淺談公共政策下的享單車治理

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摘要:近年來共享單車在城市里得到迅速推廣和發展，引發了公共交通領域的變革。與此同時帶來了公地悲劇、城市交通混亂、押金問題、管理困難和投資過熱等問題。各地政府圍繞共享單車問題出臺了眾多規范性政策，以求問題能夠得到解決。但政策存在著獎懲措施不明確、政策執行效果欠佳、責任界定不明確等諸多不足。本文試圖從公共政策過程的分析模式從政策制定、政策執行、政策評估和政策終結四個階段對解決共享單車問題給出相應對策。

關鍵詞:共享單車；公共政策；政策過程

一、問題的提出

隨著國家政策的支持和互聯網技術的發展，近幾年共享經濟在我國蓬勃發展。共享經濟是以獲得一定報酬為主要目的而在陌生人之間進行物品使用權的臨時性轉移或共享的經濟模式。活躍的個人之間的共享行為、完善的網絡共享平臺、個人閑置物品或資源的使用權的分享、信任機制、創新式破壞以及開放的系統是共享經濟的主要特征。共享經濟充分地利用了閑置資源，極大地提高了消費者的福利水平，也改變了企業的價值創造方式。共享單車是由企業租給大眾使用的一種具有互聯網控制功能的自行車，公眾通過手機向企業支付費用，就近取車和交還，是信息技術與傳統自行車結合集成創新的產物，既是交通方式的創新，也是業態的創新。它是共享經濟發展的先鋒軍，以一種前所未有的方式改變了人們的出行方式和城市面貌。自2015年小黃車ofo在北大校園興起，兩年間共享單車層出不窮，席卷了中國眾多城市，引發了我國公共交通領域的變革。共享單車依托于強大的市場資本、強烈的市場需求和高效的市場化運作使得共享單車成為城市最為便捷的代步工具，旨在解決人們“最后一公里”的出行難題。但是共享單車也蓬勃的發展中也面臨著押金信用、物品損壞和擾亂交通等諸多問題，同樣也是政府治理的重要難題，各地紛紛出臺政策予以規范。從已有的研究來看，對中國知網文獻檢索統計發現，關于“共享單車”共有1187篇文獻，其中“核心期刊”和“CSSCI”只有52篇文獻，主要集中于貿易經濟和交通運輸等方面，而相關文獻中對共享單車政策的研究較為空白，一些重要研究問題都沒有得到解決，諸如我國共享單車政策的出臺情況如何，其政策的不足在哪，怎樣改善相應政策。這些問題的不清晰都制約了我們對于政策的預測和解讀。本文試圖梳理共享單車在發展過程中面臨的問題，分析當前主要城市對于共享單車的政策治理的不足，從公共政策的過程對共享單車治理給出相應對策。

二、共享單車面臨的現實問題

本文對學者關于共享單車的問題的研究進行了梳理，發現主要集中在公地悲劇、城市交通混亂、押金問題、管理困難和投資過熱五個方面。

(一)公地悲劇

公地悲劇理論是加勒特•哈丁教授于1968年在Science雜志上發表的TragedyoftheCommons(公地的悲劇)一文中提出的。哈丁認為“只要許多人共同使用一種稀缺資源，便會發生環境的退化”。新型的共享單車作為一種準公共物品，有著明顯的公共物品屬性，也面臨著公車私有化、單車人為破壞等公地悲劇的問題。王光榮(2017)指出共享單車被獨占使用和人為破壞情況比較嚴重，共享程度低下，從而引發共享失靈。朱富強(2017)也指出共享單車頻繁遭到蓄意破壞、有人拆鎖不付錢使用以及上私鎖的單車私人化都是公地悲劇的典型表現，另外，“破窗效應”也加劇了公地悲劇的發生。王茜(2017)認為“公車私有化”使得其在使用上的不可持續性，影響社會的和諧。

(二)城市交通混亂

共享單車大規模的投放以及公眾亂停亂放的行為勢必會影響城市交通，造成交通的擁擠和混亂，影響城市容貌，妨礙市民的交通出行。共享單車的原義在于促進交通方式的改變，它是一種便捷環保的出行方式，能夠促進交通結構的優化。但是由于企業過度投放、政府反映過慢和民眾素質等原因導致共享單車嚴重影響了城市交通。王茜(2017)指出共享單車亂停亂放現象日趨嚴重，用戶隨意停車占用機動車路道嚴重影響交通。朱萍(2017)在《2017-2018中國共享單車發展報告》中指出共享單車改變傳統的公共自行車有樁模式為無樁模式，無樁化特點導致用戶亂停車，造成部分單車系統失靈。

(三)押金問題

共享單車的押金是用戶在使用共享單車前需要支付的一定數量的金額，具有擔保性質，其目的是確保單車租賃使用者正當合理使用，并在出現自行車毀損情況下優先“受償”。關于共享單車的押金是否存在非法集資，學術理論界存在爭議。有人認為共享單車收取押金的行為涉嫌非法集資，共享單車公司收取押金沒有經過政府相關部門的批準，通過互聯網方式向公眾收取資金，其服務有誘導性，構成非法吸收公眾存款罪和集資詐騙罪的嫌疑。另一種觀點認為“法無禁止即可為”，在平臺和用戶雙方達成一致的情況下，收取押金是允許的也是合法的，另外在法律沒有相關的管理規定和與當事人之間的特別約定，共享單車公司有權利動用押金并進行投資。本文認為，共享單車押金及其監管存在風險。許多用戶對單車押金退款的時候，退款往往發生困難，引起公眾的不滿和擔心，如果公司運用押金進行投資并失敗，資金鏈斷裂就難以實現退款。從目前來看，在競爭激烈的共享單車行業，眾多單車公司(小藍單車等)倒閉，押金的退還存在問題。

(四)管理困難

共享單車作為一種新興產物，并迅速擴展到全國大中城市市場，同時產生了眾多問題，這給政府在管理上帶來困難。唐芬(2017)認為雖然各地出臺監管措施，但是如何監管措施是否有法律依據、具體針對誰以及什么樣的行為可以進行行政處罰是相當不明確的。面對各種各樣的共享單車，如何更好地規范和監管，但又不能過度打壓市場創新力量和積極性是政府管理上的一個重要問題。

(五)投資過熱

共享單車的進入門檻不高，資本成為公司競爭間的重要砝碼。王茜(2017)認為在資本的瘋狂涌入下，共享單車公司熱衷于提高單車覆蓋率。這種“圈地運動”帶來“燒錢戰”引發行業發展隱患和過量投放單車的風險。本文認為過熱的市場會導致投資人盲目投資，可能出現供給過剩。

三、共享單車治理的公共政策過程視角

(一)公共政策的內涵

20世紀60年代興起的公共政策運動，使得公共政策成為一門科學并得到認同。但是公共政策至今沒有一個標準的定義，DavidEaston(1953)認為公共政策是對全社會的價值做權威性的分配，而HaraldD.Lasswell和A.Kplan(1970)認為政策是一種含有目標、價值與策略的大型計劃，RobertEyestone(1971)指出公共政策就是政府機構和它周圍環境之間的關系。對此國內學者也給出定義的闡釋，伍啟元(1989)認為公共政策是政府所采取對公私行動的指引，申喜連(2009)指出公共政策是指公共權力主體為解決公共問題、達到公共目標，對社會公共利益進行選擇、綜合、分配和落實過程中所制定的行為規范，雖然定義不同，但公共政策在“減輕個體的痛苦或減少社會的不穩定因素”發揮了巨大作用。本文采用陳振明(2003)關于公共政策的定義：公共政策是國家(政府)、執政黨及其他政治團體在特定時期為實現或服務于一定社會政治、經濟、文化目標所采取的政治行動或所規定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。

(二)規范共享單車發展的政策分析

自2015年共享單車出現后，兩年來各地的政策法規也紛紛出臺，來規范城市共享單車的發展。對中國廣州、上海、北京、深圳、成都、武漢和交通部等主要大城市和部門頒布的政策進行了梳理.從目前出臺的各地有關共享單車的政策來看，主要集中于界定企業責任、交通路線的優化、用戶安全保障以及管理押金等方面，并且大多數政策都向公眾征求意見。但是從整體來看，眾多指導意見在獎懲措施、政策執行、責任界定方面仍存在不足。1.獎懲措施不明確。各地城市政策都明確指出對于相關違規行為都會給與相應的懲罰措施，但是并沒有明確的細則，因此政策的推行上就會存在很大問題，在處理相關政策問題上的不統一、不明確會引發社會爭議。2.政策執行效果欠佳，政策缺乏可行性。從政策的執行現狀和反映情況來看，上海、北京對于單車的管制較為嚴格，也收獲了較好的效果，但是其他各地的單車問題依舊存在，沒有得到很大改善，政府面臨著巨大的壓力。3.責任界定不明確。從政策的制定到執行各地政策大多都是政府多個部門聯合參與，這樣會使得監管責任不明確，形成多頭管理，從而在問題面前容易推諉扯皮，難以根治問題。

(三)公共政策過程下的共享單車治理

針對各地政策的不足及共享單車的問題，本文試圖從政策過程的視角提出相應對策。公共政策領域中有多種分析模式，由于各地共享單車的政策不僅僅是一個文本，更是一個動態的過程，因此選擇政策過程的分析模式來對此提出相關建議。公共政策過程主要包括政策制定、政策執行、政策評估和政策終結四個階段。對于公共政策過程下的共享單車治理，本文也主要從上述四個階段展開討論。

1.政策制定階段。政策制定階段是政策過程的起始階段，政策制定過程包含了議程設立、方案規劃和方案的合法化等功能活動環節。在議程設立方面，政府要及時將有必要采取行動的某些公共管理問題列入政府的工作程序。共享單車如今深入到全國各大中城市，在給人們帶來便利的同時，也產生了諸多公共管理問題。政府不能漠視共享單車在城市“自由成長”，以至“泛濫成災”，應該積極地回應社會關切，主動地解決社會問題。在進行方案規劃時，政府要考慮到共享單車涉及面廣、治理難度大等問題，城市基礎設施建設和路網交通規劃設計存在很大的不協調，城市交通和互聯網企業管理的政策不完善，民眾政策制定參與度低，因此政府應當遵循信息完備、系統協調、民主參與和穩定可調等方案規劃原則，在充分調查和尊重民意的基礎上設計現實可行的共享單車治理政策，明確政府部門的監管職責和手段。政策合法化是決策民主化、科學化和法制化的具體體現。政策的有效施行離不開法律賦予的權威，政府在方案規劃完成后應當依法對有關共享單車的治理政策合法化，使之具有法律效力，以便更好規范城市路網設計和共享單車企業運營，使得共享單車更加有序高效地便利民眾。

2.政策執行階段。公共政策執行是一個動態的過程，是政策執行者運用各種政策資源，采取行政、法律、經濟和思想誘導等不同手段以實現既定政策目標的過程。共享單車行業是共享經濟的新業態，是“互聯網+”的新模式，政府面對共享單車“管理困難”等眾多治理問題，不能再用過去單一的傳統治理模式，應該創新治理方式，發揮政府、企業等多元治理主體的作用，并且綜合利用好法律、行政、經濟等多樣化的治理手段。首先要加強政府監管，政府在解決共享單車問題時，要規范共享單車行業的準入、運營和退出秩序，協調控制區域共享單車數量，適當引入志愿者和社會組織監督，依法建立企業和個人的“黑名單”。其次要鼓勵共享單車企業創新運營模式，利用大數據和互聯網平臺創新共享單車管理方法，積極開發共享單車管理技術，規范共享單車停放和提高共享單車使用效率，規范共享單車押金的使用辦法，促進共享單車行業協調自律。最后要加強宣傳教育提升國民素質，共享單車的“公地悲劇”問題的解決離不開使用者個人素質的提高，應當倡導和諧共享的使用方式，利用線上和線下結合的方式宣傳教育，積極引導個人安全合理地用好共享單車，享受共享經濟帶來的舒暢生活。

3.政策評估階段。政策評估是對政策的效益、效率和價值進行判斷，同時政策評估可以分為事前評估、執行評估和事后評估。事前評估要科學，共享單車與公共交通出行息息相關，是城市交通規劃中的重要一環，政府應當對于區域內共享單車的分布規劃進行科學預測，對于政策可能造成的影響后果進行事先評估，治理政策可以先進行小范圍試驗再推廣。執行評估要公正，為了保證政策執行的效果，政府應該盡量引入第三方評估機構對共享單車的治理政策進行評估，積極聽取人大代表、政協委員等民意代表的意見，暢通公眾的意見反饋和投訴渠道。事后評估要糾偏，政策執行過程中難免會出現各種各樣的偏差，阻礙政策目標的實現。中央有關部委和有些地方政府都已經出臺了關于共享單車治理的政策意見，對于規范共享單車行業起到了一定的作用，但是有業內人士指出，“在現有法律背景下，即便共享單車企業不按時退還押金，監管部門也很難進行有力處罰，消費者維權成本又相對較高?！庇脩舫蔀椤白钍軅摺?。這表明政府要強化對共享單車政策的事后評估，直面政策的缺陷，進一步糾偏進以完善政策不足之處，特別是在解決押金問題方面要積極改進，以充分保障消費者的合法權益。

4.政策終結階段。政策終結是政策決策者通過對政策或項目進行慎重的評估后，采取的必要措施，以終止那些不合時宜的、無效的政策或項目。共享單車剛問世的時候，作為共享經濟的重要體現形式而被社會各界大加贊賞，有許多城市出臺了相應的規劃政策，在街道各處劃定了專門的停放位置，為共享單車的發展提供了良好的環境。但是，由于共享單車數量“井噴式”增長，使政府部門對其管理力度和投入的人員顯得相對不足。這樣就會使得政府在實踐錯誤之后重新考慮有關政策是否必要和有效，有些城市已經開始嚴格限制共享單車的數量，并且劃定了共享單車禁停禁放的區域。還有一些城市在出臺規范共享單車的政策之后，便置若罔聞，全靠共享單車企業和用戶個人自律自覺，導致共享單車集中堆放，嚴重影響交通安全，使得規范共享單車的政策名存實亡，減弱了政策效力，沒有達到治理好共享單車的目標，反而助長了共享單車“泛濫”的危機。同時隨著城市化進程的加快，城市的設施規劃和建設日新月異，以往的政策規定難以適應新的需求發展，政府作為公共政策的主體，在處理共享單車問題時一定要與時俱進，根據實際情況的發展變化創新治理政策，及時終結無效的政策。

四、結語

共享單車是共享經濟的重要表現形式，引發了我國公共交通領域的變革，但也帶來了公地悲劇、城市交通混亂、押金問題、管理困難和投資過熱等公共治理難題。公共政策是政府治理的重要工具，是走向善治的重要手段。公共政策是一個系統的過程，需要經歷政策制定、執行、評估和終結等不同階段，不同階段共享單車治理采用的手段和方式都不同，要因地制宜地運用。公共政策是一個互動的過程，需要政府、企業、個人等多元主體共同參與，要加強溝通交流，明確責任劃分，科學合理規劃，共同保障共享單車的使用秩序。相信在經過良好的公共政策過程制定的公共政策引導下，共享單車能夠更加和諧有序地發展，共享單車能夠更好為公眾服務。

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作者:孟凡坤 易航宇 單位:南昌大學公共管理學院