對規劃管控方式的思考

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一、中國語境下“規劃指引”的內涵思辨與概念

1.“不限于此”—作為政策工具的結構位置結構位置也就是“規劃指引”在城市規劃體系乃至整個行業活動中的位置和與其他相關影響要素的關系，根本上是由政府體制和規劃主管部門的職權所限定的。英國的“規劃指引”是中央政府關于城市發展和規劃“最主要”的政策文件。雖然中國的法定規劃含有大量發展內容，但規劃實施、規劃行政權和職能通常難以涵蓋規劃文本的全部要求，而主要是指“空間資源配置”。但即使是“空間資源配置”，也受到非規劃系統(如黨政文件的決定、建議、意見、規劃)、其他政府職能部門(如發展改革、國土、環保、交通、旅游)、政府派出機構(如開發區等的法律法規、技術規范及專項(行業)規劃、規定、意向項目)等的影響，且影響具有決定性，以致于出現重疊、不合理和矛盾之處，造成規劃和其他政府職能部門的體制性“政策競爭”的現象。顯然，在中國語境下，“規劃指引”難以占據城市規劃體系“最主要”地位，不能或難以排斥其他規劃或非規劃領域的眾多政策、決策等的影響，“不限于此”正是其規劃內部、規劃外部政策工具中的結構性特征。同時，相對于具體規劃編制而言，“規劃指引”更為理性、中立、靈活，更易取得共識，在某種程度上也正是規劃編制工具的最好補充。當然，無論是從政府還是規劃政策等角度出發，“不限于此”都應該向“主要的”方向演進。

2.各方應當遵守—法律效力英國的“規劃指引”屬于城市規劃體系中一種非法定的補充性規劃文件和可以充分參考的實質性依據。在中國，“規劃指引”被認為可以成為規劃設計評審和開發管理中必須考慮的因素，政府通過行政審批來約束有關規劃行為。作為規范性文件，“規劃指引”是一種準立法行為，具有較低但確定的法律效力，是規劃活動過程中“應當遵守”的文件。筆者認為在中國語境下非常有必要強調的是，“規劃指引”是一種規范行政行為，中國式揮之不去的規制思維導致政策文件制定的出發點通常是行政審批或行政許可，但卻在評審過程中充滿著行政責任主體隨意性發揮的現象，類似行政決策如果算是判例式的話，顯然也是一種“隨意化的判例式”。因此，通過“規劃指引”的具體化，規范行政行為也為未來的規劃問責、社會監督打下基礎，發揮“規劃指引”的“法律效力”?！皯斪袷亍?，在中國式語境下應突出“決策者和社會均應當遵守”的共同規則性。

3.城鄉空間優化、規劃建設準則、規劃運作和服務—內容構成英國“規劃指引”的內容較為廣泛，跨界較多、專題性較強。在中國，“規劃指引”對傳統規劃編制和實施，以及地方原有格式化政策文件或規劃編制文件已有所超越，如廣東的綠道、廣場及其附件的“技術資料”的具體內容中的建設管制、審批、管理和維護等內容。在中國語境下，筆者認為應注意到英國的“基于服務理念的規劃建議”與“明確中央政府和地方政府在執行其法定職責中應當實現的具體目標”，前者如提供實際案例則能起到行動指南的作用，后者也要盡量明確制發機關的自身職責和目標，防止政策多變、無法取信于社會之舉?？傮w上，其內容可以在“引導性政策和技術要求”或編制和實施(或“管理”)等基礎上強調和突出空間目的、技術準則及運作服務之特點，主要體現在以下3點。(1)城鄉空間優化。具體做法是除傳統法定、專項規劃編制類型外，“規劃指引”從多類型、小主題、中微觀層面切入，細化、具體化規劃內容，彌補空白，如現狀建成區、城鎮人口界定，土地使用兼容，工業區隔離帶設置，公益性、交通、環衛等各類設施的選址，保障性住房選址、配套和指標，住房出租管理，歷史建筑認定、保護和利用，村莊規劃建設中的歷史保護，村校保留和撤并，地塊容積率確定等，從總體上明確規劃目標，并倡導地方性和地方創新。(2)規劃建設準則。“規劃指引”的內容相對管控、剛性政策和管理性內容，應更多地突出引導性、彈性、技術性和服務性的內容，并通過圖文結合、案例化，少一些絕對化、唯一性規定，多一些可選擇、建議性及例外情形應對條款，使其更有實用性和社會參與性。(3)規劃運作和服務。“規劃指引”服務于規劃、建設、管理全過程，如規劃設計階段的規劃評審意見、會議紀要編寫內容深度、公眾參與、利益相關人意見征集等，同時起到規范規劃管理和行政行為及有關地方政府行為的作用。

4.中國語境下“規劃指引”的概念筆者擬定的“規劃指引”的中國式概念為：各級城鄉規劃主管部門制發的以城鄉空間優化、規劃建設準則、規劃運作和服務為主要內容，決策者和社會均應當遵守但不限于此的序列化規范性文件。不過相比概念，以上的思辨及蘊含其中的張力才是“規劃指引”的實質。

二、“規劃指引”的制度性難點、解釋和建議

1.制度性解釋之一：“政策市場”中的“競爭力”和能動性對公共政策分析具有極大影響的公共選擇理論(TheoryofPublicChoice)認為，在市場經濟下，私人選擇活動中適用的理性原則也同樣適用于政治領域的公共選擇活動。也就是說，政府自身利益也是一個復雜的目標函數，其中不僅包括政府本身應當追求的公共利益，還包括政府內部工作人員的個人利益，此外還有以地方利益和部門利益為代表的小集團利益等。如此，不同政策也處于“政策市場”的競爭狀態，即使是在簡單狀況下，公眾的期望也不可能出現完整的集體偏好。我國的國情特點決定了在整個有關規劃編制、實施的“政策市場”中的競爭混亂的現象，無奈規劃部門的政策工具問題眾多，卻缺少能有效解決問題的工具。正是在這一背景下，“規劃指引”嘗試作為主管部門的主要政策類別，通過內外部整合、序列化及公開、結合“熱點問題”等特點，在“政策市場”的競爭中居于有利位置和更具“競爭力”，否則與編制導則、辦法、意見、規范、準則等差異不大；更進一層，此類政策工具還可以快速回應城市發展、制度要求和上位政策，同時盡量避免、融化和降低制度、政策帶來的負面影響，體現出規劃導向和規劃行動，也體現出規劃行政的能動性和規劃師的社會責任感。但同時，也需考慮到集體偏好的難度，注意策略和方式方法上的平衡。

2.制度性解釋之二：“游擊式政策風格”之良治和劣治韓博天、裴宜理認為：“中國政府的治理模式使用了一套獨創的方法，這就是源自革命時期、橫跨‘毛時代’和‘后毛時代’的靈活多變的‘游擊式政策風格’，其中包含了大量自下而上的輸入和互動機制，遠遠超過了其正式體制結構給人的印象，從而使被官僚(科層)制分割得支離破碎的龐大的政治系統被活躍的政策過程賦予了活力。這一治理模式表現出適應性的特點，并不是因為其制度基礎，而是因為其政策風格，這種政策風格鼓勵靈活多變地去應對不斷更新的發展任務以及不穩定的國內和國際環境，如基層官員普遍具有企業家精神，兼具實驗者和機會主義者的特點。無論好壞，‘游擊式政策風格’在政治上仍然具有巨大潛力。但這種政策風格對政治問責和法律體系產生了糟糕的影響，不可能靠這種風格處理未來轉型過程中所產生的各種政治和社會壓力?！薄坝螕羰秸唢L格”很好地解釋了筆者在前文多次提到的規劃內外部的政策亂象，其“強大”的“彈性和適應性”“最大限度地反復修補”的一面可以對應“規劃指引”等規劃政策應具有的靈活、管控有度的一面，而另一面“糟糕的影響”也可在前文分析的“難點”中得到體現。韓博天、裴宜理還認為“游擊式政策風格”不取決于制度基礎，其政策風格在一定程度上解釋了規劃政策尤其是“規劃指引”在“政策市場”中的“競爭力”和能動性。但政策畢竟在很大程度上內嵌于制度，如在美國，城市規劃的發展始終與政府改革緊密聯系在一起。可見，“游擊式政策風格”終難“適應”城鄉建設的百年大計，有待改革。

3.基于制度性解釋的反思和建議從制度性解釋推論，假如“規劃指引”是一個好工具，就應從規劃內外部兩個角度不斷推進。廣東“規劃指引”在“政策市場”中的“競爭力”趨弱，其原因應是外部的制度性障礙和“水土不服”。推動“規劃指引”應用的可能路徑，從外部看，就是向權力講述真理—“頂層設計”，如住房與城鄉建設部或省、市政府層面的推動，類似環保部門高層希望從項目環評到規劃環評再到政策環評的推進，從而體現規劃的能動性。從內部看，應從整體規劃體系改革著手改變“游擊式政策風格”，其目標可以是形成規劃管控的最佳政策組合：法律法規和標準規范+規劃指引+法定規劃+其他，而“規劃指引”應該在其中居于相對獨立完整的位置。與之相對應，規劃編制可以通過強化“規劃指引”的應用，相應簡化法定規劃的發展、規模、區域協調、環境保護、空間管制和實施對策等內容，如許多小城鎮總體規劃的實施對策中常常把國家性課題和難題(如“戶籍制度改革”)寫入，但所起作用自然不大；此外，某些“規劃指引”也可從規劃編制延伸形成，并與規劃編制形成互補關系，如區域規劃甚至總體規劃等，從而淡化非理性的大尺度圖件控制小尺度布局的現象。另外，相應的規劃管理和實施也應具有對應的改革措施，“規劃指引”自身則應通過政策評估形成滾動修訂機制。當然，上述措施僅是面臨制度難點的幾點突破性的設想。如前文所言，“規劃指引”越發展，其對內外制度環境的改革要求越高，因為短期內制度環境、規劃權責總體上較難改變，因此近期對中國式“規劃指引”的作用并不可高估。不過無論如何，中國語境下的“規劃指引”應是規劃制度和體系的一次較具突破性的嘗試，也可能因為多種原因而成為一種實驗，同樣值得肯定，最終結果仍需繼續觀察。

三、結語

借鑒于英國的“規劃指引”在我國的實踐無疑是一種政策工具創新。筆者認為在中國語境下，“規劃指引”應表現出規范性文件的公共政策屬性，以各級城鄉規劃主管部門為制發層次，具有以政策、技術和相關內容整合為前提的序列化的形式載體，以及管控作用不限于此的結構位置，各方應當遵守的法律效力，以城鄉空間優化、規劃建設準則、規劃運作和服務為主要內容等六方面內涵，并由此構成基本概念，從而注意到中英兩國不同的背景條件和理解差異，避免外來概念的盲目應用。然而中國式“規劃指引”也面臨著如何在規劃外部達成共識、如何在規劃內部推進的制度性難點，而從“政策市場”和“游擊式政策風格”可以較好解釋目前規劃內外部政策混亂的現象以及“規劃指引”在能動性、靈活性及制度性方面的難點。在初級政治市場上，政治家把政策“賣”給選民，選民則為政治家支付選票；在政策供給市場上，官員為了實現當選政府的政策目標而提供不同的行政手段；在政策執行市場上，主要分析政策的執行結果及其影響。歷史制度主義學者諾思把適應能力視為發展的核心，認為制度創新能力的高低并不取決于其所處的系統(如市場或計劃、民主制度或威權制度)的特性，而是取決于該系統能提供多少“最大限度地反復修補”的機會，而“游擊式政策風格”著眼于行為主體的能動性，把制度機制當作一個次要因素，從而具有政治彈性和適應性。20世紀80年代以來，中國雖一直在推動“規范化”治理，但傳統和改進的“游擊”手段仍然發揮重大作用，這種追求變化的“推動和攫取”風格與現代憲政及法治國家“預期和規管”的政策風格截然不同，具有一些根本的缺陷。

作者：王寧單位：杭州市城市規劃設計研究院