有的，但專項資金到位之后，在一些具有操作空間的項目中，假配套、截留挪用資金、以同一工程重復申請不同部門的專項資金的現象時有發生，這其實導致了專項轉移支付資金使用的“公地悲劇”。第二，中央政府的政策往往面向全國，對于地方的實際情況往往不甚了解，在官僚體制的慣性作用下，一些明顯不適合某些地方實際的專項政策也大量出臺。第三，在地方事權和財權不對稱的情況下，專項資金的配套要求往往加大了地方政府的財政壓力，不能成為地方的可支配財力，這不利于地方緩解財政壓力。第四，“跑部錢進”，人情因素和尋租行為會影響專項資金的公正分配。中央政府通過各部委分配專項資金，資金分配雖然也存在著一定的標準，但中央部委仍然掌握著可觀的自由裁量權，這為人情因素和尋租行為干擾資金分配提供了可能。

從財政聯邦主義的規范原則來看，地方政府更加了解轄區居民的偏好，可以根據居民偏好來調整公共產品和服務的生產，比起中央提供的那種整齊劃一式的公共產品，分權性的提供方式可以增加經濟福利。國內有學者主張通過公共物品的屬性來重新劃分專項轉移支付的范圍。張弘力等認為，對屬于中央政府事權以及中央事權委托地方承擔的專項撥款，今后繼續安排；對屬于中央和地方共同事權，按照各自負擔的比例分別承擔的專項撥款，今后繼續安排；對屬于地方事權的，應由地方財政安排支出，中央財政不再安排專項撥款。在地方事權和財權不對稱的情況下，學界有一種比較典型的意見是增加更具均等化效應的一般性轉移支付，減少專項轉移支付，以緩解地方的財政壓力，平抑地區間財力的不平衡。比如，安體富認為，要控制規模，專項轉移支付只能是次要的、輔助的形式?！薄崩畈ㄕJ為，應該“擴大一般性轉移支付……清理、歸并中央現有的財力性、專項性和準專項性轉移支付項目，凡能夠并人一般性轉移支付的，盡可能予以歸并”。

但是，我國的財政分權受政治集權約束，是上級而非民眾決定地方官員的升遷，地方人大和民眾對地方官員的監督是相對較弱的，這與西方意義上的財政聯邦主義有著本質的差別。基于這一點，我們不難理解我國專項轉移支付管理中的問胚所在：掌握資金分配權的中央政府缺乏足夠的信息以改進項目的支出效率，而具有信息優勢的地方政府卻缺乏足夠的動力去改進項目支出效率；一旦按照事權歸屬原則將原屬于專項轉移支付的資金轉變為均等化的一般性轉移支付，由于現有體制下地方政府的激勵結構與中央政府的差異，中央政府就不能實現其所偏好的政策目標。實際上，教育、社會保障、農業等方面的專項轉移支付恰恰就是地方應該提供的公共產品。由于現有體制下地方無動力，中央政府為推進公共財政轉型，運用專項轉移支付的形式代替地方政府提供。因此，從事權劃分的角度來重新界定專項轉移支付并不可取，而擴大一般性轉移支付、縮小專項轉移支付的觀點，在現有體制下也不成熟。如果實施這一方案，可能的后果就是資金投向的無效率取代了資金使用的無效率。所以，在GDP導向的地方績效考核體制未能從根本上改變、地方政府的全口徑預算體制未能建立起來、地方實際所需的編制和預算都是行政主導的情況下，將大部分專項資金轉為地方政府自由支配的一般性轉移支付并不可行。

為應對專項轉移支付管理中所出現的種種問題，中央政府運用的是基于等級制的控制手段?！半S著專項項目資金的規模日益增大，發改委和財政系統逐漸發展出一套嚴格而完備的項目申請、批復、實施、考核和審計制度?！霞壵_始變成下級政府的項目發包人，下級政府成為項目的競爭者，而專家學者也被納入到項目的評估和考核體系中，為這套體系提供了技術合法性”。這種基于等級制措施的效果需要從兩方面來分析：一方面，這些措施取得了一定的成效。曾明在江西省C鄉的實地調研表明，固定下撥的(預算內)轉移支付資金一般能做到?？顚Ｓ?，他的被訪者(C鄉財政所所長)談到，“很多預算內支出都是指定用途的，不能隨便亂動，是一竿子插到底的。它是一根高壓線，誰都不能踩”。周美多和顏學勇在中部某縣的實地研究也表明，專項資金的?？顚Ｓ眯再|得到了保障，特別是教育和社保專項資金，都是專戶管理，審計部門的審計非常頻繁和嚴格，也存在高壓線效應。㈣另一方面，等級制的集權手段也存在著嚴重問題。首先，中央部委有著自己的利益追求，其不能等同于中央政府的利益追求，在資金分配的過程中必然摻雜著部門利益。上文所言的“跑部錢進”就是這種部門利益政治作用下的產物。其次，由于信息不對稱，中央政府監管地方政府執行項目績效的能力相對有限。而地方政府在財權和事權不對稱的情況下，為緩解財政壓力，有很大的采取機會主義行為傾向。上文所說的監管不嚴、假配套、截留挪用資金、重復申請項目的問題，就是地方政府在這種狀況下所采取的策略性行為。公務員之家

需要說明的是，專項轉移支付的構成極為復雜，不同的項目具有不同的監管特點和效率。下一步的研究需要弄清楚的是，哪些項目中地方采取機會主義行為的空間相對有限，哪些項目又是地方政府機會主義行為的重災區。這對加強財政和審計部門的監管能力，提高專項轉移支付資金的使用效率大有裨益。

五、結語

無論采取哪種轉移支付形式，中央政府都面臨著兩難的困境。權衡之下，中央政府選擇了以專項為主的轉移支付制度，并通過強化項目申報的審查和加強績效評估的等級制手段來應對專項轉移支付管理中所存在的問題。從近期來看，這是合情合理的制度選擇。然而，長遠來看，這并不是改善我國財政轉移支付制度的最佳選擇。加大一般性轉移支付，實現地方政府的財力與事權的平衡，實現地區間財力的相對平衡，無疑更有利于國家治理的優化。

要實現這一目標，應當加強以下幾個方面的制度建設。第一，財政部門作為核心預算機構的作用的強化，為財政部門在行政預算的編制和審查提供足夠的能力，這有利于行政部門在支出上的自我控制。第二，全口徑預算體制的建成，地方政府的編制控制和預算支出都受到嚴格的預算監督。從而使“吃飯財政”具有可控性，中央政府也可更加放心地將資金交由地方分配。第三，人大的預算監督功能的強化，包括人大監督能力的提高，也包括一些制度上的改進，如人大的預算修正權等。這種制度安排能夠在地方政府內部形成有力的制衡機制，既可降低中央政府的監管壓力，又有利于地方支出體現轄區不同階層的利益需求。第四，地方政府績效考核體制的轉型，從注重經濟發展的GDP導向的考核體制向注重民生和可持續發展的更為平衡的考核體制轉變。這樣，將越來越多的專項轉移支付轉為一般性轉移支付就具備了足夠的可操作性。