公共政策“鄰避困境”治理初探

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[摘要]“鄰避困境”是令全世界公共治理問題專家深感困擾的社會難題，同時也是當前我國在社會治理領域亟待深入研究的一項重大理論和實踐課題。本文基于一個典型的“鄰避困境”案例，即湖北省黃岡市垃圾焚燒發電建設項目引發的群體性事件，從公共政策過程的視角分析了“鄰避困境”的一般成因，并在此基礎上就如何有效治理“鄰避困境”提出了若干建議和思考。

[關鍵詞]公共政策過程；鄰避困境；社會治理

一、引言

“鄰避現象”是我們在日常社會生活中經常會遭遇的一種現實困境，同時也是令全世界研究公共治理問題的專家學者深感困擾的社會難題。有關“鄰避現象”或“鄰避困境”的具體內涵，中外學界迄今尚無統一的界定，但大致而言，它指的是這樣一種社會現象或社會困境：當公眾面對可能對自己周邊環境和個人生活帶來負外部性影響的公共設施建設時（如面對一個擬建在自己生活區域附近的垃圾處理廠、核發電場、火葬場等），盡管承認該設施的公共價值和社會必要性，但出于自身利益的考慮仍然傾向于抵制政府將此類設施建設在自己此，許多研究者也稱其為“NIMBY難題”或者“NIMBY困境”。長期以來，不同領域研究者為理清這一社會困境的內在邏輯、找到治理它的正確途徑，付出了大量的艱辛努力。例如，經濟學家基于“理性經濟人”行為假設提出，“鄰避困境”是“囚徒困境”的一個特例，所以治理它的關鍵策略在于提供充分的“私人性激勵”，亦即為每個當事人提供充足的物質補償。而許多社會學和政治學家則認為治理“鄰避困境”的正確途徑在于政府通過制定真正體現公共價值的政策來引導公眾的情景認知，激發其公民義務感和親社會動機；完全基于“經濟人”邏輯制定相關公共政策，將極大地誘發人們的自利動機，“擠出”人們的義務性動機，所以，不僅無益于化解“鄰避困境”，而且很大程度上恰恰是使得“鄰避困境”成為“困境”的根源所在。比較而言，幾乎所有國家在解決各種帶有“鄰避困境”性質的公共問題時，盡管或多或少也使用了物質補償性的政策手段，但大都更傾向于采取社會學家主張的、強調政策公共性價值取向和公眾非自利動機的治理思路與治理策略。在我國，改革開放以來，隨著城鎮化戰略和公共基礎設施建設的快速推進，各種帶有“鄰避困境”性質的公共問題不斷出現，如何有效化解“鄰避困境”日益成為社會治理研究的焦點議題。盡管國內學界迄今圍繞“鄰避困境”治理問題已經結出相當豐富的研究成果，但我們認為，一個尚未得到充分重視的研究思路是，從公共政策過程的視角來探討“鄰避困境”的治理問題。本文的目的就在于沿著這一研究思路做出有益的嘗試。為了具體呈現我們的觀點和思路，本文將基于一個典型的“鄰避困境”案例——湖北省黃岡市垃圾焚燒發電建設項目引發的群體性事件——來展開分析。

二、一個典型的“鄰避困境”案例：黃岡市垃

圾焚燒發電項目引發的群體事件本文選取的“鄰避困境”案例發生在湖北省黃岡市，其發生的主要過程如下：近年來，黃岡市對所有的生活垃圾采取填埋的處理方式，共建有7個垃圾填埋場。根據設計服務年限，填埋場將于2022年被全部填滿。其中，黃岡市下轄并接壤的浠水縣、團風縣的垃圾填埋場均超負荷運行多年。也就是說，黃岡市將在四年后被自己生產的垃圾包圍。有鑒于此，黃岡市早在2015年10月就通過政府采購辦公室《黃岡市城鄉生活垃圾統籌治理規劃項目招標公告》，11月正式《關于成立市區垃圾發電項目前期工作領導小組的通知》。2016年2月，《中國電力化工網》新聞稱黃岡市區垃圾焚燒電廠項目(BOT)，進展階段可研批復，項目所在地為黃岡市城區。2017年7月，受黃岡市電力開發公司的委托，某工程咨詢有限公司《黃岡市市區生活垃圾焚燒發電項目可行性研究和環評報告編制采購項目A包（二次）招標公告》。2018年2月13日，湖北省政府采購網《黃岡市市區生活垃圾焚燒發電ppp項目資格預審公告》，項目選址擬定在黃岡市下轄浠水縣域內，由浠水縣政府依法依規選定符合項目建設條件的廠址。6月12日，中國政府采購網《黃岡市城市管理執法局黃岡市市區生活垃圾焚燒發電項目中標公告》，宣布中電國際新能源控股有限公司中標該項目。2018年6月，湖北省政府購買信息平臺《黃岡市市區生活垃圾焚燒發電項目成交結果公告》，項目的選址擬定在浠水縣巴河鎮金星村、沙帽嶺村區域內。2018年8月，浠水縣十七屆人大常委會第十三次會議，全票通過《縣人民政府關于提請審議山水環保發電項目有關情況的議案》，即通過山水環保發電項目，也就是生活垃圾焚燒發電項目。2018年10月，浠水縣人民政府《黃岡市市區生活垃圾焚燒發電項目環境影響評價第一次公示》，向社會征求意見，但并沒有張貼和宣傳。2018年10月31日，巴河鎮群眾部分微信群開始議論生活垃圾焚燒發電問題。11月2日，巴河鎮某公眾號《巴河鎮建垃圾焚燒發電廠——民間調查》。11月3日，公眾號再次《黃岡市市區生活垃圾焚燒發電項目擬定落戶巴河鎮，巴河鎮準備好了嗎？》。11月5日，有群眾在擬定廠址附近垃圾填埋場點燃垃圾由其自行焚燒，同時部分微信群聲稱將于6日到市政府請愿。2018年11月6日8～12點左右，村民自發結成請愿隊伍冒雨向市政府進發，最后在進入市區的收費站時，與市、縣、鎮領導進行了對話，部分村民被說服返村，部分村民繼續前行，到達市信訪辦。其間，有群眾先后了題為“這一刻我們都是巴河人”和“浠水縣巴河鎮人民致黃岡市委市政府的一封信”公眾號文章，并在《美篇》上《反對垃圾焚燒廠建在巴河之請愿書》。當日下午，縣鎮兩級領導在巴河鎮召開會議，《浠水縣人民政府關于山水環保發電項目有關事項的通告》，張貼公示并發至微信群。2018年11月10日，經縣委、縣政府集體研究，決定正式依法停止建設山水環保發電項目，《浠水縣人民政府關于停建“山水環保發電項目”的通告》。至此，歷時三年籌劃的黃岡市市區生活垃圾焚燒發電項目，還未開工就宣告終止。

三、案例分析：基于公共政策過程的視角

公共政策是對政府通過對資源的戰略性運用，以協調經濟社會活動及相互關系的一系列政策的總稱。從政策過程的視角來看，以治理“鄰避困境”為目標的公共政策——“鄰避政策”——有廣義和狹義之分：一類是廣義上的“鄰避政策”，它從對政策問題的確認開始，一直到政策終結為止共包括七個環節；另一類是狹義的“鄰避政策”，指的是廣義“鄰避政”的“制定政策”環節，具體可進一步細分為制定政策目標、設計政策方案、論證評估方案、抉擇政策方案四個步驟（如圖1）。我們認為，從“鄰避政策過程”的分析視角來看，黃岡市的垃圾焚燒發電項目之所以會最終引發群體性事件，很大程度上要歸因于以下幾方面的問題。圖1廣義與狹義的“鄰避政策”過程（一）“鄰避政策過程”的完整性不夠。政策過程的完整性，指某項政策過程所表現出的完整體系或完整環節。政府制定公共政策時，在時間與經濟成本的雙重因素影響下，總是與理論上追求的政策完整性有出入，“鄰避政策”亦是如此。理論上來說，政策過程的完整性與政策效果呈正相關性，政策越完整，政策的科學性越高，政策執行的過程中遇到的阻力越小，政策效果也越好?？v觀我國基層政府“鄰避政策”執行遇阻的各種現實案例，或是中途政策變遷，或是半路政策終結，均與政府在政策執行前的幾個階段沒有很好地遵循政策完整性有關。在實踐中，越是基層政府，對于公共政策完整性越不重視，他們往往只追求“短平快”，只抓主要節點。這與基層政府的決策能力或者節約政策成本有關?！班彵苁录钡膮⑴c者常常會尋找政策制定程序的漏洞或缺陷，對其進行批判，進而激發更多公眾參與到沖突中來。如本案例中，黃岡市垃圾焚燒發電這一公共政策過程還只進行到政策執行的階段，就發生群眾游行示威，迫使發電項目臨時終止。“鄰避政策”作為一項與老百姓生活密切相關的公共政策，必須有效完成“公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定”的程序。其中，公眾參與和集體討論的目的在于增強公共政策的民主性，專家論證和風險評估是為了追求公共政策的科學性，而合法性審查在于加強公共政策的法制性。黃岡市垃圾焚燒發電項目從理論上遵循了公共政策的科學性、民主性原則。正如環衛科技網所報道的：浠水縣政府于2018年8月27日組織40余名人大代表赴安徽蕪湖進行了參觀學習；巴河鎮政府于9月、10月，先后四次組織250余村組干部和代表及老干部赴安徽蕪湖參觀考察。然而，這些公眾參與的學習考察，在“鄰避沖突”過程中并沒有起到緩沖的作用。因為除了公眾考察，其他的如專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定這些程序還存在部分缺失，或者說還執行的不到位。（二）“鄰避政策”偏離公共性的價值取向。《公共政策辭典》指出，政策的價值屬性指的是“政策制定者以及其他涉及決策過程的人共有的偏好、個人愿望和目標”。因此，為了維護全體利益相關者的利益，對有限的資源做出權威的分配，一項政策應最大限度地體現公共性?！班彵苷摺钡膬r值出現公共性偏離，主要表現在以下兩個方面。第一，強勢群體對弱勢群體的利益損害。政策制定者的身份具有雙重屬性，一方面作為公共權力的行使者要為公共利益服務，另一方面作為一般公民，又具有自利人的本性。政策制定者的這種雙重身份屬性使之在政策制定過程中無法擺脫公民自利人的本性，容易受到強勢利益集團的影響，進而做出對弱勢群體有失公平公正的決策。如上述案例所示，垃圾焚燒發電廠選址為巴河鎮金星村和沙帽嶺村內。發電廠選址于相對偏遠和農村地區，這些地方的群眾由于受到知識與參與途徑的限制，無法順暢地表達個人意愿，“鄰避政策”的公共性也就不能充分地展現。一位村民一語道出了弱勢群體對垃圾焚燒發電選址公正性的懷疑：“城市里的人，產生了垃圾，拉到農村里來處理，為什么不在城市里燒”。第二，資源分配過程中利益結構的非均衡性。資源一般分為經濟資源和非經濟資源兩大類，其中，經濟資源具有使用價值，可以為人類開發和利用?！班彵苷摺痹趯洕Y源進行分配時，總是追求“鄰避設施”帶來的經濟利益而忽視非經濟利益，如生態環境利益。可以說，當前大部分“鄰避政策”的“公共性”僅指“社會公正”而非“環境公正”，呈現利益結構的非均衡性。隨著公民環境意識的覺醒與提升，“環境公正”成為“鄰避沖突”中的道德制高點，“鄰避抗爭”也逐漸演變為捍衛自身環境權益為基礎的維權行動，這與“鄰避政策”追求的“社會公正”截然相反。正如黃岡市城市管理執法局一位長期分管全市垃圾處理的專家級領導所言：“村民向政府請愿前，政府相關部門領導并沒有意識到村民的環保意識會如此強烈?！保ㄈ┱咧贫ê蛯嵤┻^程缺乏公眾的充分參與，民主性不足。保證公共政策制定過程的民主性是有效實現政策目標的必要條件。上述案例表明，黃岡市在“鄰避政策”的制定過程中，公眾參與的程度與效度均不足，主要表現在以下兩個方面。一是“鄰避政策”的相關利益主體決策參與過程受阻?！班彵軉栴}”一旦被確認，就正式走入政策議程設定?！班彵堋闭咦h程是政府協調下多元社會力量反復博弈、修正、制衡的結果?！班彵苷摺痹O定過程中必不可少的政策工具就是相關利益主體的公開聽證?；鶎诱畬嵺`中，“鄰避政策”的核心部分常常會采取封閉式決策，即使在輿論壓力下迫使邀請公眾參與，也往往只采取形式化、表面化的公開聽證?；鶎诱@種“聰明”的做法其實暗藏風險，一旦公民不再“愚蠢”，發現自身的合法利益即將受損卻難以參與政策決策時，他們就會選擇放棄正式的參與途徑，加入到群體抗爭的隊伍，“鄰避”沖突事件也就隨之發生。正如案例中某受訪村干部C所言：“政府干工作時一定要將農民朋友的意見考慮進來，給他們一個利益表達的途徑?！倍钦蟀髷埖淖黠L與公民意識覺醒的二元矛盾。中國作為單一制國家，各級政府習慣于加強自身權威，對社會事務大包大攬。對于“鄰避設施”建設，決策者如果能夠預見到相關群眾可能會對設施建設產生不滿情緒甚至抗議，就會盡量避免利益相關者參與到“鄰避項目”的決策中來。與此對應的是現代社會中公民意識逐漸覺醒，使公民愿意且自覺地參與到和自己息息相關的公共政策制定當中來。此外，公民意識還表現為給自己爭取利益，當自身利益受損時，往往會采取措施表達自己的意見，發出自己的聲音，而這種意見或聲音一旦受到情緒化影響就會帶來沖突。正如市住建委某受訪科級干部D表示：“現在城市規劃建設一定要充分考慮到市民的需求與意見，因為市民越來越喜歡表達自己的意見了?！保ㄋ模班彵苷摺焙戏ㄐ圆蛔?。對公共政策合法性的分析離不開價值判斷，合法的公共政策應該既合乎法律又合于民意。換言之，對公共政策合法性問題的把握應從兩個角度，即法律的角度（政策是否符合成文法和習慣法的規定）和價值的角度（政策為普通民眾所認可的程度）展開?！班彵苷摺辈煌谝话愕墓舱?，其合法性的欠缺主要表現在以下兩個方面。一是“鄰避政策”合法性未得到應有的重視。公共政策從問題構建到政策終結，每一個環節都應該遵循法律的相關規定。但是，目前我國法律法規體系整體上來說還不夠完善，法律法規多為宏觀粗放型的規制，缺乏具體可操作的辦法。以環境“鄰避政策”為例，如果公民自身利益受損，普通公民尋求環境保護的法律途徑并不多，加之公民個體訴訟成本過高，往往使得決策者對環保政策的合法性不夠重視。但是，當環境污染問題被多數公民意識到，普通個體公民就會聚集在一起，環境抗爭運動就會蓄勢待發。如本文案例所示，由于垃圾焚燒發電產生二惡因污染風險的增大，公民通過發動游行請愿，試圖引起當局的重視，最終造成了嚴重的“鄰避”沖突事件。顯然，這正是政策合法化沒有得到重視的必然后果。二是“鄰避政策”的程序合法性不足。公共政策的制定程序為政策制定設置了決策步驟與制度保障，程序合法作為政策合法性的基本要素之一，對于提升公共政策質量具有很重要的作用。一項好的公共政策“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序”。而現實情況往往是，在“鄰避政策”的制定、執行、評估過程中，這些必經程序沒有得到嚴格執行，甚至在某些程序上還存在暗箱操作的現象，導致程序上合法性程度低，從而使得公眾選擇非法的途徑來表達自己的意見。目前，中國正處于社會矛盾高發期，一旦出現大規模抗議人群，政府出于對維穩工作的重視，常常將項目叫停，無形中又增加了“鄰避政策”的實施成本。就上述黃岡市的案例而言，公共政策的程序合法性不足是引發群眾請愿游行的另一重要誘因。

四、有關“鄰避困境”治理的幾點建議和思考

基于上述對黃岡市垃圾焚燒項目引發的群體性事件所做的、基于公共政策過程視角的分析，我們認為，化解和治理各類“鄰避困境”，首先必須轉變觀念，牢固確立以下幾方面的思想認識:（一）樹立現代化的“鄰避治理”理念。長期以來，各地方政府往往習慣采取妥協的策略來應對“鄰避問題”，但事實表明這是行不通的。為此，我們必須首先建立起現代化的“鄰避治理”理念和體系。具體而言，一是要鼓勵相關利益主體共同參與，暢通意見表達渠道以形成共識；擺脫“末端治理”的傳統方式，強化過程控制以實現全過程治理；打破“條塊分割”的治理格局，實現多部門的協調與配合。其次是提升回應導向的“鄰避治理”能力。激發多元利益主體的參與意愿以及完善其參與方式，加強對事態的有效控制，轉變“兩敗俱傷”式的妥協式擺平策略。二是轉變“污名化”的“鄰避認知”?！班彵茉O施”因其造成環境污染或者為周邊居民帶來健康風險和心理不適而遭到公眾對其進行“污名化”的構建，地方政府也視其為推進政府治理的巨大阻力。因此，“去污名化”是傳統“鄰避治理”理念轉型的基礎。以政府和設施承包商為代表的增長聯盟和以當地居民為代表的社群聯盟，必須在捍衛本方觀點的同時，承認對方觀點的合理性，盡量不使用“污名化”的標簽來定義對方的立場。三是要轉變封閉式的決策思路。首先是要促進現代協商民主制度的建設，建構制度化的對話平臺和溝通機制，允許多元利益訴求向政治系統的充分輸入。其次是構建開放式的決策系統，實現對社會力量的動員與吸納，引導不同利益群體在政策議題上形成基礎性共識，進而在“鄰避政策”的方案設計、擇優、執行、監督過程中吸納公眾參與，形成開放式決策模式。（二）由分散治理轉向協同治理。首先，要將政府、市場、社會三方利益主體納入到“鄰避治理”過程中來?！班彵軉栴}”的生產者與解決者都離不開政府部門的參與，政府部門應該是“鄰避治理”的最重要的主體?！班彵茉O施”的建設者或運營商，如本文案例中的中電國際新能源控股有限公司理所當然成為“鄰避設施”的市場主體。此外，設施所在地的公民作為”鄰避沖突”的直接參與者，也要納入到“鄰避治理”的主體中來。其次，“鄰避沖突”是一個涉及多元利益主體利益博弈的沖突主題，其治理因而離不開多元利益主體的共同參與。因此，要建立參與式的決策模式，既要讓群眾了解“鄰避設施”帶來的社會風險與收益，也要讓其參與設施建成后的風險與責任監督。此外，從社會治理創新的角度看，引入具有社會公信力、專業性強的第三方（如公益性評估機構）參與，有利于取得潛在抗議群體的信任，從而有助于更好的解決“鄰避抗議”運動。最后，要建立多元利益主體的利益受損補償激勵機制?！班彵芾Ь场钡暮诵脑谟趯嵤班彵苷摺边^程中的公共利益悖論問題?？v觀國內外各種類型的“鄰避事件”，其核心利益群體包括政府、運營商和設施周邊居民。根據各利益群體的利益地位和利益關系差異，建立適宜的利益補償政策，是有效治理“鄰避困境”的必要和重要途徑。（三）基于法治、民主、公平的原則不斷優化“鄰避政策”制定。首先，要推進行政決策的法制化，堅持依法科學民主決策?！班彵苷摺钡暮戏ㄐ岳響蔀榉ㄖ涡哉咧贫ǖ牡谝灰x。為此，2010年，《國務院關于加強法治政府建設的意見》指出：“要把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為重大決策的必經程序”；“完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規范聽證程序，聽證參加人要有廣泛的代表性，聽證意見要作為決策的重要參考”；“重大決策事項應當交由法制機構進行合法性審查，未經合法性審查或者經審查不合法的，不能提交會議討論、做出決策?！逼浯危膭钊罕姀V泛參與公共政策過程，確?！班彵苷摺边^程的民主性。在建設“鄰避設施”之前，要保證政策的信息公開，以提高公眾的參與感，讓周圍的更多群眾表達自己的意見與建議，共同討論與協商，共同參與政策的制定，讓群眾感受到更多的“社會公正”，從而保證政策的公正性。三是要按照“誰受益、誰付費，誰污染、誰付費”的原則，設計和實施必要“鄰避設施”生態補償政策。國內外大量成功經驗表明，實施生態補償是降低“鄰避沖突”風險、化解“鄰避困境”的必經之途。

作者:徐雙敏 蔣祖存 單位:中南財經政法大學