公共政策戰略動力與路徑

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【摘要】公共政策戰略主要包括戰略化政策的政策戰略思維與政策戰略化的政策戰略管理兩個基本面向，擁有制度動力、學科發展動力、現實動力三大研究推動力。構建與完善中國特色公共政策戰略，須在國家戰略發展的條件下探討政策戰略的理論研究與實踐問題，注重國家政策戰略化與戰略化政策的階段性與層次性，注重“理性型思維”與“負戰略思維”的運用，避免陷入西方實證主義套路與落后主義誤區。

【關鍵詞】公共政策戰略；戰略化政策；政策戰略化；推動力

構建中國特色公共政策學學科體系、學術體系與話語體系，是推動中國特色哲學社會科學發展，實現國家治理體系和治理能力現代化的重要理論支撐。推動中國特色公共政策戰略問題研究則是構建中國特色公共政策學學科體系、學術體系與話語體系的關鍵著力點。本文將對公共政策戰略研究的基本面向、實施動力以及主要路徑進行探討，以期能夠引起更多的學界同人對中國特色公共政策戰略問題的關注與研究，從而推動中國特色公共政策學學科體系、學術體系以及話語體系的構建與完善。

一、公共政策戰略：兩個基本面向

公共政策戰略是指政黨、政府等政策主體為了實現一定的國家或社會目標，針對某一政策制定或實施所做的政策的制度背景、覆蓋范圍、實現條件、基本態度、根本方向等方面的涉及全局、長遠、重大計劃的部署與考量。公共政策戰略的兩個基本面向主要包括公共政策戰略思維與公共政策戰略管理應用。戰略思維層面主要涉及戰略化公共政策問題，應用層面則主要涉及公共政策戰略化問題。要理解政策戰略研究的兩個基本面向，就需要對它們的內涵、區別與聯系進行剖析。（一）戰略化政策與政策戰略化的基本內涵。在公共管理領域，戰略化主要指政府應摒棄只注重眼前利益的救火式管理模式，而應有戰略眼光和前瞻性思維，以及超前預警、合理規避風險的意識。有學者強調戰略化應該更加注重戰略意識與全局觀，尤其是領導者要有統攬全局、高瞻遠矚、放眼世界的戰略思維。戰略化政策著重強調公共政策在制定過程中要綜合運用戰略管理思維與內涵理性思維來分析與解決政策問題。戰略化政策主要涉及公共部門決策者的戰略思維，戰略思維涉及動態了解、抽象分析、智能運用等綜合、直覺化及非理性化等思維能力的應用，這都是個體所能夠擁有的能力。［1］也就是說，戰略化政策強調決策者在政策制定過程中要運用抽象、直覺化以及非理性等思維，因此，戰略化政策更多的是一種在政策制定中的戰略意識性問題，對決策者是一種應然層面的認知要求。戰略化政策思維是政策戰略管理的基礎，政策戰略管理主要是在戰略化政策思維的基礎上建立起來的。政策戰略化與戰略化政策的順序發生了組合性顛倒，但是二者所表達的意思大相徑庭。戰略化政策主要強調戰略思維的運用過程，而政策戰略化的重點在于如何進行政策戰略管理問題。從企業管理角度來講，企業戰略管理主要是指企業確定其使命，根據組織外部環境和內部條件設定企業的戰略目標，為保證目標的正確落實和實現進行謀劃，并依靠企業內部能力將這種謀劃和決策付諸實施，并在實施過程中進行控制的一個動態管理過程。［2］與戰略化政策思維運作不同的是，政策戰略化強調政策方面的戰略謀劃與決策的實施，重點聚焦于政策戰略思維在實踐中的動態運用。因此，政策戰略化旨在強調政策相關戰略分析思維在政策領域的實際行動與實際運用，是一個涉及環境掃描、強弱危機綜合分析、戰略制定與執行的重大實踐活動，強調戰略化分析的理性實踐，是對公共組織決策者的一種實然層面的要求。同時，政策戰略化的主體主要是組織，組織在政策制定與執行過程中，通過組織化的理性資源配置、人員調動、流程再造等過程來實現某一政策目標。（二）政策戰略化與戰略化政策的關系。二者的聯系。第一，戰略化政策是政策戰略化的前提。戰略化政策主要是在政策制定與執行過程中運用前瞻性、全局性等戰略思維來分析政策問題，亦即政策分析應該運用怎樣的戰略分析方法、要素與過程等，這是一種戰略思維運作的范疇，但是這種戰略思維的運作范疇能為政策戰略化奠定堅實的基礎。政策戰略化是政策戰略管理，主要針對實際政策問題進行可行性與實質性的政策戰略目標制定。進行實質性與可行性的戰略管理必須借助戰略思維的智慧，如果沒有政策戰略思維的長期訓練與累積，那么政策戰略管理也就無從談起。第二，政策戰略化是戰略化政策的實際運用。政策戰略思維（戰略化政策）最終的落腳點在于如何將這些分析框架、方法、程序、思維過程等運用于實際的政策戰略管理過程當中，如果戰略化政策不能夠解決實際的政策問題，那么其將僅僅存在于紙上談兵的空想階段。因此，戰略化政策的前瞻性分析與預測需要政策戰略化來進行實踐檢驗。二者的區別。第一，二者所涉及的主體有所不同。戰略化政策涉及的主體主要是公共組織中的個人，尤其是決策者在分析政策問題過程中要具有前瞻性、系統性、全局性、直覺化、非理性化的分析思維意識。政策戰略化則要求公共組織（國家或政府）運用各種資源，考慮內部和外部環境，在自身優劣勢的基礎之上制定與執行政策戰略目標。第二，二者所屬的層面有所不同。戰略化政策更多地屬于應然層面，而政策戰略化則更多地屬于實然層面。雖然二者都涉及對戰略環境分析、內外環境的考慮等活動，但是戰略化政策重點在于思維分析過程，可以有很多天馬行空的構想，很多時候沒有考慮實施條件，是一種蓄勢待發的狀態。政策戰略化則是實然層面的戰略管理，尤其是在戰略分析過程中預見情況出現的概率變大而后果可能極為嚴重時，就必須考慮相關實際情況與條件，將政策目標付諸實踐。第三，二者的著眼點不同。戰略化政策主要涉及純認知的分析與構想方面，考慮如何更全面、更前瞻、更多角度地去分析政策問題；而政策戰略化的著眼點在于以行動為導向，考慮如何在條件成熟時實現政策目標。

二、公共政策戰略研究：三大推動力

（一）制度動力：中國特色社會主義制度從根本。上推動政策戰略研究我國是社會主義國家，也是全世界最大的發展中國家，我國的制度取向是維護社會主義制度，實現社會主義目標，這與西方國家制度取向存在巨大的差異。中國共產黨代表最廣大人民的根本利益，致力于實現“民族振興、國家富強、人民幸?！钡膫ゴ笾袊鴫簟榇?，從長遠來看，我國特有的政治框架與制度，決定了國家戰略發展與管理是一個整體化、全局化及以人為本的統一發展的系統工程，維護的是全國人民的根本利益，追求的是把我國建設成為富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國。這明顯昭示了我國的政治體制框架為我國公共政策理論與實踐方面的戰略化研究提供了強有力的指導與支撐。社會主義政治體制可以集中各種資源與力量辦大事，改革開放以來，中國共產黨一直堅持引導國家與社會追求長期目標來實現國家發展戰略，這種制度優勢正是陷入短視、民粹主義與分裂主義的當代西方國家所欠缺的。因此，中國特色社會主義制度為我們開展公共政策戰略研究提供了制度上的根本推動力。（二）學科發展動力：中國公共政策學研究需要。摒棄“唯西方”的研究模式涵蓋政策戰略思維與政策戰略管理的政策戰略研究與實踐是一個全新的領域，中國公共政策學16界若能深化這一領域的研究定能有所突破與超越。當前，西方在戰略管理方面的研究已取得了豐碩的成果，但是在公共政策戰略思維與政策戰略管理方面還基本處于空白階段，研究的學者很少，尤其是在公共管理領域研究政策戰略思維與戰略管理的成果幾乎沒有。我國政策戰略管理也存在諸多問題。在理論研究層面，當前中國的戰略管理研究比較落后，國內期刊論文的整體水平有待提高，許多戰略管理研究的選題、視角與方法尚待改進；而最重要的是，學科整體發展不理想，落后于西方國家，其主因在于很多學者陷入學科發展的落后主義誤區，導致平庸主義抬頭。我國公共部門戰略管理研究還不成熟，因此更談不上政策領域的戰略管理與發展。在實踐層面，我國作為社會主義國家，在國家發展過程中，黨和政府制定了一系列具有戰略化性質的中長期政策，但是這種實踐還比較碎片化，只是結合我國的制度優勢在局部運用，也沒引起研究者的重視，并沒有相應的理論研究給予支撐，而公共部門的實踐也沒有推動相應的理論研究。可見，我國政策戰略研究并沒有實現理論與實踐的相互支撐與促進，僅僅停留在經驗層面。因此，如果我國公共管理學界能夠將政策戰略思維、政策戰略管理作為切入點，結合我國制度優勢，深入研究公共政策領域的政策戰略問題，一定能夠有所突破，也就能夠促使我國公共部門戰略管理走出落后主義誤區，甚至超越西方公共政策研究。（三）現實動力：國內外復雜局勢能夠直接推動政策戰略研究。當今我國國家治理面臨復雜的國際國內環境，這決定了學界必須加快推動戰略化政策與政策戰略化的理論與實踐研究。當前，改革進入攻堅期和深水區，各種深層次矛盾和問題不斷出現，各類風險和挑戰不斷增多，在此新形勢下，我國國家治理面臨前所未有的復雜的國際國內環境。從國內來看，政治方面，政府改革與黨風建設持續推進，反腐倡廉與政府改革仍然任重道遠；經濟方面，我國經濟發展已經進入了中低速發展的新常態，總供給與總需求失衡，供給結構與需求結構都出現了許多問題；社會方面，多元利益主體形成，社會結構越發復雜，社會保障體制不完善，城鄉社會的差距進一步拉大，社會不公平現象突出，人口老齡化現象加??；文化方面，居民文化生活匱乏，信仰缺失、道德滑坡現象增多；生態方面，我國環境問題面臨的形勢十分嚴峻，環境污染比較嚴重，資源浪費現象屢見不鮮。在國際方面，中國與周邊國家在領土、領海上的爭端一直存在，朝核問題使得東亞局勢變得復雜多變，同時美國貿易保護主義抬頭，使得中美之間的摩擦與沖突不斷出現。面對如此復雜的國內外環境，我國需要制定強有力的公共政策，而政策戰略思維與政策戰略管理則是當前我國解決國際國內復雜問題的關鍵。隨著未來我國面臨的國內國際環境更加復雜多變，政策戰略思維與政策戰略管理勢必變得越來越重要，甚至有可能成為國家重點關注的理論與實踐問題。對政策戰略思維與政策戰略管理理論與實踐的研究，能夠使我國在未來復雜多變的環境下實現持續有效的治理，從而實現國家治理現代化目標。

三、中國特色公共政策戰略：構建與完善的理性路徑選擇

實現中國特色公共政策戰略研究的目標，要在結合我國制度優勢的基礎上，以國家發展戰略為依托，以學科研究現狀為起點，以現實需要為動力，探尋構建和完善中國特色公共政策學學科體系、學術體系與話語體系的理性路徑，從而提升中國特色哲學社會科學的研究水平，進而為堅持和發展中國特色社會主義、實現中華民族偉大復興的中國夢提供堅實的理論支撐。（一）在國家戰略發展的條件下探討政策戰略的理論研究與實踐問題。中國是人民民主專政的社會主義國家，只有公共戰略管理或國家戰略管理，而沒有公共部門的戰略管理，因為所有政府部門、社會組織、企業及事業單位的政略（至高層次的目的）都是一致的。［3］因此，我國的國家性質與制度安排決定了我國公共政策戰略化與戰略化公共政策研究必須以國家戰略發展目標為導向，這就要求我國的公共政策戰略化研究必須以實現和完善社會主義各項制度為目的，積極發展生產力，從而實現共同富裕。在國家戰略發展這個大框架下，無論是我們的政策戰略思維還是進一步的政策戰略管理，都要嚴格服從國家戰略發展的根本目標，所有公共政策都不應該例外，如果政策戰略與國家戰略發展的根本目標相悖，必須予以修正或再造。（二）注重國家政策戰略化與戰略化政策的階段性與層次性。作為一個發展中的社會主義大國，我國經濟社會發展具有明顯的階段型特征，各屆領導人也通過制定不同階段的目標與任務來進行國家治理，我國各方面的經濟社會政策也具有明顯的階段性特征。一般而言，我國社會主義發展要經歷多個階段，不同階段對經濟社會政策有不同的要求。因此，我國在進行政策戰略研究過程中必須注重對發展階段的分析，不同的發展階段對政策戰略有不同的要求。另外，我國政策戰略研究還應該注重戰略的層次性，不同階段的戰略有不同的層次。當前我國公共管理戰略主要包括三個層次的框架，第一層次是總攻戰略，第二層次是管制性及引導協調戰略，第三層次是功能戰略。相應地，我國的公共政策戰略也要適應公共管理戰略層次，注重區分總攻終極政策戰略、管制性及引導協調性政策戰略、功能性政策戰略。這能夠讓我國公共政策戰略研究有明確清楚的分類，優化我國政策戰略的發展。（三）注重“理性型思維”與“負戰略思維”的運用。西蒙在1976年介紹了理性的世界觀、研究方法及應用手段。他論述了兩個層面的理性：內涵理性和工具理性。內涵理性是指如何理性地找出應該辦好的事，而工具理性是指如何把事情辦好。因此，我國公共政策戰略研究要注重“理性型思維”的培養與運用。戰略化政策大致對應內涵理性，亦即理性地找到該怎么解決長遠的政策問題、實現長遠的政策目標；而政策戰略化則主要對應工具理性范疇，亦即如何去相應地推動實現政策目標。如果我們在政策戰略研究中僅僅注重內涵理性而忽視工具理性，政策目標就會僅僅停留在思想層面，不能付諸實踐；如果我們的政策戰略研究僅僅關注工具理性而忽視內涵理性，政策目標在實現過程中就可能會出現南轅北轍的現象。“負戰略思維”強調風險管理，提醒相關的政策制定主體不應該總是處于盲目的樂觀主義狀態。根據西蒙的有限理性可知，每個人的信息收集與處理能力是有限的，同時，我們所面臨的客體事物又處于千變萬化的復雜狀態，相應的主體不可能做出綜合準確的決策。因此，管理者有必要應用“負戰略思維”，在制定重大戰略決策時避免樂觀主義，全面考慮如何建立有效的風險管理，以保證不會在問題出現時難以補救。［3］我國公共政策戰略研究尤其要注重“負戰略思維”的運用，在政策戰略制定過程中要考慮政策戰略目標實現過程出現的各種主觀與客觀問題，并針對這些問題做相應的分析與總結，從而有效推動政策戰略目標的實現。我國在政策戰略研究過程中要將“理性型思維”與“負戰略思維”結合起來，從而實現政策戰略研究的全面性與有效性。（四）避免陷入西方實證主義套路與落后主義誤區。我國的公共政策戰略研究注意不能陷入西方研究的套路與模式。西方在戰略管理方面比較注重推崇實證主義分析方法，過分地追求戰略研究中的實證主義，往往會將學者的眼光局限于此時此地或者彼時彼地，而不能實現跨時跨地的分析。同時，缺乏實證經驗或具體戰略思維的研究者只能收集、分析描述性的實證，知其然而不知其所以然。因此，我國公共政策戰略研究不能一味地模仿西方戰略管理研究的實證主義套路，要結合中國具體社情、國情，運用與匹配多元的研究方法來實施政策戰略研究。我國戰略管理研究目前還處于初級階段，尤其是公共戰略管理研究更是發展緩慢，因此政策戰略研究也就處于一種尷尬的狀態。一方面，我們要借鑒西方的戰略管理理論與方法，但西方的方法有重大缺陷，又難以直接適用于中國場域；另一方面，我們又要結合中國的具體條件進行創造性的探索。這就導致學者們在研究心態方面很容易陷入平庸主義狀態，致使研究停滯不前，不能創造出具有中國特色的政策戰略研究成果。因此，我國政策戰略研究要求學者具有研究自信心，不盲從國外學者之權威，跳出落后主義的框架，采用前瞻性角度去分析，致力于掌握學科前沿理論，推廣及深化歷史唯物主義的世界觀、方法論以及唯物辯證法在戰略管理學中的應用與研究，爭取實現跨越式發展。［4］

參考文獻：

［1］周敬偉.負戰略思維的思考［J］.時代經貿，2006（S4）：27-28.

［2］葉國燦，何曉媛.管理學［M］.杭州：浙江大學出版社，2012：125.

［3］周敬偉.構建具有中國特色的公共戰略管理的思考［J］.生產力研究，2007（8）：46-47，62.

［4］周敬偉.走出戰略管理學發展的落后主義誤區［J］.求索，2007（3）：47-49.

作者:冉連 單位:中國民航飛行學院