西部城市化發展的財政體制擇選

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【摘要】城市是現代世界經濟活動中心，是人口、經濟、商品、信息、文化、金融、交通和科技資源的聚焦點，城市化進程本身就是最大的經濟增長點，是解決當前經濟發展中一系列深層矛盾和問題的主要途徑，尤其是解決就業和“三農”問題的最主要的手段。實施西部大開發，是我國面向21世紀所做出的重大戰略選擇。加快西部地區城市化進程是西部地區通向工業化、現代化的必由之路，更是解決西部地區經濟和社會發展中諸多現實問題的根本舉措。西部地區的城市發展戰略，要突出“以水為源、以人為本、以綠為美”，并建立科學發展觀的理念。本文著重對我國西部地區城市化發展的財政政策做一粗略地分析。

【關鍵詞】西部地區城市化城市財政公共財政政策

城市是社會經濟發展的載體，社會經濟的發展促進了城市化的進程，城市化水平的提高又推動了社會經濟的發展，兩者形成了一種相互促進的循環累積效應。城市是區域經濟活動的中心，在區域發展中充當著增長極的作用，有著巨大的規模效益與經濟效益，同時城市可以發揮輻射效應，帶動區域經濟的快速發展。城市化是伴隨工業化和現代化必然出現反過來又推進工業化的一個歷史進程，城市化以工業化為前提，工業化的發展又推動著城市化的進程，對于我們這樣一個正在完成工業化的國家來說，城市化一直是人們關注的問題。在新世紀之初，城市化問題再次升溫，有著深刻的時代背景和社會經濟意義，而西部地區的城市化更成為備受關注的問題。

在西方發達國家，城市化發展理論歷來是科學研究的熱點，并涌現出許多著名的城市研究學者和一系列城市研究理論。從區位理論、結構理論、人口遷移論、非均衡增長論到生態學派理論的理論演進，體現了人們對城市發展規律認識的不斷深化。區位理論主要包括農業區位論、工業區位論、城市區位論等；結構理論包括劉易斯的二元經濟結構理論、“劉易斯—拉尼斯—費景漢”模型、喬根森的二元經濟模型、托達羅的勞動力遷移和產生發展模型、舒爾茨的農民學習模型、線納里?塞爾昆的就業結構轉換理論；人口遷移論包括推—拉理論、人口遷移轉變假說、配第—克拉克定理；非均衡增長論包括佩魯的增長極理論、弗里德曼的中心—邊緣理論、繆爾達爾的循環累積論、赫希曼的非均衡增長理論；生態學派理論包括田園城市論、古典人類生態學論、有機疏散論、城市復合生態系統論、山水城市論等。

現在，越來越多的人認識到，探討中國的城市化發展戰略，沒有必要局限在“大小”之爭，大中小城市和小城鎮并舉以及它們的協調發展，將是中國城市化的客觀要求。劉福垣認為，城市宜大則大，宜小則小，不能籠統用一個標準來判斷，更不宜抑大崇小，或崇大抑小。朱鐵臻認為，單純強調發展“大”或“小”都不太切合實際。中國巨大的農村人口，實現城市化的目標，需要大中小城市和小城鎮共同分流，那種人為地控制某一類城市的發展是不可取的。蔡宇平認為，在社會主義市場經濟條件下，我國的大中小城市都應放開，政府沒有必要也沒有理由人為地限制某一類城市的發展，而鼓勵另一類城市的發展。我國的城市化應是大中小城市共同發展、共同前進的過程。

西部地區城市化發展起步晚、水平低，特別是在改革開放后的20多年間與東部地區的差距正在不斷擴大，呈現出低速發展的緩慢態勢。西部地區城市化的滯后，使得國民經濟運行缺乏重要的依托和載體，大量生產要素分散于農村，結構松散，布局混亂，不能實現資源的合理配置和優化，國民經濟長期外延擴張，缺少新的經濟增長點和發展軸，嚴重制約著西部地區經濟的快速增長，導致西部地區長期的經濟增長乏力和經濟發展落后，使西部地區人民生活水平與東部地區的差距擴大。西部城市化就是要把經濟增長極交給城市，充分發揮城市的先導效應，通過城市化的發展來驅動經濟發展，以城市經濟帶動地區經濟。

眾所周知，西部地區是我國的生態脆弱區，水土流失、土地沙化、干旱缺水等生態問題相當嚴峻。自然條件固然是造成這一問題的根本原因，但人類活動的影響也是不容忽視的。西部地區人口分布過于分散，至少從兩個方面對生態環境造成了不利影響。一是人口分散，不能有效利用技術和資本的外部性實行集約化生產，降低了西部地區的資源利用率，使西部地區經濟增長主要依賴規模擴張的外延式擴大再生產來推動，加劇了資源的供求矛盾，導致資源的過度使用，比較典型的就是過度放牧、過度砍伐。二是人口分散使生態環境大面積遭受人類活動的干擾，給生態建設造成了極大的威脅。三是提高了西部地區城市建設水平，縮小了東中西部之間的差距。

如前所述，城市是現代經濟的載體，城市不僅是經濟發展的產物，也是推動經濟增長的重要動力。城市對經濟增長的一個重要貢獻就是，城市的發展有利于形成合理的區域經濟結構。首先，在一個地區，大、中、小城市通過交通通訊設施的連接，相互搭配、相互補充，形成一個功能比較完備的空間系統。與此相適應，各個城市會由于城市基本功能的差異而形成各具特色的經濟類型，不同類型的經濟會隨著城市功能的協調而協調，產生一種既有分工又有系統整合的效果。其次，在一個城市內部，城市功能的發揮要求有一個相對比較完整的經濟體系，這個經濟體系會隨著城市的發展而不斷完善。

目前，制約西部地區發展的一個重要問題就是城市體系不完善。一方面，大城市規模偏小、數量不足。從區域經濟角度看，大城市的輻射帶動功能不明顯，不利于區域經濟協調，從城市本身看，城市的“極化效應”不突出，限制了城市在促進產業集中、降低交易費用方面的作用。數量偏少，又造成了西部地區城市體系在空間上的斷檔，很多地區不能受到大城市“潤澤”。另一方面，中小城市分布過于分散，不能與大城市很好地協調配合。因此，只有加快西部地區的城市化進程，不斷改善西部地區的城市結構與分布，才能有效地促進西部區域經濟結構的完善，從而推動區域經濟的協調發展。

綜觀我國西部地區城市化發展的過程，可以看出我國西部地區當前城市化發展的總體趨勢：一是城鎮數量不斷增加；二是城鎮人口規模不斷擴大，城鎮人口比重不斷上升。然而，與我國發達地區城市化發展的狀況相比，目前，西部地區仍處在城市化的初級階段，2004年全國城市水平為40%，而西部地區城市化水平為25.7%，城市化水平比全國平均水平低于14.3個百分點。所以，西部地區城市化發展還存在許多問題。

城市的發展不是隨機的，而有其自身發展規律。特別是作為增長極的中心城市，應該具有較好的地理位置、自然條件和社會環境。一切不顧實際的外圍化、分散化，搞所謂的“城市群”、“城市帶”，都有違城市發展的基本規律，給社會造成巨大浪費。合理的城市體系應該是以降低交易成本為基本目標，在一個區域內形成一個大、中、小城市和農村相互補充、相互配合的結構體系。

改革開放的二十多年來，西部地區在城市建設方面取得一些成果，但城市建設并沒有普遍帶動區域經濟增長，究其原因，主要是對城市的功能認識模糊，在城市建設中仍然沿襲傳統思想觀念。在大城市的建設上，強調“項目型”、“基地型”，把城市當作一個工廠，而不是集各種功能于一體的綜合服務中心；在小城鎮的建設上，強調“村村冒煙”、“村村通路、通水、通電”，單純追求覆蓋率，不重視與中心城市的協調。在西部大開發中，要遵循城市發展規律，合理規劃城市發展目前，中國西部地區城市化水平明顯之滯于經濟發展水平，已經成為制約西部地區產業結構優化以及經濟持續、健康發展的主要障礙。加快西部地區城市化進程已經成為西部地區經濟社會全面發展的戰略選擇。因此在西部大開發背景下的西部城市化，追求的戰略目標應該是：通過加速城市化，帶動地區發展，協調人地關系，實現可持續發展。加快推進城市化進程，促進西部地區城市化率的提高，合理設置西部地區城市建設規劃，離不開財政經濟政策的支撐，離不開各項財政經濟政策的協調配合，合理配比。發揮財政經濟職能作用，推進財政制度創新、壯大財政實力，發揮財政政策作用、促進地區經濟協調發展；推進財政制度創新、壯大財政實力，發揮財政政策作用、促進地區經濟協調發展；多方籌措資金，完善資本運行機制；管好用好建設資金等任務。財政政策作為國家重要的宏觀經濟調控手段，對西部地區城市化戰略發展目標的實現。因此，研究中得出了以下結論：

第一，科學地界定財政職能和活動范圍。市場經濟體制下，政府的主要職責就是解決市場辦不了或辦不好的事情，通過公共產品的有效提供來滿足社會公共需要。為此財政要退出競爭性領域，起活動范圍主要是解決公共基礎設施建設、加強法制建設，提高公共效率；營造良好的市場環境和投資環境；保證市民正常的生活秩序；加強基礎教育、公共衛生建設等。

第二，建立規范的財政轉移支付制度。合理適度的中央轉移支付是促進西部城市化進程的重要措施之一。為支持西部地區城市化進程的順利推進，應將現行的多種轉移支付形式歸并為均等化和專項轉移支付兩大類，真正實現科學、規范的財政轉移支付制度。要按照建立規范化轉移支付制度的要求，對現行其他形式的轉移支付進行調整，擴大一般性過渡期轉移支付總量。

第三，適當賦予西部地區城市立法機構一定的稅權。有必要適當賦予西部城市一定的稅權，包括地方稅種的立法權、稅法解釋權、地方稅種的稅目、稅率、征收方法的調整權、地方稅的減免權。

第四，立足西部地區實際，分步實施城市化發展戰略。城市化不是一項一蹴而就的，而是一項龐大復雜的系統工程，是一個循序漸進的過程，需要有合理統一的規劃，需要有梯次分明的實施步驟，各地區必須在西部開發過程中充分利用開發政策，結合各省市地區的實際，逐步實施城市化發展戰略，合理經營城市，發展城市，壯大城市。

第五，要創造讓市場經濟發揮更大作用的體制條件。通過建立現代企業制度，發展現代股份制經濟，用市發行股票從資本市場上吸引大量東部沿海的資金進入西部地區，加快西部城市化進程。

第六，科學經營城市，合理規劃城市財政收支，量力而行，提高城市規模和質量，離不開各項財政經濟政的的協調配合，離不開發揮各項財政經濟政策的四兩撥千斤的作用的積極發揮。立足城市發展實際，深入研究西部大開發中的各項財政經濟政策，學好政策、用好政策，激發各項政策的潛能，力爭取得事半功倍的效果。

第七，改變國家對西部地區的投資方式。今后，國家對西部地區的投資嚴格限制在有利于西部城市化進程的領域：基礎設施、資源開發和教育。

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