小議地方政府債務風險及其防范與控制的對策

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摘要：我國正處于經濟轉軌時期，由于受多種因素的影響，地方政府債務規模急速膨脹，債務風險凸顯。地方政府債務風險，特別是隱性債務風險已經成為威脅我國經濟安全與社會穩定的重要因素。研究我國地方政府債務風險的表現，并提出防范與控制的對策，具有非常重要的現實意義。

關鍵詞：地方政府債務；債務風險；防范

我國社會主義市場經濟逐步建立與發展過程中，地方政府債務的形成在我國經濟轉軌時期有其特殊的誘因。當前由于受多種因素的影響，我國地方政府債務規模急速膨脹，債務風險凸顯，越來越引起人們的重視，已經成為威脅我國經濟安全與社會穩定的巨大隱患。

一、地方政府債務概念、范圍界定及其形成機理

所謂地方政府債務是指地方政府作為債務人由于過去的交易或事項而引起的將會導致經濟資源外流的政府現有責任。我國地方政府債務主要包括省（以及省級政府）、地（或地級市）、縣（或縣級市）、鄉（鎮）四級政府負債。目前我國地方政府債務普遍，表現形式多樣：地方財政應支未支，應撥未撥，應補未補；地方債務擔保，國企改革支出，對下級財政救助；超越正常權限發生的擔?；蛟手Z承擔償還責任的債務，其中包括部分外債和對國內金融機構的債務；在地方政府直接干預下形成的國有企業、國有政策性投融資機構債務；地方政策性投融資公司的呆壞賬損失和投資損失等。從總量上看，地方政府的債務規模數以萬億元計，并可能隨時間推移而繼續放大。據有關資料顯示，目前全國近40%的縣一般預算呈赤字狀態，鄉鎮基層債務額已超過5000億元，其中鄉鎮一級凈負債超過2300億元，村級負債則超過2500億元。此外，鄉鎮政府的債務每年還以200多億元的速度在遞增。

世界銀行專家哈納·波拉科瓦（HanaPolackova）把政府承擔的所有債務分為兩類：直接債務和或有債務。直接債務是指在任何情況下都要承擔的債務，是可以根據某些特定的因素來預測和控制的債務。或有債務是指由某一或有事項引發的債務，是否會成為現實要看或有事項是否發生以及由此引發的債務是否最終要由政府來承擔。直接負債和或有負債又可以從債務風險的角度進一步劃分為兩種類別：顯性債務，即被法律或者合同所認可的政府債務；隱性債務，即政府反映公眾和利益集團壓力的道義上的義務。這種劃分，實際上表明了兩類債務風險：一是直接債務風險，由財政直接承擔的風險，相當于世界銀行所講的直接顯性債務；二是間接財政風險，由財政間接承擔的國家預算體系以外的債務。根據這一分類方法，可以粗略歸納出我國地方政府債務矩陣，

地方政府債務矩陣我國地方政府債務的形成有其深層次原因，從形成機理上分析，主要有以下幾個方面。

1。經濟體制轉軌過程中政府間競爭形成地方政府債務

我國正處于由傳統的計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌的時期，地方政府成為相對獨立的行政和經濟實體，擁有前所未有的發展區域經濟和謀取地區利益的權利和能力。在強烈的利益動機的驅使下，地方政府追求本地區經濟的高速增長，將大量財政資金投資于可能會帶來較高收益的競爭性項目。然而，債務顯性債務（由法律或合同規定）隱性債務（受公眾和利益集團壓力產生的道德義務）直接債務（在任何情況下都存在）1、政府和地方投資公司舉借的外國政府和國際金融組織貸款2、從上級政府取得的貸款3、國內金融組織、單位、個人貸款4、行政事業單位工資、養老金拖欠5、糧食收購和流通中的虧損掛賬6、未能實現的預算支出1、企業養老金拖欠2、養老保險基金缺口3、下崗補貼和失業保險金缺口或有債務（只在特定事件發生時存在）1、政府和地方投資公司擔保的外國政府和國際金融組織貸款2、政府和地方投資公司擔保的國內金融組織貸款3、政府和地方投資公司擔保的其它貸款1、地方政府所有的（或擁有部分股權的)金融機構的不良資產摘要：我國正處于經濟轉軌時期，由于受多種因素的影響，地方政府債務規模急速膨脹，債務風險凸顯。地方政府債這樣的一個以“政府代替市場”的投資行為必然存在極大的缺陷，主要表現為：①政府投資范圍過寬。不僅涵蓋公共產品領域，而且涵蓋部分競爭性領域。在競爭性領域，由于國有經濟固有弊端，無法和民營、外資企業競爭，政府投資建成的國有企業大批虧損破產。②政府投資缺乏整體規劃和科學論證，形成許多無效工程、“胡子”工程和“首長”工程。③政府多部門融資，分散管理，融資的決策主體、償還主體、投資失誤責任主體不明確。這樣，政府投資行為形成了相當一批無效投資，項目收益根本無法還款，還款責任最終轉嫁給地方政府，導致地方政府的債務負擔不斷加重。

2。現行分稅制財政體制不完善形成地方政府債務

1994年我國確立了處理各級政府間財政關系的分稅制財政體制，劃分了中央與地方政府之間的事權財權財力，但是這一分稅制財政體制改革并不徹底。一方面，政府間事權及支出責任與財權財力劃分不對稱。分稅制下，事權向下分解，地方政府承擔更多的事務，一些本應由中央政府承擔的支出職責被轉嫁到了地方，加劇了地方政府財政支出的壓力。而且，財權財力向上轉移，“兩個比重”增加了，而地方政府的預算內收入的主要財源只是大稅種的小部分，小稅種的大部分，稅源零散、穩定性差，沒有形成一個完整的地方稅收體系。這樣，地方政府財政收入的主要來源不足，難以滿足履行支出職責的需要，導致地方政府債務增加。另一方面，規范的轉移支付制度尚未完全建立，地方政府間的可支配財力差異較大，均等化轉移支付制度的實施規模又偏小，造成部分欠發達地區政府債務負擔加重。

3。特殊的債務安排形成地方政府債務

（1）名義中央政府債務轉化為實際地方政府債務。我國《預算法》規定，地方政府不得直接發行政府債券。我國政府債券都是以國債名義發行的，中央政府為發行主體。近年來由于實施積極財政政策，中央政府不僅自己直接發行國債，還以國債名義代為地方政府發行債券。目前，中央政府的國債（內債和外債）有約50%由地方政府承擔償還責任。

（2）地方公共部門債務轉化為地方政府債務。地方公共部門債務主要包括地方政府各部門所屬公共事業單位的債務、地方國有企業的債務、地方政府擔保的貸款等。這部分債務在清債時，如若原借債主體不能償還，將轉化為地方政府債務。

二、地方政府債務風險及其表現

地方政府債務風險，是指地方政府無法清償到期債務的償債風險以及由償債風險引發的其他風險。具體來說，我國地方政府債務風險主要表現在以下幾方面。

1。直接債務規模巨大，局部風險已經出現我國《預算法》第28條明確規定：“地方各級預算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。但實際上，我國地方政府的各級預算是不平衡的，往往以各種變通的手法，或多或少存在著債務規模巨大的問題。從國家有關部門已公開的資料來看，地方負債是普遍的，地方政府債務規模已相當大，債務是很沉重的。據國務院發展研究中心地方債務課題組粗略統計，我國目前地方政府債務至少在10000億元以上，如此巨額債務與地方政府目前有限償債能力的嚴重不對稱，在一些地方已引發了局部性債務風險，出現了支付危機。

2。或有債務總量不清，占有相當的比重，具有隱蔽性，潛在風險很大在地方政府債務中，或有債務占有相當的比重，雖然其目前還不是地方政府的直接債務，不需要地方政府現期償還，但它是潛在風險很大的債務。因為或有顯性債務在借款人無法償還的情況下，或有隱性債務在地方政府出于“道義”或公眾壓力承擔還債責任的情況下，都會變成政府直接顯性債務，這將會引發地方政府局部性債務風險向全局性債務風險的演變。我國地方政府債務風險一旦形成并引發地方財政支付危機，一方面將會大大限制地方政府對基礎設施、教育、科技等地方公共產品的投入，使經濟發展的外部環境難以改善，延緩地方經濟發展；另一方面國有企業破產財政兜底、下崗人員生活費和離退休人員養老金等支出缺口，不僅會影響政權運轉、群眾生活，嚴重的將會使國家金融和經濟安全、社會穩定等遭受巨大的沖擊。

3。地方政府債務存在“逆向轉移”風險地方政府債務“逆向轉移”風險是指由于無法清償到期債務所引起的地方政府行為扭曲風險。主要體現在：①挪用其他財政支出資金，用于償付到期債務。這勢必造成其他財政支出項目資金供應短缺。②開辟不正常的資金來源渠道用于償債，這意味著，隨著地方政府債務負擔的日益加重，不僅地方政府最終陷入積重難返的尷尬境地，而且納稅人和收費對象的稅費負擔也面臨著加重的風險。③向中央政府轉嫁債務。如果地方政府難以償付債務，最終為地方政府債務買單的還是中央政府。

4。對地方政府債務缺乏債務風險預警和控制機制為了有效避免中央政府為地方政府提供隱性擔保而產生的道德風險———地方政府通過過度舉債享受債務短期收益而未來債務成本由中央政府承擔，西方發達國家中央政府都制定了地方政府債務風險預警機制，及時對地方政府可能出現的債務風險進行防范、控制和化解。我國目前地方政府債務種類多，或有債務比重大，而政府債務統計口徑又不統一，中央政府難以全面掌握地方政府債務的真實規模，債務負擔率、債務依存度、償債率等監控指標作用有限，無法建立地方政府債務風險預警機制，大大削弱了中央政府對地方政府債務風險的監控，使地方政府債務管理在某種意義上處于無政府狀態，從而加大了地方債務風險。

三、地方政府債務風險的防范與控制

地方政府債務風險的防范與控制可以從以下幾方面入手。

1。完善分稅制財政體制，建立規范化轉移支付制度

（1）明晰中央與地方事權，并以事權為中心合理分配中央與地方的財權。

根據事權和財權相對應的原則，在保證中央適當集中的基礎上，賦予省級政府適當的稅權，擴大地方政府的稅種選擇權、稅率調整權，完善省以下財政體制，將一些區域性強、不影響經濟發展全局和分配格局的地方稅種管理權限下放給地方。

（2）規范轉移支付制度，加大轉移支付力度。進一步完善財政轉移支付制度，依據地方轉移支付的目標，確定合理的轉移支付模式和規模。按照經濟發展水平和財政收入情況，加大中央對省級轉移支付的力度，保證地方轉移支付資金規模，同時，加大對區縣的轉移支付力度，增加地方財政的可用財力，減少地方政府的舉債規模。

2。轉變政府職能，規范地方政府行政行為，完善政府績效評價和監督體系

探索市場經濟中政府的職能和行政框架，清晰界定政府職責。財政資金必須逐步從應由市場配置資源的經營性和競爭性領域轉到滿足社會公共需要的方面來，逐步提高財政公共需要的保障能力。完善政府績效評價和監督體系，以減輕地方政府財政支出和債務壓力。一是淡化上級政府對下級政府的經濟發展考核指標，將地方政府的職能從經濟發展與經濟建設方面轉換到公共管理和公共服務上來，通過政府職能調控，加大地方經濟的市場化程度，推動地方經濟發展；二是增加政務公開力度，制定財政信息披露制度，加強各級立法部門和社會公眾對政府行為的監督能力，建立地方問責制度；三是堅決杜絕“政績工程”，要改革和完善地方干部考核選拔機制，用科學發展觀來衡量干部的政績，防止出現新的“政績工程”，避免產生新的“政績工程”負債。

3。提高地方政府經濟總體發展水平，培育和壯大地方稅源

地方經濟的發展特別是縣域經濟發展是解決地方債務負擔的關鍵。要化解地方政府債務，解決當前區縣財政困難的問題，最根本的出路在于推動縣域經濟快速發展，不斷壯大地方財政收入規模，增加地方可用財力，積極培育主體稅源。因此，上級政府部門要制定推動縣域經濟發展的政策，采取扶持有效措施，解決區縣經濟發展速度緩慢、地方財源單一的不合理狀況，積極發展適合本地實際并具有較強競爭力的項目，建立多層次、多方位的財源體系，促進地方財政收入的穩定增長。

4。建立地方政府債務管理專門機構，健全地方政府債務管理機制在地方政府財政部門建立專門的債務管理機構和相應的管理制度，進一步明確財政部門在政府債務管理中的主體地位，對政府債務進行歸口管理，由專門的部門統一管理政府債務，明確其職責、權限，賦予相應的職能，發揮管理、監控、預警的作用。

健全地方政府債務管理機制。一是將政府債務納入預算管理，建立政府債務報告制度。盡早出臺地方政府債務管理和償債機制辦法，建立政府債務的管理制度，進一步規范政府債務管理的舉債、償債程序。二是推進預算會計制度改革。推進政府預算會計制度改革，逐步由收付實現制轉變為權責發生制。

三是要建立和完善償債準備金制度。四是建立嚴格的政府債務監督檢查機制。對政府債務項目，相關職能部門要實行跟蹤檢查和重點檢查相結合，及時發現問題，督促項目單位整改到位。對政府重大舉債項目，要委派財務總監或財政專管員，對舉債項目的財務活動進行全程監管。審計部門要加強對政府債務資金使用情況和償債計劃落實情況的年度審計。

5。開拓公開的政府融資渠道，建立地方公債制度

建立公開的地方政府融資渠道，規范地方政府舉債融資管理，允許有條件的地方政府發行地方債券。要通過建立公開的地方政府融資渠道，使合理的地方政府舉債規范化，并設法使地方政府存在隱形債務顯形化。要修改和完善現行《預算法》中關于“地方政府不得發行地方債”的規定以及《擔保法》中有關地方政府融資的相關條款，允許地方政府適度發債，作為籌資的主要手段，以解決地方政府在基礎設施建設和公共服務方面財力不足的狀況，以化解目前地方政府的存量債務和防范新增地方政府債務風險的形成。

6。建立地方政府債務風險預警機制

將地方債務納入統一的國家債務監測體系，制定包括直接顯性、直接隱性、或有顯性和或有隱性債務在內的完整的地方政府債務統計指標體系，并結合財政、經濟、社會發展相關指標，建立地方政府債務風險預警機制，定期匯總、分析地方政府債務的狀況、構成、新債務產生的原因、趨勢，對可能出現的地方政府債務風險及早預警，采取措施，做到防患于未然。

要強化對預算外收支的監管統計，尤其是強化對地方政府和地方國有資產公司擔保和隱性擔保、體制外支出和相關的借貸以及其它導致政府負債的財政與準財政活動的監管。通過對地方政府性債務的統計分析工作，及時了解掌握政府債務的變動情況及其對財政收支平衡的影響，使有關地方政府的債務管理工作建立在對本地區債務狀況有深刻的動態認識基礎上進行。通過綜合分析和預測現有的財力、自備財力資源，做到借多少錢，就有多少償還這筆借款的資金來源，使政府債務始終控制在一個適合的范圍之內。

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