小析公共政策問題

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一、公共政策目標“被侵蝕”現象

界定公共政策目標主要受著價值因素和事實因素的影響，可見公共政策目標并不是那么容易界定的，對于確立好的公共政策目標的實現過程也就是公共政策目標的執行上也出現復雜的問題即公共政策目標“被侵蝕”問題。在現實社會中，由于各方因素的影響，公共政策的實施很難依據其最初目標的制定，往往出現公共政策目標執行中“摻雜”決策者或強勢群體的個人私欲、公共政策目標被替代以及被有選擇性象征性的執行等現象，嚴重背離了公共政策應然目標。(一)強力把持現象當今社會，絕大多數資源還是掌握在一些決策者、精英、強勢群體手中的，他們把持著政策的制定、決策的實施等多方面的過程。一般說來，雖然公共政策目標反映的是多數人的價值觀，但是決策者、強勢群體占據社會龐大的資源，在公共政策目標執行中擁有比多數人更多的執行權，而在現實社會中，這些決策者、社會精英以及強勢群體他們更多地以自己的利益為導向，為維護自身利益而不顧公共政策的應然目標指向。比如，2012年炒起來的“奶國標”，國標被倒退，中國奶業標準遠遠低于全球標準，標準制定被大企業控制。公共政策目標的實施被強勢企業控制，維護他們的利益，無法體現公共性，嚴重忽視了民眾的利益。(二)“養魚式執法”現象“養魚式執法”現象很常見，就是所說的違法者有違法苗頭，或剛剛開始違法時，執法者不及時制止，而是讓違法者實施違法，或放大違法，然后再執法。執法者多出于經濟考慮，謀取個人私利，而在公共政策目標執行中是指執行者拿公共政策和公共權力去創收，導致公共政策目標被替代。例如，面對現在的開發熱潮，一些居民開始想方設法多蓋房子，以求在開發時能夠多得一些補償。但這些新蓋的房子在土管等部門那里屬于違法建筑，應強制拆除。很多執法者在一開始并沒有實施阻止，往往在“違建”結束后，加以管理，這明顯就是我們說的盡可能多的“養魚”，然后“一網打盡”，謀取私利，顯然他們的做法更是不合法的，不僅會給居民帶來更嚴重的損害，還大量浪費了國家資源。(三)上有政策、下有對策現象這是一種當前普遍存在于各級黨委和政府工作中極其不良的現象，對確保政令暢通、維護黨和國家政策的權威性、樹立政府公信力、有效完成政府職責危害極大。其本質上是把上級政策肢解、曲解為我所用，實現狹隘的地方部門利益，甚至是個人私利，實際上是一種消極的政策變通，是對原政策的背離。這種現象在現實中情況各異，具體表現為以下四個方面:第一，“你有政策，我有對策”的替換性執行，也可以說是表面一致、陽奉陰違的執行，當執行機關執行的政策對自己的利益有損害的時候，他們就會制定表面上與上級政策一致，實際上相違背的實施方案。比如，為了控制房價過快上漲，國家推出各種措施，不見成效，一些地方政府也不是想著如何降溫，而是采用多種手法，對宏觀調控政策“拆招卸力”，對同一個城市房價，這個部門說升了，那個部門說降了，利用不同的統計口徑，尋找能證明自己調控成果的“政績”，大肆宣傳。第二，“曲解政策，為我所用”的選擇性執行，也就是改其實質、曲解其義的執行，這種現象往往是由于政策執行者根據自身有利的部分予以實施，這樣做的結果就是導致政策無法得到真正地貫徹落實，甚至受到與初衷相悖的績效。以我國住房制度改革為例，改革的目的本來是為了減少國家財政負擔，實現住房商品化，解決住房分配不公的問題。但在實際貫徹執行中，一些地方公然曲解政策原意，把住房商品化解釋為低價出售公房。正因為各地各部門出于自身利益有意曲解政策，使得國家的幾次房改政策難以得到有效的執行。第三，“軟托硬抗，拒不執行”的象征性執行，象征性、“走過場”式的執行在目前我國公共政策目標執行中也很常見，我國政策制定、執行屬直線網絡系統，這個系統正常運轉必須按照一定的規則來，下級必須嚴格執行上級所作決策，必須維護上級政策的嚴肅性和權威性，有意見、有看法可以通過正規渠道和方式反應，但同時也必須按照上級規定的時間和方式執行，這是政策執行的最高準則，但是我國政策執行過程中存在很多象征性甚至抗拒執行的現象。例如，近年來，我國礦難事故不斷，國家安全生產法要求所有的煤礦都必須證照齊全，要求各地監管部門嚴格證照的審批，加大檢查力度，杜絕無照開采?？墒窃S多發生礦難的煤礦事后查明都屬于證照不全、無照經營或一證多井等諸類現象，這說明當地政府各監管部門沒有履行好檢查監督職責，對上級政策只是象征性甚至抗拒執行。此外最為大家關注的“校車”事件，近幾年校車頻出事故，根本上還歸結于校車的監管不力，沒有從本質上執行規范校車的政策，造成于國家于社會于家庭嚴重的影響。第四，原政策基礎上，搞“土政策”的附加性執行，在政策執行過程中，政策執行者會添加一些不合理不可行的東西附加著原政策一起執行，執行者為了自身的利益把它們加進去，會把這些不合理不可行的東西變成了合理的可行的，這樣也就會影響原定目標的實現，這就是“土政策”，他們口頭上喊的是政策執行原則將與靈活性相結合、理論聯系實際的口號，實際上是自立一套，謀取私利。有些地方政府出臺的“紅頭文件”就是與中央政策相違背的“土政策”。如某市政府曾發文規定，依法注冊且固定資產投資在5000萬元以上的法定代表人或年納稅500萬元以上企業的法定代表人，就可以享受“超國民待遇”:車輛違規不用受罰、子女上學可自由擇校、娛樂場所消費不受公安機關檢查等就是政策執行者附加上去，以謀取私利的。

二、公共政策目標“被侵蝕”現象的原因

針對現階段出現的種種公共政策目標“被侵蝕”現象，嚴重損害社會公眾的利益和政府的形象。在公共管理領域，許多政策不能達到預期效果，出現公共政策目標“被侵蝕”現象，在很大程度上與政策本身的缺陷、目標執行人員的素質水平低下以及政策傳遞失真等方面有關，表現在以下幾個方面:(一)政策本身的缺陷第一，公共政策目標不準確。公共政策目標含糊不清，致使執行者不得其要領，這種弊端特別容易導致“鉆空子”，搞“對策”;政策目標太高，不易實現;政策目標絕對化，不顧具體實際;政策目標片面化，政策實施難以平衡。第二，政出多門，導致公共政策目標矛盾，無法明確表達。我國機構繁多、部門林立、職責不明、多頭政策沒有得到有效的改善，常常是政出多門，而且缺乏有效的溝通協調。面對眾多甚至相互沖突矛盾的政策，政策目標執行人員不得不采取“優選法”，即頂頭上司的優先，其他類型的退后;領導個人交辦的優先，集體名義布置的推后，往往使正確的政策目標難以實現。第三，政策間的沖突。新老政策、宏觀政策與微觀政策、各個領域和部門的政策之間不配套，政策方案脫離實際等等，都會給公共政策目標執行者“靈活變通”提供很大的空間和條件。(二)目標執行人員的主觀因素第一，“利益”的驅動。公共政策目標在實現過程中會受不同參與群體的利益導向的影響，一些決策者和強勢群體的本位主義和自身利益的驅使使得政策實施背離原來的政策目標，例如有些地方從本地區的利益出發，在對外貿易和引進外資中不惜損害國家利益，進行優惠競爭，把國家的資源和人民創造的財富廉價地送給外國資本;在流通領域為了地方利益大搞地區封鎖，制定了與中央政策相悖的土政策。此外，當政策目標在執行過程中對他們自己不利時，他們便會想方設法地去抵制政策，或只是象征性的實施。第二，目標執行人員素質的缺陷。公共政策目標出現“被侵蝕”現象很大程度上是由于執行者自身素質的缺陷，執行者由于較低的文化、理論和政策水平，致使對政策目標認識不深、把握不準，有意或無意的曲解政策，以及對政策的認同度影響政策目標的實現。此外執行人員的道德水平和原則問題，缺乏高尚的品德和為人民服務的高尚情操，不能做到將政策真正合理有效地落實。第三，目標執行的監控不力。目前國家對政策目標的執行缺乏有效地監督，在目標執行過程中缺乏從上到下強有力的監控機構來專門負責檢查監督各種政策的貫徹落實情況，讓人“有機可趁”。此外，在公共政策目標的實踐過程中存在嚴重的有法不依、執法不嚴和違法不究的問題，政黨、國家權力機關，政策執行機關等也沒有做到有力的監控，這在一定程度上縱容了公共政策目標的“被侵蝕”現象的擴大。(三)信息壟斷，溝通不暢公共政策目標“被侵蝕”還有一個主要原因就是信息傳達上的問題，一方面，公共政策目標的制定者和實施者往往不是同一個主體，目標的制定者和實施者的良好溝通是公共政策達到預期目標的關鍵環節;另一方面，政策目標在各級執行主體之間傳達過程，很容易造成信息失真失當。現實中，政策目標執行者通常對政策具有信息壟斷優勢，他們會根據自身利益，隨意截留政策，從而導致公共政策目標無法得真正落實。

三、規避公共政策目標“被侵蝕”的思路

對于公共政策目標“被侵蝕”現象的出現，詳細分析其發生的原因后，當前最緊迫的就是找到規避“被侵蝕”的思路，以實現公共政策的有效執行，達到政策預期的效果?？梢詮囊韵聨讉€方面來規避:(一)加強政策目標的研究，實現公共政策目標的科學化、合理化首先，應該對現存的所有法律、法規和政策進行全面的清理和完善，對其中可“鉆空子”的、表達含糊，不明確等政策目標必須及時進行糾正，做好理論上的完善;其次，堅持一切從實際出發，克服公共政策目標的空想化和不切實際，做到從制度內容上的完善、科學和合理，體現公共政策的公共性，促進社會發展，給人民群眾帶來利益。(二)優化公共政策目標人員和組織，提高對政策認知的水平公共政策很容易被決策者和強勢群體把持，以及人員的素質問題，使其失去公共性，因此，在公共政策目標實施過程中應使不同素質特長的政策人員與不同階層的人員有機結合，以形成政策目標執行的有效性和公平性。此外，任何一項政策都有其特定的目標，政策執行者只有通過對政策深入學習，才能理解政策目標，所以，完善政策執行主體的知識結構十分重要，可以通過實施國家公務員制度，大力選拔高素質人員進入公務員領域，提高國家政策制定和執行的總體水平。(三)加強執法監督檢查力度，從嚴治政必須建立健全完善的監督體制，保證各項政策的貫徹落實;必須實行有法必依、執法必嚴、違法必究的監督原則，從法律上打擊目標“被侵蝕”現象的發生，從法律上維護黨和國家政策的權威性;必須擴大監督人群，除政黨的監督、國家權力機關的監督、政策執行機關的監督外，還要讓社會各階層公民、社會團體、大眾傳播媒介等社會力量都來參與監督活動，形成強大的社會輿論，遏制目標“被侵蝕”現象的發生，實現公共政策目標的貫徹落實。(四)加大政策宣傳力度，完善政策傳播渠道，提高政策目標的透明度傳統的由各級政府之間的政策目標傳播難以滿足公眾的政策知情權，很容易出現目標“被侵蝕”現象，但是隨著傳播技術的發展，政府的政策可以通過媒體、電視和網絡等走進千家萬戶，同時要落實好“網絡問政”平臺的推廣，讓公眾直接點擊政府的官網，獲取信息、提出問題、發表意見和進行反饋并達到監督的效果。民眾也要樹立積極參與意識，享有知情權，維護自身利益。(五)嚴厲加大問責的力度問責至關重要，在公共政策目標實施過程中要健全問責體系，明確責任主體，加大責任力度，規范問責秩序，此外，政策理解偏差、貫徹不力、執行失誤甚至違背政策，對抗政策等釀成嚴重后果，實行責任落實到具體的執行人員身上，從而提高其責任感、使命感和風險意識。所以，公共政策目標任務能否完成，與是否實行責任追究制度也有著密切的關系。要大力實施問責制，從制度上嚴格規范，實行責任到人。公共政策目標能否得到有效實現，直接影響著公共政策能否有效執行，因此，對公共政策目標“被侵蝕”問題的十分重要。近年來，假借公共名義謀取私人利益的負面案例屢屢發生，嚴重損害公眾的合法利益和政府的形象，而當今，我國正處政治體制改革、經濟體制轉型的歷史時期，出現這些公共政策目標“被侵蝕”現象與現階段正大力構建社會主義和諧社會和樹立政府良好形象，建立服務型政府的趨勢相悖。因此，規避好公共政策目標“被侵蝕”，實現政策目標的公共性，真正給公眾帶來利益，十分有必要，而社會各階層的共同參與對做好現階段公共政策目標的貫徹實施至關重要。

作者：李習蓉單位：東華大學