財政競爭存在的問題及制度淺析

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一、中國地方政府間財政競爭的特點

從上面的蒂博特財政競爭理論中可以看出，財政競爭的形式包括了兩方面：一是稅收競爭，稅收競爭是指各地區通過競相降低有效稅率或實施稅收優惠以及其他方式爭奪經濟資源；二是支出競爭則是指：一方面，地方政府通過加大經濟性支出（基礎設施建設等）增加并引導資本向本地聚集直接刺激地方經濟的發展，另一方面地方政府可以加大社會性支出（醫療、教育等），提供高質量高水平的公共服務，提高本地區勞動力素質，并吸引人力資本向本地區聚集。然而，在中國地方政府的財政競爭中也表現出自身的特點：在稅收和經濟性支出上表現出了過度競爭，而在社會性支出上，地方政府表現得很被動，阻礙了中國政府向服務型政府的轉變。1.各地方政府在制度內外同時展開稅收競爭。中國地方政府間稅收競爭形式主要有兩種：一種是制度內稅收競爭，地方政府利用稅收制度上明確規定的稅收優惠政策手段進行的稅收競爭，由于中國的稅收權限相對集中，地方政府展開稅收競爭的空間相對有限，只能通過中央政府審批獲得一些區域稅收優惠政策，地方政府為了獲得這些稅收優惠政策便展開了新的競爭———加大當地基礎設施建設、設立開發區，爭相向中央政府尋求優惠政策等。以國家級經濟技術開發區為例，中央政府給予國家級技術開發區一系列的優惠政策，其中最重要的就是稅收優惠。近幾年來各地方開始申報國家級技術開發區，2000年全國共有43個，到2012年5月底增至132個，平均每年大約增加8個，而目前平均每個省份（直轄市）有4個；此外還存在各種各樣的制度外稅收競爭現象。2.各地方政府在經濟性財政支出上展開激烈競爭。由于用于經濟性支出直接作用于市場經濟，能對經濟起到直接的刺激和拉動作用，而社會性支出則是注重提高勞動力的整體素質，只能間接促進經濟增長，而且時間較長，也就是說經濟性支出要比用于社會性支出對促進經濟發展見效快。同時地方政府具有短視性，為了得到上級政府的嘉許或者提高政績，將有限的財政資金很大一部分用來投資建設。2007年中國經濟性財政支出占全部財政支出的比重為25.3%，而早在20世紀90年代西方中等收入國家的經濟性財政支出就已經降到了20%，高收入國家的經濟性財政支出比重更低為14%，可見，中國目前在經濟性財政支出占全部財政支出的比重仍然很高，也說明了在經濟性財政支出上仍然存在較為激烈的競爭。3.各地方政府在社會性財政支出上缺乏競爭。Demurger、Keen等通過分析認為，相互獨立的地方政府之間財政競爭極有可能導致對基礎設施建設的公共投入明顯多于對其他公共品的投入；喬寶云等（2005）以小學義務教育為例，指出中國地方政府間財政競爭，導致了地方政府教育經費投入的不足，驗證了地區間財政競爭對社會福利的影響結果及其影響機制。由于對地方政府的績效考核制度不完善，以短期內經濟增長為主要考核指標，而且地方政府官員的任職是流動的，使得地方官員具有短期性，所以在地方政府官員任職期間都只會努力進行見效快的經濟性投資建設，而不愿意進行見效期長的公共服務（教育、醫療等）投資，所以各地政府在社會性財政支出上表現得非常被動。在這種情況下，中央政府必須承擔公共服務的提供主體，來實現公共服務均等化，但是中央政府的財力也是有限的，所以就出現了中央政府硬性要求地方政府承擔配套資金的現象。由于地方政府的財力不足，又注重經濟建設，因此在社會性財政支出上十分被動，缺乏競爭動力。

二、中國地方政府間的財政競爭對區域經濟的影響

當前中國地方政府間這種在稅收和經濟性財政支出上的過度競爭和在社會性財政支出上缺乏競爭的現狀，不但不會促進地方經濟發展，增進社會福利，反而造成了負面的影響。1.地方財政競爭使地區經濟差距進一步擴大。累積循環因果理論認為，社會經濟發展過程中，各因素之間存在著循環累積的因果關系，當某一社會經濟因素A發生變化，會引起另一因素B的變化，而因素B的變化，反過來又強化了因素A的原來的變化……最終導致社會經濟沿著最初因素A變化的方向發展形成累積性的循環發展趨勢。地方財政競爭力就相當于因素A，是原始變量，由于發達地區的財政競爭力較強，市場較成熟，地方政府應盡量避免干預，所以地方政府有足夠的財政資金用于社保支出、醫療衛生支出、教育支出、科技創新支出和文化支出等，就如前文分析的，這些社會性財政支出將促進產業優化升級，提高生產效率，促進當地經濟可持續發展，從而當地財政競爭力進一步加強……相反，欠發達地區的財政競爭力較弱，地方政府又注重短期的經濟建設支出，導致財政支出結構不合理，產業結構存在問題，生產率較低，當地經濟發展速度滯后，從而當地財政競爭力更弱……這就形成了兩種逐漸走向兩極的循環當中，從而進一步拉大了區域間的差距。2.惡性競爭造成了大量重復建設，地方產業結構雷同。各級地方政府在積極發展本地經濟的同時忽略本地經濟發展水平，脫離實際，大量投資于興建工業園、開發區、大學城、市政設施、園區開發等項目。惡性比拼與過度競爭，使得地區資源利用效率低下，造成資源浪費。在追求地方經濟發展的過程中，地方政府官員不尊重經濟發展規律，沒有充分認識到自身的比較優勢，盲目效仿，跟隨其他競爭地區的產業結構，這不僅造成各地區產業趨同化現象嚴重，也導致各地方政府間協作與優勢互補的效益低下，最終會給整個國家經濟發展帶來消極影響。3.地方政府無序競爭不利地方經濟的長遠發展。根據新經濟增長理論，人力資本才是促進經濟持續不斷增長的永久力量，資本只能在短期內促進經濟增長，當經濟達到一定水平時，將處于穩定狀態，即經濟增長為零。而優質高水平的公共服務能夠提高勞動力技能、提高生產率水平，進而增加人力資本，促進經濟發展方式的轉變，加快產業升級，能夠長期地促進經濟不斷增長。而經濟性支出相當于資本，只能在短時期內促進經濟的一時增長。然而越演越烈的地方政府的財政競爭表現出來的重經濟性投資建設而輕社會福利等公共服務投資的特點，勢必會使地方政府不顧環境的承載能力、公共服務水平和公民素質等長期影響經濟發展的因素，只顧眼前利益，以犧牲未來發展能力為代價，發展高污染、高耗能等投資小、見效快的傳統產業，以此拉動當地GDP的增長，這種發展方式不利于當地經濟的長久持續發展。

三、導致中國財政競爭現狀的制度因素

制度往往是單位主體乃至社會運作狀況的深層因素，為此，本文分析導致中國地方政府財政競爭的制度因素，剖析根本原因，為改善財政競爭狀況尋找突破口。1.中央與地方政府的關系。隨著分稅制的不斷推進和完善，中國中央政府和地方政府之間的權責關系逐步劃清，地方政府在一定程度上成為獨立主體，需要承擔一定的責任。但是這種獨立性不如美國地方與聯邦政府之間的獨立性強，在中國地方政府不允許發債，需有中央政府統一轉發或，在地方政府無力償還債務時，中央政府將會為其“兜底”。因此，中央與地方政府之間的關系使地方政府沒有破產的壓力，各個地方政府在財政預算支出競爭上也就沒有后顧之憂，促使地方政府間過度競爭。2.戶籍制度。戶籍制度限制了人口在區域間的自由流動。中國的財政競爭并沒有達到蒂布特模型中所論述西方國家財政競爭所產生的結果———各地方政府競相提供高水平、高質量的公共服務，這是因為中國的一些特定的制度不滿足蒂布特模型的假設，人口在轄區間自由流動是蒂布特模型的前提假設。然而目前中國的戶籍管理制度限制了居民在區域間的自由流動，在中國地方政府提供公共服務的能力本來就有限，在提供公共服務數量不足的情況下只好以是否具有本地戶籍為標準來判斷是否給予公共服務，不平等地對待具有本地戶籍和外來人口，公共物品的不足更加限制了人口的流動，因此，對于地方政府，即使不提供高水平的公共服務也能留住納稅人，這也就導致了地方政府在社會性財政支出上被動、消極的局面。通過改革住房制度、戶籍制度、社會保障等制度，逐步解除其對要素流動的約束，更好地發揮公民“用腳投票”的偏好表露機制，促使地方政府加大對公共服務提供的積極性，為區域經濟的持續長久發展做準備。3.政績考核制度。以GDP為核心的政績考核制度使地方財政競爭重經濟性支出而輕社會性支出。由于對地方政府的績效考核制度不完善，以短期內經濟增長為主要考核指標，而且地方政府官員的任職是流動的，使得地方官員具有短視性，過于注重經濟性財政支出對經濟的刺激作用，因為這種刺激作用在短期內就能見效，而社會性財政支出對經濟的影響有很長的滯后性，與官員任職的流動性是相悖的，因此各地政府在經濟性財政支出上展開了激烈的競爭，雖然區域競爭會刺激經濟增長，但這種方式的增長會以透支性刺激為代價，終會耗盡增長潛力并且無法持續支付這種刺激成本。如果地方政府官員的任職是穩定的，或者官員晉升博弈機制的因素影響，各地區地方政府將從激烈的對抗性競爭走向合作性競爭，不僅可以有效地鞏固本地區的競爭優勢，也可以避免地方政府制定地區性社會經濟政策的盲目性，減少資源浪費，有利于一個區域乃至全國統一市場的形成。

本文作者：郭倩工作單位：云南財經大學