國外對農業發展支持和對中國財稅政策影響

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農業的基礎性地位決定了其產品的可替代性很小,因而它的健康快速發展對一國的政治、經濟和社會至關重要。同時其受資源約束程度較深,比較利益較低,吸納資金的能力較工業等其他產業差。因而各國政府將對農業的扶持作為財政稅收政策的一項重要內容。我國隨著市場經濟體制的逐步建立與完善,“三農”問題日益突出,現階段我們的農業補貼方式逐步改進,符合我國國情、綜合補貼與專項補貼相結合、管理比較規范的農業補貼政策體系初步建立,農業補貼的水平逐步提高。但我國農業財稅制度仍然存在諸多問題,而國外公共財政支持農業和農村發展的方式,對我們當下改革財稅制度當有一定的借鑒意義。

一、國外對農業發展的支持

1.對農業的一般服務支持。在發達國家,“一般服務支持”是公共財政支持農業的主要措施之一。它是指為了給農業發展以及為農民增收創造良好環境,政府在農業基礎設施建設、信息服務、農業科研等方面進行的投資服務。

1.1農村基礎設施建設。農村基礎設施建設是一種投資大、周期長、外部性強而直接短期經濟效益低的社會公益事業,是一種準公共物品,完全由私人提供易導致供給的不足。因此,發達國家都通過政府直接投資的方式支持農業,基礎設施建設。歐盟規定,凡是購置大型農業機械、土地改良、興建水利等,歐盟提供25%的資金,其余75%由各國政府自行決定予以再次補貼。美國、日本、英國法國等的大規?；ㄖ饕加蓢邑斦С?稅收優惠,有政府、個人和金融機構共同建設。

1.2農業科研、教育和推廣體系建設?？茖W技術在農業發展中起著舉足輕重的作用,大部分市場經濟發達的歐美國家都建立了穩定而完善的農業教育、科研、推廣體系,促進農業科技不斷向深度和廣度推進,從而保證最新的科技發展成果能應用于農業。

1.3提供市場信息服務。美國政府為農民提供的農產品供求狀況、價格行情及預測等信息是免費的。歐盟通過合作社組織為農民提供市場信息、銷售及技術服務大部分也是免費的。

1.4農業合作組織的發展。法國政府對服務于農民的合作社,給予25%的投資補貼,并免交利潤稅、營業稅和地產稅。

2.對農業信貸及農業保險的支持。隨著農業生產的現代化,農民越來越不可能完全依靠自身的資本來發展生產,而農業生產風險大、利潤低,私人金融機構一般又不愿意向農民提供貸款。為此,各國政府通常都對農場主提供廣泛的農業信貸支持。美國政府成立了規模龐大的農業信貸體系,向農場主和農業合作社提供各種貸款,提供貸款額最高達95%的擔保。歐盟運用銀行信貸手段,向農民提供大量優惠貸款,農業貸款利率比較低,銀行的利息差額由財政負責補貼。

由于農業自然風險大,私營保險公司往往不愿負擔,為降低農業生產者的經營風險,各國政府往往通過政府支持的方式辦理農業保險。美國保險對象是美國作物主產區的主要作物,為產量保險。法國的農業保險政策的主要特點是允許并鼓勵農民以互助合作的形式來舉辦農業和農村財產保險。日本農業保險制度的重要特點是政府直接參與保險計劃并且具有強制性質,凡生產數量超過規定數額的農民和農場都必須參加保險。

3.對農村社會保障的支持。法國和西班牙為了保證農民的收入與其他勞動者基本平衡,兩國財政都為農民的社會保障投入了大量的資金。1995年,法國的財政支農支出為1700億法郎,其中750億法郎用于農民的社會保障支出。西班牙政府支付給農民的退休保險金每年達80億美元。雖然兩國農民與所有勞動者一樣都要繳納保險費,但由于農村退休人員多,加之農民繳納社會保險費享有一定的優惠,因此,農民的保險支出主要依靠國家財政支持。

二、對我國財政稅收政策的借鑒和啟示

綜合分析以上國外的經驗和探索,我國為緩解“三農”問題,應遵循增加數量與調整方向相結合、政府投入與各種投資融資相結合、普遍投入與重點扶持相結合、傳統方式與手段創新相結合、積極投入與資金導向相結合的總體方針。

1.增加財政對涉農行業的無償投入,可采取以下措施:第一,應將大量的預算外資金納入規范的預算管理,以大大提高政府財政的財力;第二,調整財政支出的結構,如削減相當部分的企業虧損補貼、行政事業單位過度膨脹而耗費的大量財政資金等,以保證有限的財力的合理配置。

2.發揮資金導向功能,大力發展政策性投融資。在各國農業和農村的發展中,各國還普遍重視通過公共財政政策和財力手段的運用,引導社會性投入,從而建立起農業和農村發展的多元化投入渠道。將國家開發銀行和農業發展銀行作為政策性投融資業務的主要執行機構,同時編制政策性投融資預算,以保證政策性投融資的規范實施。其次,拓展政策性投融資的融資渠道,除國家債券、金融債券之外,還可將郵政儲蓄、社會保障基金、世界銀行、亞洲開發銀行貸款及外國政府贈款等納入政策性投融資的資金來源,以保證足夠的資金供應。

3.優化財政支農的范圍。在對農業的財政支持中,財政支農投入應退出競爭性項目,而在非競爭性領域中,應結合社會經濟發展現狀,做到有主有輔。我國應該一方面重視農村基礎設施建設投資和農業科研、教育及技術推廣體系建設;另一方面重視財政對農業信貸和農業保險的支持,從而建立起完整的政府農業支持和保護體系。此外,政府財政還應重視農村社會事業發展的投入,包括農村教育、衛生、社會保障及其反貧困等。這對于改變農村落后面貌,縮小工農城鄉差距,起到了至關重要的作用。

4.建立政府間財政支農投入分擔機制。中國正處于體制轉軌中,不僅對農業和農村的整體投入的水平不高,而且政府間財政支農的事權劃分也不合理,既有農業一般服務支持過度依賴中央財政的傾向,也存在中央對某些農村事業發展(如教育)投入缺位的問題。因此,在未來新農村建設過程中,要徹底改變政府支農投入比重低下的問題,必須明晰各級政府財政的事權和責任,構建新型、合理的政府間分擔機制。

5.調整現行稅收支出政策。首先,稅收支出向對農業傾斜。稅收支出對農業傾斜,其范圍并非僅指農業自身的種植業、養殖業等,還應包括對農業影響較大的相關產業,如農業生產資料(農機、農膜、農藥、化肥、灌溉裝置等)尤其是技術較先進且節約能源、有利環保的生產資料的生產行業;農村的鄉鎮企業尤其是從事農產品深加工及大量吸收農村剩余勞動力的鄉鎮企業、直接服務于農業生產的社會化農業服務業等。其次,稅收支出應向欠發達地區傾斜。我國應逐步減少對發達地區的優惠,轉而加大對欠發達地區的優惠力度。再次,稅收支出應對科技傾斜。我國土地、水、能源等農業資源的嚴重短缺迫切要求摒棄農業的粗放式生產方式,轉而采用集約型生產方式。而這種生產方式的轉化必須以相關科學技術的開發與應用為基礎。因此,加快科技發展,提高科技的貢獻率對我國農業的可持續發展是至關重要的。第四,應當使多種稅收支出形式有機結合。我國政府在應用稅收支出工具時,應當注意使操作簡便的稅收豁免、優惠稅率等直接稅收支出形式與針對性較強的投資抵免、稅收扣除、再投資退稅、加速折舊等間接稅收支出形式相結合,以提高稅收支出的效率,更好地貫徹政府的政策意圖。