詮釋目前分稅制財政管理

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關鍵詞：現行分稅制財政體制財政收入

一、現行分稅制的財政收入功能及其缺陷

從1978年到1993年，我國財稅改革基本上是遵循放權讓利的思路進行的，導致了財稅體制的收入功能逐漸減弱。以實行財政大包大干的1988～1993年為例，中央財政每年從收入增量部分中取得的收入基本被包死，既不能與國民經濟增長同步，也不能與財政總規模的增長同步，致使中央財政收入不斷萎縮，赤字逐漸增加，中央財政缺乏應有的回旋余地。

從1994年起，把承包制改為合理劃分中央與地方事權基礎上的分稅制，建立中央稅收和地方稅收體系；按照統一稅法、公平稅負、簡化稅制和合理分權的原則，改革和完善稅收制度。

分稅制與承包制相比，其財政收入功能明顯增強，一是根據財政權與事權相統一的原則，在中央與地方之間實行分稅，將維護國家權益、實施宏觀調控所必需的稅種劃為中央稅，將與經濟發展直接相關的主要稅種劃為共享稅，將適宜地方征管的稅種劃為地方稅，并充實地方稅種。二是對稅制進行了重大改革，大大增強了稅收收入功能。以增值稅為主體、消費稅和營業稅為補充的流轉稅制，具有隨經濟增長而不斷擴大的稅源，并且收入入庫及時，統一內資企業所得稅，規范稅前扣除范圍和標準，保護了稅基；擴大了資源征收范圍，開征了土地增值稅等新稅種；清理取消了許多不規范、不合理的減免稅政策。三是為加強稅收征管，確保分稅制體制的順利實施，分設了中央與地方兩套稅務機構。特別需要指出的是，通過分稅，中央財政建立了穩定增長的運行機制，一改過去依靠行政手段層層下達稅收計劃的辦法，減輕了工作難度。

現行財稅體制經過4年的運行，已基本進入穩定運行期，其收入效應正在積極釋放。中央財政相對地方財政增長少一些，但是進行縱向比較可以明顯看出，中央財政增長的規模和幅度是很大的，對于緩解中央財政困難起到了重要作用。現行體制也大大調動了發展地方的財源和加強收入管理的積極性，地方財政的大幅度增收減輕了地方對中央的依賴。

在充分肯定現行財稅體制收入功能增強的同時，我們還必須清醒地認識到，財政收入占GDP下降的勢頭未能得到有效遏制，1994年為11.2％，1995年為10.5％，到1996年為10.7％。財政收入增長與經濟增長不能同步增長的主要原因何在？我們扼要分析如下：

1.在整個國民經濟活動中存在一些稅收“真空”，如農民自產自用的農產品、軍工產品、出口產品、福利企業和校辦企業生產的產品等，這些產品都計入GDP中，并占有不小份額，而這些產品都享受不征稅，免稅或退稅待遇，沒有稅收貢獻。

2.我們的經濟增長方式是屬于粗放型的，投入多，產出少，效益低，只注重產值而不顧產品是否適銷對路。這種粗放型增長方式對商品稅和所得稅的貢獻低是必然的。

3.由于在對地區、行業和企業的考核中過分側重經濟增長規模和水平，虛報GDP的現象比較普遍，人為夸大的分母帶來了占比的下降。

4.分稅制存在不規范，不正確之處，如企業所得稅按隸屬關系劃分，屬于傳統體制做法，又如把具有增收潛力和攸關經濟穩定的個人所得稅劃為地

方稅。

5.現行稅收體系還不健全，稅制設計還存在不合理之處。

6.財經秩序比較混亂，稅收征管不嚴，偷稅、騙稅現象時有發生，稅收流失嚴重。

7.預算外對預算內的沖擊較大，各種收費、基金侵占稅基。

8.制度外收入比重逐年增加，中央三令五申，始終不能消除，大量侵蝕了稅基。

從上面的簡單分析可以看出，導致財政收入與經濟增長不同步的原因是復雜的，需要探求多種政策措施。但必須特別強調的是現行分稅制財政體制對稅收收入的不利影響。主要體現在：

1.中央與地方事權和財權劃分不清楚。正確合理地劃分中央與地方的事權和財權是推進分稅制財政體制改革的基礎。從目前的情況來看，這方面的問題仍然很多，遠遠不能適應市場經濟發展的要求。一些本應由地方承擔的事務卻由中央來承擔，一些本應由中央來承擔的事務卻由地方來承擔，還有中央出政策地方出錢等現象的發生。中央與地方事權劃分不清楚，必然導致財權劃分不清楚，事權和財權劃分不清楚，就留下了中央與地方以及地方與地方之間討價還價的余地，導致地方把一部分精力盯在上面，而不是把精力完全放在加強稅收征管上，無形中加劇了稅收的流失。

2.地方政府之間稅收收入劃分不規范。分稅制改革，在中央與省一級分配關系規范化方面前進了一大步，但省以下各級財政的分配仍很不規范。這方面的問題主要表現在：地方財政只是和中央“分了稅”，大多省以下各級財政并沒有“劃分稅種”，有的實行包干體制，有的實行總額分成體制，具體形式多種多樣。也就是說，省以下財政體制并沒有按照分稅制改革的要求去規范，地方政府之間稅收收入劃分很不規范，仍在很大程度上帶有舊體制的痕跡。由于地方收的稅有可能不歸本地所有，在一定程度上將影響地方征稅的積極性。

3.轉移支付制度不規范。在事權和財權沒有劃分清楚的情況下，轉移支付制度也不可能規范。現行的一般性轉移支付制度仍然是按收支總額來確定，稅收返還帶有明顯的過渡性特征。省以下各級政府間的轉移支付更是五花八門，專項補助透明度也不高，造成地方注意向上而不是向內。

4.財政系統與稅務系統之間，國稅系統與地稅系統之間的運作不協調。1994年在國稅系統實行中央垂直領導之后，有一些地方又實行縣級地稅局的省、“垂直領導”。這樣縣級政府對縣地稅局的管理能力基本喪失，不時發生縣稅務機關向地方政府和財政部門討價還價的現象。按理說，地稅局作為地方的征稅機構應依法征稅，有稅必征，但“垂直領導”以后，出現了地方稅務機構以征稅努力程度為要挾，多要補貼，多要經費等不正?，F象，變成了縣政府、縣財政求縣地稅局征稅，導致稅收收入流失，財政收入沒有保障。

此外，還有國稅部門與地稅部門之間的扯皮與摩擦問題。這主要表現在兩個方面：一是在稅收征管上，比如國稅已核定的流轉稅稅基，在地稅征收城建稅與附加稅時認為核定有誤時，雙方各執一辭，互不相讓；二是在人員待遇上，同為稅務人員，經費情況、工作條件、生活待遇卻有很大不同，造成互相攀比。

二、分稅制財政體制的完善

為了保證稅收收入與國民經濟同步增長，有必要從以下幾個方面完善分稅制財政體制：

1.合理劃分中央與地方的事權。中央與地方事權的劃分應有助于減少中央與地方討價還價現象的發生。要確定中央與地方的事權，首先必須明確在市場經濟條件下政府的職能范圍。從國外的經驗來看，在市場經濟條件下政府主要承擔以下職責：（1）負責提供公共產品，如國防、外交等；（2）幫助提供混合產品，混合產品既具有公共產品屬性，又具有私人產品屬性，如教育、醫療、衛生等；（3）直接控制或者管制具有“自然壟斷”性質的行業，如電話、電力等；（4）對具有外部效應的產品進行調節或控制；（5）調節個人收入分配，地區發展差距；（6）促進宏觀經濟穩定發展。具體到中央與地方事權的劃分，大體上可依據以下三個原則來確定：（1）受益原則。也就是說，凡政府提供的服務，其受益對象為全國民眾，則支出應屬于中央政府的公共支出；凡受益對象為地方居民，則支出應屬于地方政府的公共支出。（2）行動原則。也就是說，凡政府公共服務的實施在行動上必須統一規劃的領域，其支出應屬于中央政府的公共支出；凡政府公共活動在實施過程中必須因地制宜的，其支出應屬于地方政府的公共支出。（3）技術原則。也就是說，凡政府公共活動或公共工程，其規模龐大，需要高度技術才能完成的公共項目。則其支出應屬于中央政府的公共支出；否則，應屬于地方政府的財政支出。

2.合理劃分各級政府稅收來源。在中央與地方以及地方與地方之間事權劃分比較清楚的情況下，分稅制要求中央與地方都應有比較穩定、規范的收入來源，其中很重要的一點就是各自要有穩定的稅收來源，也就是說各自財政都應有自己的主體稅種。如果稅收收入劃分清楚，稅務機構的征稅積極性必將得到很大的提高。在主體稅種的選擇上，應主要考慮以幾個原則：（1）效率原則，該原則是以征稅效率高低為劃分標準。一般來說，所得稅由于所得地點流動性強，中央政府就比地方政府征收有效率，而財產稅由于財產地點相對固定，地方政府征收就比中央政府征收有效。（2）經濟原則，該原則是以該稅種是否有利于宏觀經濟調控為劃分標準。如果該稅種有利于經濟穩定，調整產業結構，統一大市場的形成，象所得稅，消費稅就應劃歸中央政府，否則歸地方政府。（3）公平原則，該原則是以該稅種是否有利于稅收公平負擔為劃分標準。如個人所得稅是為了調節個人收入，公平稅收負擔而設立的，這種稅如由地方政府來征收，在勞動力可以自由流動的情況下，地方政府為了提高本級財政收入，就有可能擅自降低征收標準，搞稅收競爭，不利稅收的公平負擔，所以個人所得稅應歸中央政府。

3.進一步完善轉移支付制度。一個好的轉移支付制度應有助于規范中央與地方的財政分配關系，促進地方征稅積極性的發揮，盡可能地避免“跑部向錢”等不良現象的發生。轉移支付大體可以分為三類：（1）一般性補助，（2）專項補助，（3）特殊災害補助。一般性補助是為了滿足地方政府機構正常運轉而提供的補助。專項補助是為了滿足地方建設性需要而給予的補助。政策是“效率優先，兼顧公平”。特殊災害補助是由于地方發生了自然災害等不可預料情況而給予的補助。

4.規范財政系統與稅務系統，國稅系統與地稅系統之間的關系。根據分稅制為基礎的分級財政的要求，各級政府都應有自己掌握的征稅機關，從完善分稅制，增加財政收入出發，縣級地稅局不宜實行省、市“垂直領導”。