社會保障與稅收征管一體化詮釋

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[摘要]隨著老齡社會的到來，即便建立最基本的社會安全網，也必然會導致社會保障支出的不斷擴大。社會保障稅費如何承擔不斷膨脹的社會保障支出，是當前理論研究的重要課題。在研究米爾利斯最優所得稅模型的基礎上，通過分析負所得稅的利弊，討論社會保障資金的籌集及社會保障支付的路徑問題。建議對于那些具有一定支付條件的補助金，其資金來源應考慮以稅收形式籌集，并實現社會保障支付與稅收征管一體化。

[關鍵詞]社會保障稅；征管一體化；最優所得稅制；負所得稅

一、引言

伴隨著國民經濟規模的不斷擴大、人口老齡化的不斷發展，稅收負擔與社會保障支出也將隨之增大。當前多數發達國家政府支出規模擴大的原因主要來自于財政轉移性支付的增加。同時，在購買性支出不變的前提下，社會保障支出的增長超過稅收收入的增長也是造成財政赤字擴大的主要原因。

社會保障資金來源主要是社會保障稅費和一般稅收收入。世界上，社會保險稅費在大多數國家被稱為社會保障稅費，一般是對雇主和雇員及自雇者征收的，實際上就是一種稅收。從各國的實踐看，并不是所有建立了社會保障體系的國家都單獨設立了相關的稅費。中國目前實行的是部分省份由地方稅務局征收和部分省份由勞動人事部門征收的有中國特色的“二元模式”，省級政府在征收管理機構的設置上有決定權。從國際發展趨勢看，社會保障稅費的改革并不是簡單的稅改費或費改稅的問題，但可以肯定的是，社會保障稅費的征管機構應該與一般的稅務管理機構一體化。

到目前為止，在公共經濟學領域，關于社會保障支出及資金來源問題進行了大量的研究。與稅收制度相關的籌集社會保障資金(或稱社會保障的負擔)的研究，目前國際上通常有兩種分析方法：第一種方法是在分析支付能力差異的基礎上來研究對所得的再分配方法，即設計最優所得稅的研究；第二種方法主要側重于風險因素的分析，對于社會保險等政府轉移性支出，從分散風險的觀點來進行研究。本文主要運用第一種分析方法，在研究米爾利斯的最優所得稅模型的基礎上，通過分析負所得稅的利弊，探討社會保障資金的籌資及社會保障支付的路徑問題，并提出社會保障支付應與稅收征管一體化。

二、最優所得稅模型

首先概述一下作為負所得稅理論基礎的米爾利斯的最優所得稅模型。假設在完全競爭的經濟條件下，各經濟個體間存在著勞動能力的差異。這個差異表現為工資薪金差異和所得差異。而勞動能力差異屬私人信息，對政府而言屬不對稱信息。其結果工資薪金w的水平也屬個人信息，政府只掌握工資薪金的總體分布狀況，對個人的工資薪金水平卻不了解。同時，假設各經濟個體的勞動供給量為L，個人消費量為c；都具有相同的效用函數u。則可表示為：

u=u(c，L)(1)

米爾利斯研究了非線性所得稅的最優化問題，得出如下結論：一是邊際稅率應在0和1之間；二是有最高所得的個人的邊際稅率為0；三是如果具有最低所得的個人按最優狀態工作，則他們面J臨的邊際稅率應當為0。上述結論表明最優稅收函數不可能是累進性的，累進所得稅制未必能實現收入再分配。為了得到最優稅收結構的更詳細情況，對米爾利斯模型進行數值方面的分析，其結果表明，除端點外最優稅收結構近似于線性，即邊際稅率不變，所得低于免稅水平的人可獲得政府補助。

即政府可選擇的所得稅體系限定為線性所得稅，政府可選擇的變量為邊際稅率和一次性轉移支付(或補助金)，則可得如下線性所得稅函數：

T=-a+(1-b)wL(2)

其中a為一次性轉移支付(補助金額)，(1-b)為邊際稅率，T為經濟個體所負擔的所得稅額。通過線性最優所得稅模型可以提出以下四個值得我們推敲的命題：

命題一：最優邊際稅率與人們對社會分配公平的關注度成正比，即人們對減少社會分配不公平的關注程度越高，則最優邊際稅率就會越高。

命題二：最優邊際稅率與勞動供給彈性成反比，即人們對勞動供給反應靈敏時，最優邊際稅率則會變小。

命題三：最優邊際稅率與人們的收入能力差異成正比，即人們收入能力的差異越大，則最優邊際稅率就會越高。

命題四：最優邊際稅率與政府財政收入的需要成正比，即政府稅收收入的需求越大，最優邊際稅率就會越高。

以上四個命題中，第一個命題與我們的直覺相符，其余三個命題雖然都很難成立，如以命題四為例，Shesinski的教育投資模型已證明政府收入需求的增加，并未使最優邊際稅率提高，最優邊際稅率只是維持在一定的水平上，但可說明最優稅率與勞動供給的反應靈敏度、財政收入需要和收入分配的價值判斷密切相關。

三、負所得稅制的利弊

負所得稅制是弗里德曼在維持最低收入方面提出的，是一個可以為所有人提供最低收入保障的現金補助計劃。負所得稅方案將社會救助體系與個人所得稅制度聯系在一起，得到理論界的廣泛支持。其基本設想是在沒有任何稅收制約的前提下，上述線性最優所得稅模型公式(2)可直接確定個人的納稅額和一次性轉移支付金額。也就是說，那些低于貧困線的人可以獲得一次性現金補助，而那些收入水平高于貧困線的人必須承擔稅負。但是，現行稅制實行的是累進所得稅制，沒有向收人在起征點以下的個人支付補助金。稅務管理機構負責征收稅金，社會保障機構負責支付社會保障金，稅收制度和社會保障制度分別作為兩種不相關的政策來制定，并由不同機構分別進行管理，并沒有把二者有機結合起來。這里首先探討一下負所得稅制的利與弊。

負所得稅的優點：其一，可以在統一的制度框架下確定稅收負擔和社會保障的支付金額。特別是從勞動供給效應的角度來看，負所得稅制對勞動供給所產生的負激勵程度較輕。在負所得稅制體系下，由于支付社會保障的補助金與應負擔的稅額具有聯動性，各經濟個體都適用相同的邊際稅率(1-b)，因此不可能陷入到“貧困陷阱”當中。所謂“貧困陷阱”是指那些接受最低生活保障而不繳納所得稅的家庭或個人，當其取得勞動所得時，他們得到的補助金會減少其同額的勞動所得，其凈收入不變的現象。也就是說，社會保障作為一種措施，為了從中獲得一定金額的補助金，其勞動所得會被100％課稅。結果受助家庭將失去勞動欲望，而一直依賴政府的救助，使其一直處于貧困狀態。為了克服這種現象的出現，當其勞動所得增加時，他們得到的補助不應100％地減少其勞動所得，應只減少其一部分的勞動所得。但是，當稅收負擔與支付社會保障補助金分別在不同的兩個政策框架下實施時，對其勞動所得無法確定比較恰當的扣減額度。而負所得稅制，由于把兩者放在統一的政策框架下實施，就不會陷入“貧困陷阱”。其二，從行政成本方面考慮，在負所得稅體系下，由于社會保險的征收和稅金的征收同屬相同的業務，兩者在相同的機構實施，效率則會更高。政府向社會提供相同的公共服務時，負所得稅制會減輕納稅人的實際負擔。其三，由于現金轉移支付與市場配置方式相容，與實物轉移支付相比，能夠給予受助者以自由選擇購物的空間。其四，傳統的社會保障制度是以身份調查為基礎，只有那些無依無靠、無家可歸或者無生活來源的人員能獲得救助。而在負所得稅制下，所有人都處在一個保護傘下，所有人都能獲得基本的收入保障，而無需接受帶有歧視色彩的身份調查。

負所得稅制雖然獲得廣泛的支持，但事實上沒有任何一個國家曾經大規模實踐過負所得稅方案。主要原因在于：當經濟個體間所得來源存在差異時，總所得就不能成為衡量公平的指標。換言之，以總所得為稅基的綜合課稅體系無法實現橫向公平原則，并非是理想的課稅體系。那么為什么總所得作為公平的指標具有一定的局限性呢?在此，比較分析一下具有不同收入來源的兩個納稅人在不同課稅體系下的稅收負擔(表1)。

假設有兩個納稅人甲和乙，納稅人甲第一階段(現在)的收入為100，第二階段(未來)的收入為110；納稅人乙只有第一階段(現在)的收入為200；利息率為10％。申、乙的消費計劃相同，即在第一階段消費100，第二階段消費110。乙要在第一階段的收入中拿出100來進行儲蓄并獲得塒的利息，用以第二階段的消費。如果沒有課稅的話，兩者的消費水平完全一致，擁有相同的經濟實力，即福利水平相同。假設實行稅率為10％的綜合課稅制，則納稅人甲在第一階段要負擔100×10％=10的所得稅，100-10=90可供消費；第二階段要負擔110×10％=11的所得稅，110-11=99可供消費。納稅人乙在第一階段要負擔200×10％=20的所得稅，可供支配的所得為180，同甲一樣在第一階段消費90，剩下的90轉入儲蓄，而第二階段獲得的利息9要繳納0.9的稅金，納稅人乙的可消費金額只有990.9=98.1。結果納稅人甲的消費水平要比納稅人乙略高。

橫向公平是指福利水平相同的人應繳納相同的稅收，也就是說，如果課稅前兩個人具有相同的福利水平，那么在課稅后，他們的福利水平也應該是相同的。而對所得的綜合課稅卻背離了這一原則。

如果把儲蓄金額看作為未來取得收入的經費，則上述的分析就會有不同的結果。由于納稅人乙第一階段的稅基是從所得額中扣除儲蓄額(200-100=100)，因此第二階段的稅基不僅包括利息所得，還包括第一階段存儲的儲蓄額。納稅人乙第一階段所負擔的稅額為(200-100)×10％=10，消費額為100-10=90，第二階段負擔的稅額為110×10％=11，消費額為110-11=99，這與納稅人甲的稅前稅后的福利水平相同。也就是說，把儲蓄作為經費而扣除的課稅方式比綜合課稅方式更能體現橫向公平。另外，不把利息所得作為課稅對象的課稅方式也能得到相同的結論。由此可見，綜合課稅并不能說是理想的課稅方式；也就是說，以總所得為稅基無法實現橫向公平。

另外，所得稅的又一個難點是捕捉納稅人的各種形態的所得，而事實上各行業間存在著捕捉率的差異。也就是說，稅務部門在捕捉工薪階層、個體工商戶及農民等不同職業的所得時，存在著顯著的差異，這嚴重地阻礙了橫向公平原則的實現。即對于工薪階層可以捕捉到近100％的所得，而對于個體工商戶或農民就很難捕捉到其所有實際所得。之所以不同職業存在著所得捕捉率的差異，是因為各所得的來源形態有著顯著差異。例如，農民可以自產自用(當然，目前取消了農業稅，不存在對其所得的捕捉率問題)，而個體工商戶、自營業者生產經營用的車也可用于私事。但是工薪階層由于工作和家庭生活是嚴格分離開來的，因此對其所得的捕捉也是比較容易的。換言之，這是所得的不同來源以及確定費用扣除的不透明性和征稅成本的問題，或者說與逃稅、漏稅、節稅問題密切相關。負所得稅制不可能把所得以外的經濟性差異指標作為稅基來進行課稅，因此，也不符合橫向公平原則。如果考慮到現實因素，在所得稅領域是很難把經濟差異指標化的。

四、結論

判斷一個人是否是弱者，是否需要最低生活保障，不僅要看捕捉到的個人所得的情況，還應考察該個人的資產狀況和消費活動狀況，而且，還應對所支付的補助金的用途進行細化，這樣既能起到提供最低保障的作用，又能監督、防止受助者喪失勞動欲望。從速一視點考慮，負所得稅制在現實經濟生活中難以普遍采用。但是，徹底調查、掌握所得以外的資產及對補助金用途的細化都有其一定的局限性。在經濟環境多樣他的今天，政府的監督成本也會增加。另外，對于所得的捕捉率存在職業間差異問題，如果職業能夠自由選擇，從長期來看也并不一定是不公平的。因此，可以說負所得稅制的利大于弊，今后應放大負所得稅的優點，重新審視社會保障稅費的征收與社會保障支付的關系。不斷發展的人口老齡化社會，即便建立最基本的社會安全網并有效地實施，也必然會導致社會保障支出的擴大。社會保障稅費如何分擔膨脹的社會保不支出是我們今后要著重研究的課題。為此，成對社會保障制度本身進行重新再認識，對于那些具有一定支付條件的補助金，其資金來源應考慮以稅收的形式來籌集，并實現社會保障管理機構與稅收征管一體化。理由如下：

一是無論是一般稅收還是社會保障稅費，通帶都需要按照相同的所得定義，征管體系以來自雇主和自營業者的申報表的形式獲取信息，雇主從雇員的收入中預扣一般稅收和社會保障稅費并通過銀行繳納給收入管理部門，以有效的征管系統監督那些沒有申報和納稅的雇主，并使用現代基于風險的審計方法來認定申報表信息的準確性。因此，將社會保障稅費的征收和稅收管理一體化能夠消除核心職能的重復，避免申報表的處理和稅款的強制征收及雇主的審計等領域發生重要。一體化能夠減少人員和人力資源管理與培訓的支出，實現規模經濟，減少管理人員的數量以及數據的填寫、稅款的繳納、執法和數據認定等共同過程；能夠降低辦公設施、通訊網絡和相關職能的成本；能夠避免重復的信息技術開發并降低系統開發和維護的風險，可以大大降低政府的管理成本。

二是稅收管理機構是以收入征管為目標的，其組織文化適于稅款的稽核和征收的過程。而社會保障機構一般以創造個人的福利權利和將其支付給接受方為核心的，與稅收管理機構的組織文化和過程是不同的，因此其征收業績一般很有限。社會保障機構與稅收管理機構的一體化會提高社會保障稅費繳納的征管水平，降低征收成本。

三是將社會保障稅費的征收和稅務管理一體化會大大降低納稅人履行納稅義務的成本。因為采用統一的記賬憑證制度，個人所得稅和工資薪金稅以及按照所得和工資薪金征收的社會保障稅費的統一審計程序，能夠減少紙面工作?；诨ヂ摼W的電子申報和納稅制度普及率的提高也會降低納稅人和繳費者的納稅成本。另外，制度的簡化也會提高納稅人計算的準確性。

四是社會保障管理機構與稅收征管一體化，社會保障金的支付與稅費的征收同在統一的計稅框架下進行，可直接確定個人的納稅額和一次性轉移支付金額。也就是說，那些收入水平低于貧困線的人可以獲得一次性現金補助，而那些收入水平高于貧困線的人必須承擔稅負。因此，可使所有人都同處在一個保護傘下，保證所有人都能夠獲得基本的收入保障。

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