評西方的“新公共管理”范式（下）

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第三,“新公共管理”建立起一個更加全面、綜合的知識框架。傳統的公共行政學的理論框架形成于本世紀20、30年代,建立起以官僚體制、組織原理、人事行政、財務行政、行政法規、行政效率以及行政執行為基本主題的理論框架?！靶鹿补芾怼蓖黄屏藗鹘y公共行政學的學科界限,把當代西方經濟學、工商管理學(私人部門管理學)、政策科學(政策分析)、政治學、社會學等學科的理論、原則、方法及技術融合進公共部門管理的研究之中。例如,它直接將現代西方經濟學的基本假定、理論和方法論作為自己的學科基礎,從當代西方經濟學思想尤其公共選擇理論和新制度學派借用了不少基本概念和理論;它直接利用了當代私人部門管理領域(工商管理)所發展起來的許多理論、原則、方法和技術以及管理經驗和管理模式(戰略管理、結果控制、成本核算、合同雇傭制、業績工資制、組織發展、顧客至上、人力資源開發、激勵與誘因等主題均主要來自于工商管理領域);它將60年代末70年代初興起的政策科學(政策分析)對于公共政策的性質、原因、結果和政策過程(政策制定、執行、評估、監控和終結等)的研究成果以及政策分析的方法與技術融合到公共部門管理的研究之中?！靶鹿补芾怼币怨参锲芳胺盏挠行Ч┙o或“良好的治理”作為核心主題,匯集了來自于當代科學技術尤其是社會科學各學科的理論和方法,因而是一個更廣泛、綜合的知識框架。

第四,“新公共管理”提供了一種當代公共部門管理尤其是政府管理的新實踐模式。這種新模式就是奧斯本和蓋布勒在《改革政府》一書中所描述的“企業化政府”的十大特征:“大多數企業化的政府都促進在服務提供者之間展開競爭;它們把控制權從官僚機構那里轉移到社區,從而授權給公民;它們衡量各部門的實績,把焦點放在后果而不是投入上;它們行為的動力不是來自于規章條文,而是來自自己的目標、自己的使命;它們把服務的對象重新界定為顧客,讓顧客有所選擇,選擇學校,選擇培訓計劃,選擇住房;它們防患于未然,而且不是在問題成堆以后才來提供各種服務;它們把精力集中于掙錢而不單單是花錢;它們下放權力,積極采取參與式的管理;它們寧可要市場機制而不是官僚主義機制;它們關注的中心并不簡單是提供公共服務,而且也向公營、私人和志愿服務各部分提供催化劑,使之行動起來解決自己社區的問題?！雹儆械膶W者進一步將“新公共管理”的實踐模式細分為各種類型,例如,彼得斯在《治理的未來:四種正在出現的模式》中將新的公共管理模式(治理模式)分成四種類型:市場化政府、參與型政府、靈活性政府和解除規制政府,并從結構、管理、政策制定和公共利益四個方面對這幾種模式加以分析比較②。

①②SeeBGuyPeters,TheFutureofGoverning:FourEmergingModels.UniversityPressofKassas,Lawreme,KS.1996,pp.16—20.〔美〕戴維·奧斯本、特德·蓋布勒:《改革政府:企業精神如何改革著政府》,上海譯文出版社1996年版,第21頁。

然而,“新公共管理”也非一種成熟的范式,而是一種尚處在發展中的理論框架,它并未獲得普遍一致的認可。由于它的不成熟以及所存在的內在缺陷,而受到了來自各個方面的批評。這些批評涉及它的理論基礎、意識形態傾向、管理原則、管理方法與技術以及實踐模式等等。概括起來,對于“新公共管理”的批評主要集中在如下幾個方面:

一是批評“新公共管理”的保守主義傾向,說它是披著科學外衣的意識形態。例如阿什伯納(LAshberner)說“新公共管理”是一種以新的形式來表達的、強調公共服務核心價值的管理雜種;波立特明確地將“新公共管理”看做一種意識形態的思想體系,它以強調將私人部門領域中產生的思想應用于公共部門組織的重要性為特征。更有學者認定,“新公共管理”是右派政府的公共管理哲學,是保守主義在公共管理領域的具體體現。

二是批評“新公共管理”的經濟學基礎,說它濫用經濟學的假設、理論和方法,是一種經濟學的帝國主義。這種批評有一般和特殊兩個層次:一般層次的批評是說,經濟學本身是一門有缺點的社會科學,所以將它應用到公共部門以及政府的管理上同樣有缺點。特殊層次的批評是說,雖然經濟學對經濟系統和私人部門具有一定的成效,但將它應用到公共部門及政府上的理由則是不充分的。例如波立特認為,公共服務中的“提供者/消費者”明顯地比一般市場中的消費者面臨更復雜的交易;公共服務的消費者不僅僅是“消費者”,他們更重要的是公民,這對于交易有一系列獨特的內涵。因此,將經濟學作為公共管理理論基礎的理由不充分①。

三是批評“新公共管理”的管理主義傾向,說它忽視了私人部門與公共部門的基本差別,照搬私人部門的管理經驗、原則、方法及模式,是一種“新泰勒主義”。批評者強調私人部門與公共部門的區別,認為這是兩種不同的組織類型,它們在不重要的方面是相似的,而在重要的方面則是不同的。例如,私人部門管理過程是由決定戰略、確立目標、設計方案、確定組織結構、項目預算、衡量績效和評價成就等前后相續的環節所構成的。如果目標能具體化,那么后續的環節就可以進行;如果目標難以確定和具體化,那么后面的環節就難以展開。而在公共部門管理的實踐中,明確、有限的目標,固定和清楚的優先性是少有的,結果也往往是難以測定的。這就決定了私人部門的管理原則、方法及模式難以在公共部門管理中加以應用。

四是批評“新公共管理”的政治化傾向,認為在新公共管理體制下,政治領導人有可能選擇那些認同其政治目標或具有相同、相似政治立場的高層文官擔任各部門及機構的頭頭。這種高層文官的政治任命違背了文官制度的基本精神,破壞了文官在政治上保持中立的傳統,從而導致政治腐敗以及權力的濫用。

五是批評“新公共管理”的實踐模式特別是以市場為基礎、公共部門私有化、產出控制、顧客至上等改革措施,說這些改革是放棄政府的公共服務職能,逃避政府責任,破壞了政府與公民社會的關系,背離了民主社會的基本價值。例如,有批評者認為,“新公共管理”帶來了公共責任制方面的嚴重問題。通過引入市場競爭機制,把公共服務交給私人部門或其他非營利組織,意味著政府放棄了部分社會職能,也不可避免地削弱了政府的責任感。又如,有批評者指出,“新公共管理”的顧客至上原則,將公民降低為顧客或消費者,忽視了公民與顧客的內在差別。還有批評者認為,“新公共管理”的這些改革取向,以“三E”(經濟、效率和效益)為追求目標,而民主社會的基本價值(自由、民主、平等、公正等)則被拋在一邊。

顯而易見,這些對“新公共管理”的批評有不少偏頗之處。但是,批評者們的確指出了

①ChristopherPollitt,ManagerialismandPublicService:TheAnglo

AmericanExperience.Oxford:BasicBlackwell,1990,p.121.

“新公共管理”存在的某些內在缺陷和問題,有的批判是擊中要害的?！靶鹿补芾怼贝_實具有明顯的意識形態的傾向性,或多或少地體現了當代自由主義和保守主義思潮的某些基本精神,特別是主張放任自流、限制政府干預的立場;它過分依賴于經濟學的途徑尤其是經濟人假說和市場機制以及交換范式,忽視了政治過程與市場過程的本質差別;它過分強調用私人部門管理的模式或企業家精神來重塑政府及公共管理,忽視了公共部門與私人部門之間存在著的重要差別,有照搬私人部門管理模式之嫌?！靶鹿补芾怼彼扇〉氖袌鰧?、私有化、分權、放松管制、企業化的管理方式等也產生了一系列的實踐問題。例如,分權有利于增強自主性、積極性和靈活性以及提高效率,但也帶來了分散主義、本位主義和保護主義以及公共開支的增加;私有化縮小了公共機構的規模,增強了活力,但也損害了公民參與、妨礙政治導向,并產生公共責任方面的問題;企業化的管理方式提高了管理的科學化,但也產生了如何與公共職能有機結合的問題。同時,“新公共管理”在一系列重大的理論問題上,如公共組織的類型、體制與特征,公共管理者的角色地位及與政治家和公民的關系,公共管理的過程及環節,公共管理與社會環境,公共利益與公共責任,“良好的治理”及其標準等問題的研究上還比較薄弱,需要加以進一步深入的探討。它還存在著下列必須解決的理念性矛盾:

“從‘企業家政府’和‘企業化政府’引出的公共機構與私人企業之間的異同比較;小政府和縮小了的福利國家怎樣滿足公眾日益增長的對公共服務的期望;作為改革對象的政府和文官體系怎樣發揮出更大的創造力;在實行政黨政治的前提下,怎樣把打破政治與行政相分離同堅持政策制定與執行相分離這兩個原則統一起來;不再中立的文官怎樣有效地履行自身的職責,并保持公共政策和管理的連續性;在政治家與高級文官簽訂業績合同及其評估過程中,怎樣避免政治和價值觀的影響;以‘三E’———經濟、效率、效益或有效性為政府績效評估標準,怎樣協調這三者之間的內在矛盾;它比照以公平替換經濟政策評估的‘三E’標準孰優孰劣;在崇尚自由至上主義的同時怎樣與進步的自由主義保持相對的平衡?”①

總之,作為一種正在成長著的政府及公共部門管理的新途徑,一種與傳統的公共行政學相比較而存在、相競爭而發展的學說,“新公共管理”范式及理論的成熟仍有相當長的路要走。

三

從西方的“新公共管理”運動中,我們能得到什么借鑒與啟示呢?這可以從理論與實踐兩個方面來加以分析。

從實踐上看,我國目前面臨著與西方國家相同的國際背景,處于經濟全球化、信息化、市場化的大趨勢以及世界性的政府改革浪潮之中。更重要的是,我國正處在由計劃向市場的轉軌時期,市場經濟的發展要求建立起一套與之相適應的政府宏觀調控機制,要求政府轉變職能,處理好政府與市場、企業與社會的關系,建立起一個靈活、高效、廉潔的政府,形成新的管理模式?，F階段所進行的行政體制改革以及機構改革的目的也正在于此。要達成這一目的,當然首先要靠我國市場經濟和政府改革實踐的探索,逐步積累經驗。但是向別國學習,無疑是一個不可忽視的重要方面(這甚至是一條捷徑),特別是通過借鑒發達市場經濟國家在公共管理及政府改革方面所取得的成功經驗,我們可以發揮“后發優勢”。因此,在現階段,緊密跟蹤國外尤其是發達市場經濟國家的公共管理以及政府改革實踐的新趨勢,分析西方“新公共管理”運動的經驗教訓,借鑒其理論、方法及模式中的合理因素,其實踐意義是不言而喻的。我們著重指出下列幾點:

①國家行政學院國際合作交流部編譯《西方國家行政改革述評》“序”(方克定作),國家行政學院出版社1998年版,第11—12頁。

——必須加大政府體制創新的力度,切實轉變政府職能,盡快改變政府壟斷公共物品的供給(或公共物品基本上由政府提供)的局面。我國原有的政府管理體制是建立在計劃經濟基礎之上的,具有科層制的一般特征,而且權力集中、政企不分。我國的行政體制改革的一個主要目標是建立起一個與市場經濟發展相適應的靈活、高效的政府管理體制;而以往機構改革的主要著眼點是機構的撤并和人員的裁減,體制創新的力度不大;傳統的政府體制以及政府與社會關系的舊模式并未徹底打破,政府職能并未根本轉變,政府仍然壟斷著公共物品及服務的供給,政府機構膨脹,包攬過多的社會公共事務,行政效率低下以及資源浪費的問題仍然相當突出。因此,在新一輪的機構改革以及推進行政體制改革的過程中,應借鑒西方“新公共管理”運動在這方面所取得的經驗,加快政府體制創新的步伐,徹底打破政企不分、權力過分集中的傳統政府管理體制,打破政府壟斷公共物品供給的局面,將部分公共服務職能轉交給社會和企業,即讓其他公共機構、中介組織、社會團體和企業參與公共物品及服務的提供。政府甚至可以不直接提供公共物品,只起指導作用,即政府充當“掌舵”而非“劃槳”的角色。這是改革政府體制、轉變政府職能的一個現實的、可供選擇的途徑。

———充分認識市場機制是改善政府績效的一個有效手段,引入競爭機制,用市場的力量改造政府,提高政府的工作效率。這是當代西方“新公共管理”運動以及政府改革的一個基本精神。新公共管理者的一個基本信念是,既然政府的力量可以彌補市場缺陷,糾正市場的失靈,那么,反過來也一樣,即市場力量可以彌補政府的不足,防止政府的失敗。他們認為,以往人們只注重用政府來改善市場的作用,卻忽視了相反的做法,用市場的力量改善政府的作用。在實踐上,“新公共管理”運動注重用市場機制來改造政府或用企業家精神重塑政府,在公共物品和服務的提供上采用市場的方法(合同承包、、拍賣、招標等)或準市場的辦法,并在公共機構以及政府組織中確立節約成本和提高效益的激勵機制。這有積極的借鑒意義,因為市場機制的確是改善政府功能的一個基本手段,通過在政府管理中注入一些市場的因素,可以縮小政府缺陷的影響范圍,使政府體制更靈活,并提高政府的工作效率。這也正是我國傳統的政府管理中最缺乏的因素之一。公共管理尤其是行政管理在許多方面可以利用市場機制。例如,政府的某些活動(如許可證、執照的發放)可以采用拍賣的方式;政府的辦公用品可以通過招標的方式購買;公共工程可以承包給私人公司企業;同一種公共物品或服務可以由幾個機構同時提供(形成競爭)等。實際上,近年來,隨著市場化進程的加速,我國政府管理的某些部門、領域或方面已經嘗試利用市場機制,如政府機關和其他公共部門(如醫院)的物品的集中采購、公共工程的招標投標、土地的有償使用、營業執照的拍賣、公共服務如環境保護和治安的委托承包等都是將市場機制引入公共部門的具體體現。此外,國家公務員的公開考試錄用、領導干部的公開選拔等也是引入競爭機制的突出表現。

———必須增強政府公務員的“管理”和“服務”意識,重塑政府與社會的關系?！靶鹿补芾怼边\動在處理政府與社會關系方面也有可供借鑒之處。它要求政府官員及其他公共部門服務人員由“官僚”轉變為“管理者”,由傳統的“行政”向“管理”和“治理”轉變,提倡顧客導向、政府提供回應性服務,滿足公眾(顧客)的要求和愿望,提高服務質量,改善政府與社會的關系。這對于轉軌時期我國政府與社會關系的重構,提高公共服務水平有值得借鑒之處。我國的政府(國家)與社會的關系是在長期的計劃經濟基礎上形成和發展起來的,政府凌駕于社會之上,(市民)社會不發達、社會自治能力差;現階段公共管理中存在的官僚主義、腐敗、公共責任制薄弱、官員及工作人員遇事對上不對下、對官不對民負責等消極現象與政府機構及其人員沒有擺正自身的位置、沒有處理好政府與社會的關系有密切關系。我國的行政體制改革應根據市場經濟的要求,著力于建立一種新型的政府與社會的關系,克服目前在這種關系中存在的種種弊端,大力發展和培育社會力量,增強社會自治能力;政府組織及公共部門必須由過去的“官僚機構”轉變成公共服務的“管理機構”,公共服務人員尤其是政府官員應更多地是管理者、服務者,必須有強烈的服務意識和公共責任感,必須改善政府與社會的關系,努力提高管理水平和服務質量。

———注意研究借鑒當代工商管理(企業管理)領域發展起來的管理經驗、原則、方法和技術,實現由傳統的行政管理模式向當代(新)公共管理模式的轉變。如前所述,“新公共管理”作為一種“管理主義”綱領,與它直接采用當代工商管理實踐的管理理論、方法及模式有直接的關系。盡管它有照搬私人部門管理經驗,忽視公共部門與私人部門存在著的基本差別的傾向,但是,作為人類社會管理的兩個基本領域,公共管理(政府管理)與私人管理(工商管理)兩者有共同之處,都屬于一般組織與管理理論研究的范圍。因此,某些私人部門管理經驗、原則、方法、技術及模式同樣適應于公共部門,可以相互借鑒和應用。目前我國公共管理或政府管理水平不高的一個重要原因,就是管理手段單一,管理方式陳舊,管理方法落后。這就迫切需要一整套與市場機制相適應的公共管理的理論、原則、方法及技術,并構筑起新的公共管理新模式,而這套新理論、原則、方法技術和模式的一個重要來源正是當代工商管理實踐及其經驗?！靶鹿补芾怼痹谶@方面的做法是有其理由的。因此,必須充分注意工商管理的示范性影響。

從理論上看,作為政府管理領域研究的新范式,“新公共管理”對于我國行政學以及公共管理學研究的發展有重要的啟示和借鑒意義。80年代中期,我國恢復了公共行政學的教學與研究。經過十多年的發展,我國行政學的學術研究、教學培訓和理論應用都取得了顯著的進展,已成為我國社會科學和管理科學的教學與研究的一個重要領域。但是,中國行政學及公共管理學在其發展進程中也存在一些突出的問題:一是對于當代國外的公共部門管理特別是政府管理研究領域的新發展、新趨勢及新成就跟蹤不夠,對國外這一領域的新理論、新方法和新技術的引進、消化和吸收亟待加強;現有的國內行政學的學科理論體系(特別是教學體系)較為陳舊、單一和狹窄,大部分教科書的理論體系及內容基本上停留在西方70年代以前的水平上,未能充分體現和吸收當代國外公共管理領域所取得的新成就。二是行政學的研究缺乏開闊的視野,學術基礎不牢,既未能反映政府管理領域的新變化,將其他國家機關(立法、司法機關)和非政府公共部門的公共管理活動納入自己的范圍,又未能順應當代科學技術尤其是社會科學發展的交叉、綜合和整體化趨勢,充分吸收相近學科尤其是當代經濟學、工商管理學、政治學和政策分析等學科的新理論和方法成果。它不能突破以往的眼界,在主題上創新,在范圍上拓寬和在基礎上打牢。三是行政學的理論研究落后于現實的政府管理實踐,尤其是缺乏對市場經濟條件下政府管理的重大實踐問題以及當代國外公共管理的實踐加以深入的研究,行政學的應用性、現實性和生命力不強。西方“新公共管理”范式為公共部門管理所提供的更廣泛堅實的理論基礎、寬闊的視野和主題創新、更全面綜合的知識框架以及所取得的新理論(方法)成就,可以為我國的政府管理及公共部門管理研究領域的知識創新提供借鑒和參考①。

①關于當代公共管理學的研究情況,可參看拙作《公共管理學:轉軌時期我國政府管理的理論與實踐》,中國人民大學出版社1999年版