農村免稅時期與新的課題

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內容提要：本文通過兩個山區村的調查，反映了農村進入無稅時代的新形勢，提出的新課題：建立低成本高效率的公共服務型農村基層組織體系，擴大鄉村組織運轉的資金來源，明晰農村產權制度拓展財富源泉，讓公共財政的陽光更大范圍覆蓋到村，促進全面小康社會建設。

主題詞：山區農村無稅時代課題

今年7月下旬，我到位于大別山老區的麻城市龜山鄉新屋垸村和大塊地村，對農村稅費改革的情況進行了調查。這兩個村位于大山深處。山村公路兩旁，山巒起伏，森林覆蓋；田野內，莊稼果實累累，呈現出豐收的景象。座談的村干部和農戶，他們無不對稅費改革政策感到由衷的喜悅，無不對未來充滿了無限的憧憬。調查表明，山村進入了無稅時代，進入了反哺時代。建立低成本高效率的公共服務型農村基層組織體系，擴大鄉村組織運轉的資金來源，明晰農村產權制度拓展財富源泉，讓公共財政的陽光更大范圍覆蓋到村，促進農村全面小康建設，是面臨的新任務。

一、山區農村的無稅和反哺時代

調查數據表明，實施農村稅費改革的短短幾年時間，農村稅費由重到輕乃至向無稅時代轉變，國家開始利用工業發展反哺農業，體現了以工促農的新特點。在山區，山還是那座山，水還是那道水，但農村、農民的命運卻發生了奇跡般的深刻變化。

新屋垸村有309戶，1083人，有耕地面積498畝，其中水田470畝，旱地28畝，山林面積千余畝。實施農村稅費改革前的2001年，全村上交的各種稅費項目有14項，共計165638元，人均152.94元，加上兩工，人均接近200元。2002年全村農村稅費只有53118元，人均49元；2004年下降到24097元，人均22.25元。2005年全部取消農業稅，農民一分錢也不交了。不僅如此，各種收費伴隨著稅收，也悄悄地消失了。

大塊地村位于海拔千米的龜山頂峰，過去是有名的窮村。隨著市里對龜山的旅游開發，修通了公路，新辦旅游一條街，各種建筑雨后春筍般地在村域范圍內興建起來，旅游業火爆，村民開始富裕起來。全村98戶，365人，耕地面積301畝，其中水田200畝，旱地101畝，山林面積5400畝。

實施農村稅費改革前的2001年，全村上交的各種稅費共計60000元，人均164.4元，加上兩工，人均和新屋垸村一樣接近200元。2002年全村農村稅費只有8000元，人均22元；2004年7000元，今年全部取消。

隨著農業稅費的減少和取消，國家對農村的各種補貼逐年增多。據統計，兩個村近年來獲得的補貼項目有：糧食補貼、良種補貼、退耕還林補助、計劃生育補助、貧困學生“兩免一補”補助、購買農業機械補貼等。大塊地村屬于龜山國營茶廠管轄，今年還有低保補助，高的每月180元，低的120元。

這一減一增，農民的收入得到穩步的提高。大塊地的村民楊和先，四口人，全是勞動力，去年全家收入達3萬多元。他家蓋了兩層樓房，僅出租收入達4000多元。

二、建立低成本高效率的公共服務型農村基層組織體系

在中國，取消農業稅是件前無古人的創舉，對農村基層組織和政府職能帶來了深刻的變化。過去，有人概括農村基層組織的功能主要是三點：一是要錢，收取稅費；二是要糧，完成定購；三是要“命”，搞好計劃生育。隨著改革的不斷深入，糧食市場已經放開，定購取消；農村稅費全部取消，要錢的事已經不復存在；計劃生育已經規范化法制化，農村生育率大大降低，工作量大大減少。因此，無稅時代對基層組織和政府的職能提出了新的要求：建立低成本高效率的公共服務型農村基層組織體系是一項重要的任務。

從整個鄉鎮政府和村級組織的職能來看，由“取”向“與”轉變，是歷史發展的必然。但目前“取”不存在了，“與”也沒有內生的物質基礎。因此，宣傳落實黨和政府的農村政策，提供各種服務，精簡政府機構降低行政成本，是鄉村組織的主要職能和任務。

龜山鄉財政所的職能轉變是基層政府職能轉變最本質的體現。目前，鄉鎮綜合配套改革正處于實施階段，湖北省各鄉鎮只設財政所一個直屬事業單位，原鄉鎮經管站的工作職責并入了財政所，在財政所加掛農村經營管理站的牌子，財政經管人員統一競編、競崗進入財政所。今年市對鄉實行統收統支的財政體制，確定國稅、地稅收入基數，超過收入基數的實行比例分成，40%歸市，60%歸鄉支配。干部工資全部由市級負責，公務費限額供給，但數量較過去大大減少。

農業稅取消后，鄉鎮財政沒有了收入職能。機構綜合配套改革的相關政策文件明確了鄉鎮財政所的主要職責。即負責宣傳貫徹財政稅收、農村經營管理、農民負擔法律法規；編制年度財政預決算；負責相關稅收征收、財政周轉金、預算外資金與國有和集體資產管理；監督檢查各部門財務執行情況，并指導會計業務及財務管理工作；負責農村承包合同、農村集體資產、農村財務、農村合作經濟組織、農民負擔監督管理和農村集體經濟審計工作；負責農村財會人員培訓和業務指導工作；承擔黨委、政府和上級業務部門交辦的其他工作。

從這些主要職責來看，管做賬、管分田、管發錢?！白鲑~”，是管理農村的財務；實行村賬鄉管，在不改變村級資金權限的前提下，鄉財政所加強對資金的管理和監督?！胺痔铩?，是負責村里的土地二輪延包；農村土地承包合同管理，農民負擔監督管理等已成為鄉鎮財政所主要職責?！鞍l錢”，是落實國家的惠農政策，給農民發各種補貼。自從2002年實行稅費改革以來，國家發放的各項農業補貼，包括糧食補貼、水稻良種補貼和退耕還林補貼等資金的管理和發放，都是由鄉鎮財政所來完成的。以前收稅要到每家每戶，現在發錢也要到每家每戶。以前只收1000戶農民的稅，現在要發3000戶農民的錢。僅此一項，工作量就大很多。以前收稅是突擊性完成的，現在管理財務成為日常性工作了。往年長期的自由時間也沒有了。

在無稅時代，農村基層組織和政府的職能需要在新形勢下重新定位，需要重要找到自己的角色，需要一個較長探索的過程。

三、擴大鄉村組織運轉的資金來源

無稅時代對農村基層組織最大的影響，莫過于自身的運轉問題。在農村稅費膨脹的時期，積累了過大的鄉鎮機構和人員規模，形成了過高的經費規模和消費傾向。雖然上級財政對公職人員的工資采取了多種措施給予保障，但公務開支實行嚴格的定額管理后仍然面臨較大的缺口，加上歷史上存在過多的債務，因此，鄉村機構的自身運轉仍然存在潛在的問題。

從村級組織的運轉來看，村級干部工資主要由上級轉移支付解決。這樣做的好處是簡單利索，經費比較有保障，也容易避免加重農民負擔。但存在的問題是難免存在缺口。新屋垸村稅改前有7名村干部，9名組干部，另外還的其他人員11人，每年僅村級報酬開支8到10萬元，現在全部人員精簡到只有3個人，村支書、村長、秘書，村支書和村長年工資4250元，秘書4050元。合計12550元，占到轉移支付16395元的76。5%。實際上，除此之外還有2萬元的缺口。村級沒有其他收入來源，欠有20萬元的債務。

解決村級運轉問題。從實踐中看：一是要加大中央、省、縣對基層組織運轉的轉移支付，保障村級干部工資和必要的辦公費用。二是充分利用資源優勢，增大集體經濟來源。大塊地村去年財政轉移支付6000元，而通過集體舉辦的制茶廠、干修所獲得收入2。1萬元，設法籌資3萬元。不僅保障了干部工資，還投入了6。7萬元興辦村民的停車場等基礎設施。三是要改進村級組織的籌資制度。要目前農村新稅收體系還未建立的情況下，可以考慮取消“一事一議”辦法，建立向村民承包耕地適當收取承包金的制度，承包金相當于土地使用費，以滿足村級運轉和必要的公共產品供給資金需要，同時為下一步開征土地使用稅或物業稅創造條件。當然承包費的確定必須經過當地農民的民主確定，并經過縣級政府批準實施。

四、明晰農村產權制度拓展財富源泉

提起產權，我們往往只注重了國有企業的產權制度。而沒有更深入地促進農村農民的產權完善問題?！吨泄仓醒腙P于完善社會主義市場經濟體制若干問題的決定》提出建立健全現代產權制度，我認為既適用于企業也適用于農村。特別是進入農村免稅時代后，我認為，明晰農村產權，是拓展農村財富源泉的重要途徑。

在經濟學理論中，產權是指人們對于資產的剩余控制權。產權具有排他性、可轉移性、收益性的特征。科爾奈在研究社會主義經濟的短缺現象時，最早提出產權問題。他指出：企業的公有制度造成軟預算約束的困境，對國有企業提供了扭曲的激勵，導致了低效率的資源分配和經濟行為，因此，在轉型經濟中，私有制是抵制政治權力干預的有力措施?？扑拐J為：產權明晰可以促使用人們通過市場機機制來有效率地分配風險和激勵。

在我調查的兩個村時，村干部都從不同角度提出了農村產權問題。涉及到土地、山林、水面、學校、企業、環境等諸多方面。

一是土地和山林。主要是其所有權在村與鄉鎮、縣市政府之間仍然存在模糊認識，主體缺位。表現在村級沒有所有權，仍然是縣市、鄉鎮政府當家，因此，在招商引資、旅游開發、景區開發中，村級在所在地沒有自主權，也沒有收益權，這樣導致土地和山林被占用，得不到補償，收入流失。

二是學校。如新屋垸村級新建的學校，投資20萬元建成，至今仍有貸款13萬元，近年被劃為鄉級完小，周圍的小學并入，但村級仍有投資責任，但村級沒有收益，長期下去所有權也成問題。

三是水庫。如新屋垸村村境內有座小一型水庫，1965年興建，淹沒了村級300畝農田。村內提出了水庫的所有權和管理權的歸宿問題。認為最低程度應當擁有水面經營權對村級的補償。

四是企業。鄉的企業在村內興辦，占地20畝。并代交村級農業稅收。

五是環境保護。鄉的企業造成的排污和垃圾，流向村內，造污染嚴重，村級要求治理或補償。

還有其他種種現象，就不一一列舉了。

總之，明晰村級產權，說到底，就是要尊重村級和村民的土地、山林、水面、學校、企業、環境等諸多方面的所有權或自主權，保障村和村民的合法權益，這內面涉及到縣鄉村的行政管理權限問題，行政干預問題。因此，應當用法律規定村和村民的財產權和物權，村級以上政府不能以行政命令方式無償調配村級的財產權，村級和村民有權維護自身的合法權益。要有穩定承包制的基礎上，進一步擴大村民對土地、山林、環境的產權維護。

五、讓公共財政的陽光更大范圍地覆蓋到村

讓公共財政的陽光照耀農村，這里的農村，應當是村級和農民。隨著無稅時代的到來，各種農村補貼越來越多地覆蓋農村，這是非?？上驳默F象。但是由于多種原因，村級農村公共產品的供給仍然有限，農民對公共事業發展存在極大的需求。主要反映在：看病難，一般農民看不起病，一發大病塌了天；讀不起大學，一個孩子讀大學就得背債、借較多貸款；發展多種經營難，種桑養蠶缺乏促具投資，導致蠶繭質量不高，賣不出價錢來；農村老年人口社會保障難；突發事件處理難，沒有資金支撐；農村交通發展難；部分貧困戶生活難；農村大額貸款難；鄉村債務處理難；等等。因此需要進一步加大對農村公共產品供給的力度，支持農村公共事業的發展，特別是要加快對農村醫療保障制度改革的步伐，建立健全農村公共產品供給的體制，明確中央省縣各級對農村公共場所產品供給的責任和義務；合理劃分投入的資金來源；突破重點，逐步解決。在資金管理方式上直接到村和村民，減少中間環節，提高資金效益。