公共政策城市新區綜合管廊規劃體系

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摘要：“綜合管廊”是保障城市運行的重要基礎設施和“生命線”。2015年國務院辦公廳下發《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》，大力推進各地“綜合管廊”建設。本文以城市新區作為載體研究對象，試圖從公共政策等多個視角來理順城市新區綜合管廊的規劃、建設、管理體系，為綜合管廊規劃管理的全過程（規劃編制和規劃實施）提出了應對思路和初步建議。

關鍵詞：公共政策；城市新區；綜合管廊；規劃管理

1引言

“綜合管廊”是最近幾年城市建設的熱門詞匯之一，是保障城市運行的重要基礎設施和“生命線”。本文所指的入廊管線，包括電力、通信、廣播電視、供水、再生水、排水、熱力、燃氣、照明和公共視頻監控以及其它可以納入管廊的管線。隨著城鎮化的推進，我國城市規劃對于地下管廊的建設越來越重視，目前我國城市綜合管廊建設很火熱，但也頻現城市道路經常被各利益攸關方“開膛破肚”的現象。老城區應當結合舊城更新、道路改造、河道治理、棚戶區改造、地下空間開發等要求，統籌規劃、逐步推進管廊建設。本文選取就相對容易落實實施的城市新區作為研究載體進行探討，試圖從公共政策等多個視角來理順城市新區綜合管廊的規劃體系，為綜合管廊規劃管理的全過程（規劃編制、規劃實施和規劃監督）提供一種思路。

2綜合管廊規劃的空間特征及政策制約

2.1城市規劃與市政管線規劃的關系

各層級的城市規劃，在空間分布特征上看，屬于“面-塊規劃”，主要確定某一片區的用地和建筑布局；而市政工程規劃則是各系統的“點-網規劃”，工程廠站（源）布點和管網延伸的布局。從空間維度上看，城市規劃側重地上部分，更多關注城市二維平面空間；而市政工程規劃規劃則要考慮各系統在地上地下兩個層面的布局關系，更強調三維立體空間。

2.2綜合管廊規劃與市政管線規劃的關系

綜合管廊規劃是市政工程規劃各系統（或部分系統）的管線部分的集成，是占據一定寬度和高度的通道網絡，不是單純的“面-塊”或“點-網”。綜合管廊布局主要有沿道路布局、沿綠線布局、獨立用地布局（類似電力高壓走廊和長距離輸水輸氣管線等）。從空間維度來看，綜合管廊主要涉及地下、地上兩個層次，同時更需考慮綜合管廊外部、內部的協調關系。綜合管廊的構造空間較大，需高度重視外部與其他地下構筑物（如人防設施、地鐵、地下通道等）的空間維度關系和相互安全防護需求。

2.3綜合管廊目前存在的主要問題及政策制約

1、安全問題及空間問題。根據相關調查及新聞案例發現，地下管網建設過程中安全事故頻發，且由于城市地下管線缺乏統一的規劃、建設和管理，在地下管線建設中各自為政，路面反復開挖現象屢見不鮮，即常常出現“馬路拉鏈”現象，使居民生活和出行受到了多方面影響。據統計，全國每年由路面開挖造成的直接經濟損失約為2000億元。城市地下空間更是有無序使用，資源浪費的現象，使地下空間也日趨緊張；

2、規劃時序不統一問題。相關專業規劃已完成布局，綜合管廊規劃在后，綜合管廊建設與其他地下設施矛盾難以協調；

3、綜合管廊規劃管理（包括規劃編制、規劃實施和規劃監督）缺乏政策依據，規范標準有些寫得比較寬泛和寬松，無量化指標以支撐，設計無法把握，導致規劃管控不足。

4、綜合管廊建設及監管政策及分責不明確。從規劃到建設，有規劃、國土、交通、市政、人防等多個職能部門共同參與，運營為橫向不兼容管理模式，導致各自為政，缺乏協調配合。市政基礎設施建設和管理分離，不同階段采用的規范不統一，運營單位不能參與建設和監管驗收，很難控制工程質量，后期運營難度加大。

3城市新區綜合管廊規劃研究

3.1協調地下空間相關規劃

城市新區編制綜合管廊規劃時，應統籌考慮所有涉及到城市地下空間設施的規劃，如人防設施、地下軌道交通設施等，應優先考慮管廊所在道路或綠地范圍內的地下空間設施，協調橫向和豎向空間布置。綜合管廊（不管是干線管廊還是支線管廊）作為市政管線的承載空間的特點決定了管廊斷面尺寸相較于其他地下設施要小得多，且一般位于淺層地下空間【城市地下空間資源按豎向開發利用的深度進行分層，一般可分為表層（0～-3米）、淺層（-3～-15米）、中層（-15～-40米）和深層（-40米以下）】，在規劃實施中可以與其他地下設施充分協調，實現設施布局的最優化。

3.2劃定各層級規劃中綜合管廊規劃的工作內容

城市新區在發展中會涉及到編制控制性詳細規劃和修建性詳細規劃。按照目前的城市規劃編制方法，市政工程規劃的“體系”是嵌套在各層級的城市規劃之中的。綜合管廊在控制性詳細規劃和修建性詳細規劃兩個層面的規劃內容和深度界定如下：

1、控規層面：根據規劃片區用地性質及開發強度→較精確核算各地塊水電氣熱等負荷（或用量）以及轉輸負荷（或用量）→確定管廊納入管線種類及管徑→校核總規確定綜合管廊走向是否合理（控規可以對不合理的進行修正）→根據道路線型、斷面、豎向標高等確定綜合管廊的斷面形式和尺寸，管廊三維控制定位等；

2、修規層面：城市規劃的修規層面一般針對具體的地塊單元，有明確的開發主體，而城市綜合管廊位于市政道路或綠地下，具有公共屬性。因此這一層級的修建性詳細規劃其實和初步設計方案深度相同，甚至可以和道路的設計方案同步進行，一體化設計。根據控規確定某條道路下的綜合管廊相關參數→進一步細化管廊內管線排列方式、管材、附屬設施、維護要求和投資估算等?？傊?，應從規劃編制的技術依據入手，對涉及各層級綜合管廊規劃的內容和深度進行修改調整，使不同層級規劃在內容深度上更好地融合，更好地發揮作用。更要對綜合管廊各工程系統規劃涉及到的技術標準、規范認真梳理，及時修訂經實踐證明不準確不適用的內容。

3.3綜合管廊規劃管理與實施

3.3.1規劃管控依據

《綜合管廊規劃》作為城市規劃的組成部分，除頂層的《城鄉規劃法》依據外，同時需要遵各相關行業的國家法律和部門規章，如人民防空、地下軌道交通、電力、燃氣等相關法律法規?！毒C合管廊規劃》既需要制訂技術性解決方案，又需要提出制度性變革策略，因此綜合管廊規劃是整合地下管線規劃的“多規合一”的專項規劃，將規劃的核心內容納入城市總體規劃及控制性詳細規劃，通過信息化管理和建設程序與制度的調整促進各類管線的建設與綜合管廊建設規劃的銜接。尤其城市新區相對獨立的空間單元，應積極研究落實各相關法律法規，形成新區綜合管廊建設的管理規定，突出依法管理的依據充分。

3.3.2規劃管控手段

從管控手段上看，綜合管廊地上部分的設施（如控制中心等）和有單獨用地需求的地下部分適用于“一書兩證”制度，但絕大多數依附于城市道路的地下綜合管廊則不適用“一書兩證”制度。

1、綜合管廊地上部分設施或有單獨用地需求的地下管廊管控手段

類比其他建設用地的規劃管理模式，管理流程具體如下：綜合管廊地上部分設施或有單獨用地需求的地下管廊納入總規（或控規）中黃線控制范圍→根據總規（或控規）核發選址意見書→根據控規提出規劃條件或“規劃設計要點”，核發建設用地規劃許可證→根據修規或管廊設計方案，核發建設工程規劃許可證。以往的土地使用權政策往往忽視地下空間的規劃許可，各地可在城市新區先行先試，形成配套的地下產權政策，引導綜合管廊“一書兩證”的規范和高效辦理。

2、城市新區依附于城市道路的地下綜合管廊則管控手段

本文探討的城市新區的綜合管廊規劃明確管廊與道路同步建設，不考慮管廊獨自建設的情況，管理流程具體如下：根據總規（或控規）核發選址意見書（與所在道路的選址意見書一并核發）→根據控規提出規劃條件或“規劃設計要點”（納入道路的規劃條件），核發建設用地規劃許可證（與所在道路的建設用地規劃許可證一并核發）→根據修規或管廊設計方案（可納入道路的設計方案中），核發建設工程規劃許可證（與所在道路的建設工程規劃許可證一并核發，也可單獨核發）。城市新區綜合管廊工程與所在道路一同申請規劃許可，與城市道路同步建設。在道路和地下綜合管廊完工后，其使用權和管理權同時移交市政或者建設管理機構。地下管線的經營單位可以向地下綜合管廊的管理單位(市政或者建設管理機構)申請使用權，而不需要再進行建設及相應的“一書兩證”申請。

3.3.3規劃實施重點關注

城市新區的綜合管廊從規劃實施角度看，市政工程系統往往超前于城市建設，即所謂“基礎設施先行”。在規劃時限和實施時序方面，應更多的考慮城市道路的規劃實施時序和各市政系統站廠布局和主干管線走向。城市綜合管廊的規劃管理是一個動態的復雜的過程，還應結合城市新區的智慧城市建設，構建地下空間信息共享平臺，建立長效協調機制。由規劃和市政主管機構牽頭，聯合各相關機構，共同建立實時動態的綜合管廊地下管線建設信息共享機制，并與國土部門的地籍、地勘、測繪等系統以及公安、人防、交通等部門的信息系統建立銜接機制，從而為規劃管理提供便利。

4、結語

在各地綜合管廊建設成為熱點的背景下，與綜合管廊規劃相適應的政策體系尚不完善。本文以城市新區作為試點，對于綜合管廊規劃體系進行梳理，淺顯的提出了規劃政策應對思路和初步建議，期望能在新區的實踐中總結經驗，未來要逐漸擴大范圍，適應更復雜的情況。

參考文獻

[1]張曉軍等.城市地下管線規劃管理機制優化探討.《城市規劃》.2015.04期

[2]鄶麗艷.公共政策視角下的綜合管廊規劃問題及政策應對.《規劃師》.2017.04期

作者:李肖亮 單位:江蘇省城鎮與鄉村規劃設計院