小議農民負擔及鄉村公共品供應與農村基層制度外財政

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內容提要農村基層制度外財政的膨脹內生于目前農村公共品稀缺的現實，然而，這并不必然導致農民負擔的“加重”。事實上，農民負擔只不過是農村基層政府與農民博弈的結果，問題的關鍵在于確認并界定公共資源籌集制度的合法性及與農村公共品的區別，從而維護公共資源籌集制度的公正。

關鍵詞農民負擔農村公共品制度外財政

20世紀80年代中后期以來，隨著城鄉差距拉大，中國農村的減負呼聲與政府收效甚微的減負努力似乎形成一個怪圈，這場被媒體形容為貓與老鼠的游戲，由于極大的耗費當局的政治資源和可能引起的不良政治后果而被視為一個十分棘手的問題。因而，至今農民負擔過重問題仍然是所有有關中國農村經濟問題討論的重點。這一問題至少包括以下幾層涵義：農民負擔的根源何在？農民負擔與農民負擔過重如何界定？何為負擔過重，何為負擔適度？以及適度負擔何以可能？本文擬對此進行探討。

一、農村公共品的供給與農村基層制度外財政生成

一個不爭的背景是自改革開放以來中國農村經濟和社會在一個較西方發達國家短得多的時間內獲得超常規的發展。農民的收入水平明顯提高，隨著市場經濟的推進，在私人品需求被逐步滿足之后，農民對公共品需求便不斷地增大起來。不僅是絕對值的增加，相對比重也逐步提高。而且，由于公共品具有大于1的收入彈性（斯蒂格利茨，1999），收入水平的提高也就意味著公共品需求增長率要高于傳統公共收入（稅收或其它）增長率。由此便凸顯出公共收入比重縮小與公共品需求擴大的矛盾。造成公共品稀缺的另一個原因是公共品區別于私人品的“非排斥性”（non-excudability）和“非競爭性”（non-rivalness）的特點或者說產權模糊的屬性使公共品無法像私人品那樣通過市場進行有效配置，而更多的時候只能采取由政府直接提供的辦法來實現。就處理外部效應來看，個體的邊際成本與社會邊際成本不一致（MC≠∑MCi，i∈N）而導致市場機制效率下降也要求政府出面處理?？梢詧D示如下，圖中橫軸度量公共品的需求量或供給量，縱軸表示的價值。MC[p]、V[p]分別表示公共品對于個人的邊際成本和邊際價值，Q[p]表示該公共品的私人均衡。V[s]表示社會邊際價值，從社會角度分析，該公共品最優供應量是Q[s]，政府承擔公共品部分成本的效果是將邊際成本曲線由MC[p]降低到MC[b]或更低，使得私人滿足程度提高到Q[b]或恰好等于社會所要求的最優水平。

一般來講，公共品的提供應附合效率原則和受益原則，由于不同區域的居民對不同的公共品存在著不同的偏好，對于經濟社會發展方式具有多樣性的選擇，地方政府可以較好地掌握各種信息，因而地方政府的決策程序一般能較實際地反映當地居民偏好和需求。所以通常認為合理的農村公共品供給主體，應該是農村基層政府。

嚴格地講，農村基層政府供給公共品的公共支出資金應該只有一種來源，即現行財政管理體制下的農村基層財政（包括預算內財政和預算外財政）。而事實上，農村基層政府還有一種籌措公共資金的途徑——制度外財政。農村基層制度外財政是指存在于現實經濟中的、未能以“預算內資金”或“預算外資金”形式反映出來的、通過非“正?！蓖緩交I集的、確實用于于公共目的的“公共收入”，即農村基層政府繞開現行財政管理體制以各種形式收集的自籌資金以及由此發生的“公共支出”，（注：有學者將這種收入稱為“非規范收入”（樊綱，1995）或“預算外（offbudget）資金”（黃佩畢，1993），更適合于概括本文所述農村基層政府收費和攤派資金的概念是“制度外財政收入”，這一概念的使用得益于孫潭鎮、朱鋼一項研究（孫漂鎮等，1993）的提示。）是“額外”供給的公共品成本的分攤制度，是一種準稅收制度。

農村基層制度外財政產生的淵源可以追溯到80年代初啟動的、被學界概括為地方政府導向型的經濟發展模式。一方面在農村工業化初期，由于農村私人資本的短缺和分散以及農民對風險的厭惡使得民間投資資本積累很困難，所以作為這些地區經濟發展突破口和支柱的鄉村工業，一開始都是地方政府特別是農村基層政府參與或支持創辦的，這種農村基層政府為啟動農村經濟而導致的擴張性直接投資對傳統制度內財政構成巨大壓力。另一方面，作為農村社區利益代表者和社區管理者，農村基層政府理所當然地負有提供社區公共品的責任。于是農村基層政府被要求在短期內完成對上級政府乃至中央政府的公共品供給功能的替代。但是，在“農村基層政府由上傳下達的中轉機構演化為國家經濟管理的一個層次和組織地方經濟活動的主體”的過程中責任與權利顯然是非對稱的，上頭轉嫁的事權遠遠超過農村基層財政的承受能力，傳統的財政管理體制與農村地方經濟發展積累的各種矛盾日益加深（注：盡管稅制改革后農業稅劃歸為地方稅種，但稅收立法權仍在中央，農民基層政府無法根據地方農業發展情況和財政增加農業稅收取。由于農業稅本身積累資金有限，支援農業投資能力弱化，不能滿足農村的公共支出需要，事權與財權的非對稱性，導致投資非農化傾向。財政分配的缺位使得地方政府把這部分費用向農民轉嫁，誘致制度外財政的發生。我們對永嘉縣羅東鄉所作的一項調查顯示，1999年該鄉人均收入的2320元，而人均負擔的農業稅只有5.85元，僅占農民收入的0.25％。然而，該鄉的其他收費項目多達5-10項，總額是農業稅的好幾倍。與此相關的一個現象是，由于收費行為容易遭到農民反對，農村基層政府就采取“費搭稅車”的方式混合征收，模糊了稅費界限，客觀上造成農民認為國家稅收不斷加重的不良印象。）。加之在經濟增長過程中，由地方性公共品需求增大所排動的地方性財政支出的膨脹，更是難以與傳統財政管理體制相容。從而產生了應付這些矛盾的新的財政形式，即農村基層制度外財政。換句話說，農村基層制度外財政是突破傳統財政體制資金困境的一項成功的“誘致性制度變遷”案例。是有著深刻經濟社會根源的、十分“自然”的現象，是在舊體制已經不再適應新的經濟條件和新的經濟形勢的情況下人們自發地解決公共品供給不足問題的一種處于“草創階段”的體制創新（樊綱，1995）。

二、農村基層制度外財政與農民負擔

根據上文分析，農村基層制度外財政基本的功能在于向農村社區提供公共品。不同地區的農村基層政府依據本區域內社會成員對公共品的偏好、需求強度作出決策，彌補公共品供應不足，消除或內化外部效應，最大化社區成員的公共福利水平。然而，現行農村基層公共品供給體制缺陷以及基層管理集團目標異化，農村基層政府行為容易偏離社會成員的偏好甚至嚴重扭曲，并由此帶來農民負擔加重。

廣義的農民負擔構成包括：稅收、鄉統籌村提留、集資、攤派、罰款等，是農民向政府及其部門的直接轉移支付。本文論及的農民負擔指除稅收外的所有“額外”公共品成本的分攤，或者說，是社區內農民對政府制度外公共品的價格支付。如果說稅收是政府提供公共品的規范籌資渠道，屬于正常財政制度，則制度外財政就是超越正常財政制度統籌的，非規范的自籌自支式的準公共收支制度。

在研究農民負擔過程中我們必須注意到“農民負擔加重”有一定的主觀特性。農民負擔首先是農民的一種感受。中共十一屆三中全會后，推行包產到戶的變革，農村負擔的主體，逐步由集體轉移到農戶，農民由集體勞動者到獨立經營者的身份變化使得農民對負擔的感受變得更直接、更敏感，尤其對貨幣形式的上繳抵觸情緒較大。近期的一項對浙江農村的調查顯示，僅有19.23％的農民愿意以現金作為負擔方式（孫梅君，1998）。目前農民現金收入占全部收入比重一般只有60％多，現金支付能力較低，而農村的收費攤派基本上是要求以現金形式支付的，這在農民心理上容易造成負擔不斷加重的感受。

農村基層制度外財政收入構成中比重最大最穩定的部分是鄉統籌和村提留。目前爭議較大，農民反映較多，認為負擔過重的也主要與這項收費有關。尤其在經濟不發達地區，制度外財政“稅源”較少，主要依賴直接來源于農民家庭可支配收入的鄉統籌和村提留。有些地區這部分收入占到當地自籌資金收入的75％左右（程映萱，1991）。

按憲法規定鄉級政府權的職能是“領導本鄉經濟、文化和各項社會建設，做好公安、民政、司法、文教衛生、計劃生育等工作”與之對應的收費包括：教育附加費、民兵訓練費、鄉村道路建設費和優撫費。這五項費用是現行政策允許的制度外公共品成本在農村社區成員間的分攤。政策還允許村級組織可以收取公積金、公益金和管理費，分別用于公共設施投資建設、福利事業和行政管理費用。

從制度經濟學的角度來看，鄉統籌和村提留存在有其合理性。根據諾斯的國家理論和中國現實的農村土地制度，政府和集體作為經濟利益主體參與農民收入分配是天經地義的。這項農民負擔是鄉統籌村提留的內在的經濟租（economicrent）本質要求鄉村兩級作為土地集體所有權的代表實現其經濟意義的必然結果（張岸元、白文波，2000）。事實上農民抱怨負擔過重并非是對制度外財政體制合理性本身的懷疑，而是對制度非正常運作過程的不滿。

盡管早在1991年的《農民負擔費用和勞務管理條例》中就已明確規定，鄉統籌村提留“以鄉鎮為單位，不能突破農民上年人均純收入的5％”。但是各行政部門（包括鄉以上政府和職能部門）仍然能夠繞開5％的硬性指標，以合法形式明文下達各種收費項目，各種達標攤派集資等（注：如浙江的某些縣（區）下文規定收取建設集資費、造地費、耕地占用費、建筑許可證工本費、農改廁押金、超面積罰款等，而且在就學、外出打工、婚姻登記，農業用電等方面也存在較嚴重的加重農民負擔現象。），這些名目繁多的收費往往是通過行政隸屬關系，借助行政的強制力量來實現，具有相當大的隨意性和主觀性。據農業部統計，1996年農民承擔的收費、集資、罰款等社會負擔為131.2億元，人均14.7元，比上年增長14.2％；為了真實地反映農民負擔的事實，據農業部的另一項對全國百縣監測點的調查統計，1996年農民人均承擔社會負擔為46.1元高于全國統計數字3倍。這種超范圍統籌多數未能用于農村公共品的提供或造成公共品供給過剩。在監督不足的情況下，這部分公共資源甚至被揮霍浪費、貪污挪用。

既便是嚴格執行“5％”標準征收，鄉統籌村提留的地區也未能達到使實際征收額隨農民上年人均純收入的變動而變動，從而減輕欠收年份農民負擔的效果。目前在提統征收實際操作中負責計算農民上年人均純收入的是縣級統計部門和鄉鎮農經站。于是許多地方便根據自己的提統總量目標，通過征收公式的逆推，準確“算出”農民上年純收入，如此征收方式的效率值得懷疑。

部分農民感到負擔重的另一個原因是負擔的分攤方式不合理，在現行農村公共品供給體制下，制度外公共品的成本基本上是在社區內所有成員間平均分攤的，這顯然會造成負擔不均，就分攤的計提標準而言，無論是1996年以前是不超過全鄉上年人均純收入的5％的標準。還是從1997年起改為以村農民人均純收入為計提依據，均不符合公平負擔原則。在收入水平參差不齊的農民間進行平均公攤的結果是高收入戶實際負擔低于其人均收入的5％，低收入戶的實際負擔會高于其人均收入的5％。以目前0.3—0.4之間的農村基尼系數計，有半數的農村人口在平均線下，低收入階層農民負擔較重。就征收對象而言，依前文的分析，制度外征收合法依據是農村基層政府和村集體與農民之間基于土地所有權和使用權的關系而產生的經濟租。所以征收對象應該是土地。但是根據公共品收益外在化且非排他的特點，分攤公共品成本的對象則應該是社區內所有農民。也就是說征收的對象應該是“人頭”。也許正是因為這種思維上的混亂導致在實際操作中各地農村征收對象的定位五花八門。有完全向“地頭”分攤的、有完全向“人頭”分攤的、有將土地與人口結合起來平攤的。考慮到農村中從事農業人口比重相對較高的現狀（注：盡管農村中有不少農業人口涌向城市從事其他產業了，但與此相關的一個突出現象是：對于那些早已脫離農業生產進入城市打工或經商的“農民”來講只要在農村有田或擁有農村戶籍，還是得繼續負擔土地或戶籍所有地的攤派。盡管農村農共品對這部分人來講效用早已為零。），無論是采取哪種分攤制度，比較利益水平低的農業負擔率總會高于比較利益水平高的非農其它產業。這種高收入產業、高收入戶低負擔率，低收入產業、低收入戶高負擔率的反向調節機制使得農村制度外公共品成本分攤制度既不是等比例的，更不是累進的，而是一種具有累退效應的分攤機制。導致農村公共的分攤制度扭曲的更深層次的原因在于農村基層政府的行政目標高于經濟目標。農村基層政府的目標是多重的，除了經濟目標，還有其他政治、社會職能目標。在曼庫爾。奧爾森（MancurOison）的利益集團模型分析框架中作為分權后的地方行政管理集團亦是符合“經濟人”假設的，是決策者在決策過程中更多地追求自身收益與成本的均衡，而不是社會收益與社會成本在邊際上的均衡?；鶎诱哪繕撕瘮抵斜容^關鍵的兩個變量是：升遷和規模（王竹，1997）。他們首先考慮的是上頭對其職位升遷的考核因素，其次謀求管轄的權限和規模的擴大。當農村基層管理者面對財政資金的嚴格約束，難以最大化上述目標效用時，他們很自然地會想到通過對農民各種收費的增加來放松資金的約束。然而，基層管理者政績偏好顯然與農村社區整體利益取向上存在著差別，這不僅加重了農民負擔，而且造成了社會福利的損失。比如一些地方盲目上馬“獻禮工程”、“達標項目”、“升級計劃”不切實際搞攀比，向農民亂攤派，亂收費就是例證。再如，出于追求機構最大化的沖動，政府規模有擴大趨勢。現在一個30人左右編制的基層政府往往有上百人的規模，在財政無力承擔的情況下政府就為“養人”出臺了大量收費項目，以彌補經費缺口。而有的收費竟然僅僅是為了維持收費人員的開支。

從外部監督角度看，現行公共資源配置過程約束機制嚴重滯后。制度外財政收支帳證不全，甚至根本沒有建帳，資金管理混亂。由于有關收費政策規定本身較模糊，而且不同鄉村之間差別較大。這使得監督者和被監督者信息不對稱，監督成本過大，導致有效監督不足。事實上，現行的政府審計監督極少涉及對農村制度外財政運行情況的監督。管理上約束和制衡的缺乏，后果是公共資源配置總體效率的低下。較為常見的情況是公共資源被用于與改進農民福利水平無關的事情，甚至被趁機侵占挪用。

三、農村公共資源籌集制度的改進與農民適度負擔的可能

農村制度外公共資源籌集制度運作過程中存在的一系列漏洞，直接導致了農民負擔過重的后果，這不僅在經濟上降低了農民可支配收入水平，嚴重削弱農業的自我積累能力，壓抑農民的生產積極性，不利于農業發展后勁的提高，而且，更重要的是政治上會造成農民對基層政權合法性認可程度的下降，動搖政府政績合法性基礎。農民在缺乏相應申訴和退出機制救濟的情況下（注：一種可能的退出機制是移民到另外的地方，避開當地基層政權的收費行為，但是，問題在于到了新的地仍然會有一個收費的基層政府，另外在土地仍然是農民最基本的生產和生活保障的前提下，土地集體所有很自然有一種排外傾向，而且嚴密的戶籍制度似乎更難突破。），容易使原本單純的經濟屬性問題復雜化，甚至激活某些政治上的不安定的因素。

1993年以來，為規范農村各種收費，減輕農民負擔全國不少地區進行了探索，積累了一些經驗形成了諸如：“費改稅”、“稅費統籌”、“稅費合一，人地分攤”、“土地負擔大包干”等改革思路，其中以“費改稅”的呼聲最高。

“費改稅”的主張者認為向農民籌資收費本身符合稅收的一些性質。而且稅收比收費規范便于控制，可以取消基層直接參與農民收支分配的權力，從而遏制農民負擔增加的可能性。對于這種思路已有人表示了不同的看法，認為“費改稅”建議是試圖繞開土地制度和戶籍制度去討論農民負擔問題，既缺乏理論依據又沒有操作的可能（張岸元、白文波，2000）。

一種我們比較贊同和可行的農村公共資源籌集制度的改革方案是：在明確劃分農村基層政府財權與事權基礎上，將原來向農民收取的一切制度外項目按租和費劃分成兩大類。在農村，租一般是指地租。根據土地資源區分為絕對地租和級差地租。絕對地租的依據是土地所有權的級差。級差地租的依據是土地所有權派生的土地經營權。地租收取的依據是農村基層的政府是土地的所有者的代表。地租與土地所有權的對應可以復歸鄉統籌村提留的經濟租本質。費是享受公共品支付的價格，是基于對公共品消費事前或事后的評價而產生的支付行為的方式。費的收取應與具體的公共品相對應。目前農村土地的集體所有制決定了租的收取應歸集體，包括絕對地租和級差地租，租的數量由上級政府定一個總的上限，在上限以內再劃分幾個檔次，由基層組織與農民協商決定適用的檔次。租的交付形式可以是實物或出工，也可以是貨幣形式。費的收取應視具體的支出情況和實際需要，由村民大會決議通過方可收取，但是在絕對量上還是要設定一個控制標準?？傊?，要考慮到區域內不同收入層次間，由于農民收支差別而產生的對負擔實際承受能力的差異，政策設計中在總量控制的前提下實行區域分類收取。另外要盡可能推行以勞代資，減輕農民現金支付負擔。

關于公共資源有效使用的基本設想是：第一，要建立公共產品的需求表達機制，使區域范圍內多數人的需求得以體現。這就要求基層政權真正落實民主選舉制度。通過民主選舉使得農村基層干部能夠真正以本社區農民的根本利益為決策本位，對農民負責，受農民監督，從而保證農村公共資源得到合理有效的使用。第二，推行農村財務管理預決算制度，由民主理財小組參與編制預算搞好財務收支的事前監督，預算執行情況及時公布接受群眾監督。同時，健全農業審計制度，采取靈活多變的方法強化外部監督。第三，提高農民的參政意識，強化農民的“集體行動”能力，從而改變在與政府博弈過程中的弱勢地位，有效遏制政府行為的隨意性，真正實現“鄉政民治”的格局。從政府的層面來講首要的任務是繼續大力推動農村社區經濟發展，提高農村社區經濟總量，通過以工補農提高農民收入水平，增強農民的承受能力。同時，加大機構改革力度，精簡機構壓縮經費，規范政府行為，從而抑制農村基層政府外財政支出的膨脹。

四、余論

基于以上的討論，我們還可以進一步探討一些更為深入的問題。比如我們很容易發現所謂制度外財政只不過是在舊體制（公共品供給制度）已經無效的地方自發地創造新的作法以擺脫公共品短缺困境。而新作法作為一種非正式制度安排的不穩定性及其在實施過程中的扭曲，引起農民負擔的過重。我們在肯定農村基層制度外財政是解決農村公共品供給短缺的重要制度形式的同時，應該注意到制度形成過程需要一個較長的重復演進過程。所以農村基層制度外財政與加重農民負擔并沒有必然的聯系。前者根源在于現行公共收支體制上存在著混亂與缺陷，后者則只不過是一個農民與地方政府交易過程中討價還價吃虧的外在表現。

進一步說，從分配的要求看，農村基層制度外財政這種非市場機制的籌集資金方法也不可能是單純經濟機制。也就是說解決公共需要的分配必然要介入政治過程替代市場機制。所以，對于規范農村基層制度外財政而言，關鍵是需要通過合法民主程序將其變為經由農村社區內公共品受益人（公共品成本支付人）全體批準，能夠表達社區成員公共選擇結果的一種規范化的地方收費。對于農民負擔問題的治理則較為復雜，也許正因為如此，本文有關這一部分的討論無可避免地將這個看似屬于純經濟范疇的問題擴展到了政治領域。然而，更多的討論已超出了本文的論題。所以，文中針對這一問題的有關建議也只能是一些治表的權宜之計。這也是因為我們不相信農民負擔問題是一個純“經濟問題”。