社區治理視野下的社會組織研究

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摘要：本課題對社區治理視域下的社會組織進行研究，主要是思考和研究社區中的社會組織問題，重點是社區民間組織，而要研究社區民間組織當然離不開社區治理的背景和環境，也離不開社區居民委會組織。在具體寫作過程中逐步感覺到當初課題設計涉及范圍有點大，只是梳理了一些關系，擺出一些情況，在粗框架下要做深、講透有一定難度，考慮任務書已簽訂，還是按課題設計要求進行，粗淺的先做一做，請專家同行批評指正。

一、政府與社會（區）治理的關系

課題首先從社區治理與社會治理關系入手，進一步理清政府與社會的關系，政府與社區的關系，重點研究社區發展的走向，中國特色社區建設的特點和社區治理的方向，分析和總結我國社區治理的目標、途徑和策略。設計這一部分內容的目的就是想說明一個問題，社區治理是社會治理的基礎，社區治理與社會治理的目標是趨同的。社區治理是培育和發展社區社會組織的前提和基礎，如果沒有這一前提和背景，要培育和發展社區社會組織也只是一廂情愿的事，這是大前提，也是思考問題的背景，更是中國社會治理和政府職能轉變不可缺失的重要基礎。

1、政府與社會（區）的關系

要思考社會（區）治理有關問題，必定要涉及國家（政府）與社會的關系問題，其理論基礎是國家與社會合作互動的公民社會理論和權力主體參與共同事務管理的治理理論，還有政府失靈和市場失靈理論。關于政府與社會，或者說政府與社區的關系（因為社區是社會的細胞），有很多研究，在這里所要闡明的觀點是：政府不是控制社會（社區），也控制不了社會（社區）,政府與社會(區)只能是互動、合作、協商。我國的社會治理理論必須盡快付諸實踐，政府職能必須主動盡快轉變，“小政府、大社會”的政府與社會合作治理模式必將是我國社會改革的方向，中國改革開放的社會實踐也由不得選擇。雖然我國的國情決定社會治理土壤和條件還不完成成熟，許多工作還需要政府來推動，但這不能否認社會的力量、社會組織已悄然無聲發揮著重要作用，而且具有勢不可擋的趨勢，畢竟政府的力量是“有限”的，在某些方面已經“失靈”了，有限政府終究是“有限”的。同樣，隨著我國經濟體制改革的深入、城市化和民主化進程的推進，大量單位人變成“社會人”，社區日益承擔越來越多的社會功能，黨和政府也以前所未有的資態重視社區建設，政府與社區的關系日益受到社會各界關注。

2、我國社區發展的特點和趨勢

我國真正意義上的社區建設起步較晚，從上世紀八十年代后期引入社區服務概念開始，到九十年代的初步探索，再到2000年“現代社區”概念的出現，社區建設全面推進，發展迅速，“管理有序、服務完善、文明祥和”的現代新型社區建設目標深入人心，和諧社區建設進入新階段。社區建設的體制、機制、服務、評價、隊伍等方面作了有益的探索，而擴大社區民主，完善居民自治依然是社區建設的方向，黨的十七大又提出了要堅持和完善基層群眾自治制度等四個制度，不斷推進社會主義政治制度的自我完善和發展，作為基層的社區居民自治制度將不斷得到加強，這是社區發展的趨勢。

3、社區治理的目標、模式

社區治理是指一定地域范圍內政府、社區組織、社區居民共同管理社區公共事務的活動。社區治理主體包括居民、社區自治組織（居委會）、社區民間組織、社區黨組織、社區外非政府組織、市場組織和轄區單位等。

圍繞社區治理中政府、社會、社區三者之間的關系，主要有三種社區治理結構模式；一是強政府、強社會的政府主導型社區治理結構；二是社區主導與政府支持的小政府、大社會的自治型治理結構；三是政府推動與社區自治相結合的合作型治理結構。根據我國的國情，目前社區治理結構最多也是處于政府推動與社區自治相結合的合作型治理結構狀態，況且社會（社區）的力量總體還比較薄弱，今后社區治理結構將從政府推動與社區自治相結合的合作型治理結構向社區主導與政府支持的小政府、大社會的自治型治理結構過渡或者轉變，這是社區治理的目標和方向。而社區居委會組織的自治性和社區民間組織的協助性必將越來越突出。但目前我國社區行政化傾向還比較嚴重，真正實現社區自治還需走很長的路，這一步必須走下去，而且要加快向前走的步伐，使政府、社會、社區三者的關系良性互動，走出一條中國特色的社會（區）治理之路。

社區治理的目標是營造社區成員都有平等的發展機會；促進社區成員，各階層利益關系的和諧，統籌兼顧不同社區群體的利益，關注社區弱勢群體，維護和實現社區公正、公平；妥善處理社區居民之間的矛盾，促進人際關系的和諧；促進社區秩序和諧，維護社區穩定；豐富廣大社區居民的精神文化，提高社區居民的生活質量。要達到社區治理目標，政府、社區組織（主要是居委會和社區民間組織）、居民三者缺一不可。

二、社區治理和社會組織的關系

分析和思考社區治理與社會組織的關系，更多從社會組織的角度進行分析和研究，緊扣社區治理的背景來探討社會組織發展的目標、功能、作用與方法，社會組織在社區治理中究竟扮演什么樣的角色，從而進一步深入探討社區自治與社區治理的關系。

有了社區治理的理念和背景，社會組織培育和發展不僅必要，而且有了可能，使得在實踐中順利推進。與傳統的政府統治理論比較，治理理論有許多不同之處，治理的主體不僅僅是政府行政主體，它既可以是政府，也可以是其它各類團體和組織、市場組織、民間組織，當然包括社區居委會和各類社區民間組織等；治理的方式不同于傳統的政府統治，主要通過政府的政治權威、發號施令，以控制的方式采取自上而下單向管理，而是多元化的治理方式，除行政、法律外，采取雙向或者多向合作、協商、伙伴關系；治理的目標不是實行全能型政府，而是一個有限政府。如果將治理理論應用到社區建設，需要關注以下幾點。

1、社區治理與社區自治

過去無論在理論探討方面還是實際工作中，對社區自治關注得比較多，而對社區治理關注相對較少。探討社區自治文章要比探討社區治理的文章多。這兩個概念有聯系，也有區別，要搞清楚，不能混淆。

聯系或相同之處：一是兩者都體現“治”的含義。無論“治理”也好，“自治”也好，都包含一個“治”，也就是說都有“管”的意思，兩者總目標是一致的，希望把社區事務管理好、治理好、決定好。二是都在“社區”中實施。社區治理和社區自治都立足于社區，都是在社區范圍內進行治理或自治。

不同或者區別之處：一是角度不同。社區治理側重于自上到下，更多體現政府的意愿，共同管理、共同協商、合作伙伴，重點是“理”，如何達到管理公共事務的目的；而社區自治側重于自下而上，更多體現基層的意愿，突出“自”，也就是自己管理和決定社區社會事務，主要指的是居民自治組織。二是主體不同。社區治理的主體是多元的，包括政府、社會、居民和各類組織等，而社區自治的主體單一，主要是社區居民。三是理論基礎不同。治理從社會管理的層面，以社會學為理論基礎，而社區自治更側重民主政治層面，以政治學為理論基礎。四、向度不同。自治是單向的，治理是雙向或者多向。

2、社會組織目標、功能、作用

廣義上社會組織是指政府、市場、社會之間發揮服務、溝通、協調、公證、監督等作用的非政府、非贏利的社團、行業組織、社會中介組織、志愿者團體等。其特點是不以營利為目的、主要開展公益性、互助性和自律性活動，具有民間性、獨立性和組織性特征。它們是社會各利益群體的代表和合法組織形式，成為政府與公民之間的橋梁和紐帶。本課題著重圍繞社區內的社會組織，主要是社區居委會和社區民間組織（學術界有的將社區居委會納入社區民間組織范疇，有的認為社區民間組織不包括社區居委會，我們也贊同這一觀點，但均屬于社會組織）。根據社區居委會組織法規定，居委會是群眾性自治組織，按照這種闡述社區居委會屬民間組織范疇，但實際情況卻不完全這樣，因為我國社區居委會的職能：一是自治，二是協助政府完成大量的行政性事務，帶有很強的行政色彩，從這一點考慮我們沒有把社區居委會納入社區民間組織范疇，但它是社區的主體組織。而社區民間組織是以社區公益為導向，以滿足社區成員需求為目的，在街道范圍的社區層面開展活動的民間組織。除了社會組織的一般性特征外，社區民間組織還具有成員特定性（本社區個人、法人或單位）、活動地域性（本社區）、組織依賴性（依托社區主體組織即社區黨組織和社區居委會和各項設施）。

社會組織作用與功能也是不言而喻的。一是社會組織在社會管理和社會服務方面承擔部分政府職能。面對我國全面增長和深刻變化的各類公共需求，政府不可能也沒有必要對社會性公共服務和社會事務實行全方位的直接管理，大量的群眾性、社會性、公益性的社會服務職能應該從政府職能中分離出來，實現多元社會主體參與公共事務，如社會組織通過開展社會救助和社會救濟等活動可以在促進社會公平，緩解政府壓力等方面有自身的優勢和作用；二是社會組織在利益協調方面發揮著重要作用。社會組織具有中介性，它是各類群體利益表達和利益訴求的代表，處于政府與群眾之間，連接政府和社會成員的橋梁，一方面向社會成員傳達黨和政府的方針、政策，另一方面向黨和政府反映社情民意。三是社會組織具有化解社會矛盾、維護社會穩定的功能。社會組織在吸收就業、保護弱勢群體的合法權益、促進本地居民與外來人員融合等方面具有不可替代的作用，它是“穩定器”，是“減壓閥”。以上社會組織的作用和功能很多都體現在社區民間組織中，因為社區是社會的細胞，社區是城市社會建設和管理的基礎環節，承擔社會管理事務越來越多；社區是城市居民的生活家園，居民需要提供的服務越來越多；社區是城市各種社會矛盾的交匯點，許多矛盾化解必須落實到基層。

3、社區治理與社會組織關系

有什么樣的社區治理模式決定什么樣社區社會組織培育度，同樣，社會組織的發展促進社會治理良性互動，從而進一步促進社會和諧。政府主導型、社區自治型和社區自治與政府支持合作型三種治理模式決定社區社會組織的不同發育度。三種社區治理模式的治理理念、主體的參與力度和政府的培育支持度以及社區民間組織發展的環境寬松度都是不同的。這有歷史原因，有體制機制原因，有領導人的個人原因和草根組織成員自身原因等。在我國現有的國情下，社區治理的主體之一政府職能轉變的程度決定社區民間組織的發育度，社區治理是前提，是基礎，社會組織是社區治理主體之一，是多元治理主體中的一極，社區治理離不開社區社會組織，兩者緊密相聯，互為因果，沒有社區民間組織參與，就談不上“社區治理”，治理就是各主體共同、協商、合作、管理社區公共事務。一句話社區民間組織能給社區減負，承接政府購買服務，有得于促進社區自治和治理。

三、社區社會組織的培育與發展

重點研究社會組織的培育，著重分析和研究與社區治理緊密相關的社區組織，一個是社區居委會組織，就是社區居民自治組織，重點探討中國特色社區居民自治的路徑以及居民參與度研究，把居民參與度研究作為社區治理和社區自治的重要內容；另一個是非政府組織或者說社區民間組織，重點從社會資本的角度分析社區民間組織的社會功能、作用，分析和思考社區民間組織與政府公共服務管理的關系，以及現階段我國社區民間組織培育和發展障礙，從全新的角度探討社區民間組織在社區治理條件培育發展的途徑。

1、社區自治組織——社區居委會

第一、居委會在社會區治理中重要地位。前面已經講到，考慮我國國情特殊性，我們暫且不把社區居委會納入社區民間組織的范疇，因為民間組織具有民間性、自治性、非營利性、中介性、合法性、自愿性等特征，從理論上講這些特征社區居委會基本符合，但實際情況并不這樣，居委會行政化傾向比較嚴重，社區要承擔大量行政事務，雖然各地對社區體制改革作了一些有益探索和實踐，但社區居委會的自治能力還是很弱，居委會的“民間性”“自治性”體現得不明顯。因此，我們還是把居委會作為社區的特殊的主體組織來對待，等條件成熟后，逐步向真正的民間組織轉變。但有一點是不能否認的，作為社區治理主體之一的居委會，其地位不可動搖，它與政府的關系十分緊密，與其它組織的關系也是密不可分，離開社區居委會，許多工作就無從談起，因此，我們要立足實際，如何將社區居委會的地位進一步凸現出來，真正使它成為自治組織。

第二、居民參與度決定社區自治度。社區自治度與居民參與度是緊密聯系在一起的，居民參與度高，社區自治就越能推進，反之，社區自治度越強，居民就越愿意參與社區建設。而我國目前社區行政化傾向比較重，居民民主參與有一定基礎，參與率有一定提高，較為典型的是社區民主選舉、民主決定、民主管理、民主監督，“四民主”在實踐有一些新的探索，以寧波為例，城市社區基本實行直選，且居民參選率也非常高。但客觀地分析，社區建設參與主體大多局限于老年人、下崗失業人員、外來人員及一些弱勢群體，大多數在職人員或者說上班族參與度還比較低，除了時間上的原因外，更多的是利益關系，在職社區居民與社區利益關系關聯度不大。另一方面，讓居民自治的內容也太少，即使一些居民想參與自治，還受各種各樣條件限制，最后勢必會挫傷居民群眾自治的積極性。公民的民主政治權利是不會放棄的，社區居民同樣有這種愿望，國家和政府也不會剝奪居民的這種權利，只是選擇什么樣的方式和途經的問題，也是政府、社會、社區居民如何扮演角色的問題，怎么協商、合作、互動的問題，有了通道，居民自然就會找到自己的位置，政府也會自覺轉變職能，那末，居委會自治就成了不是問題的問題了。

第三、提高居委會自治的對策。社區治理離不開社區自治，自治是治理的基礎，要解決社區治理問題，必須強化社區自治。一般性的對策這里不作闡述，主要提出一個思路，從目前的實際情況看，社區自治必須兩條腿走路，正如寧波市海曙區西門街道所實施的“2＋4”社區工作運行機制那樣，“2”指的是兩條工作主線，“一條線”指的是作為社區自治組織的社區居委會，在發揮居委會成員作用的基礎上，管理指導和評估社區居委會辦公室（專職社工），承接政府各級職能部門各項行政性事務，下設社區服務點，實現居民與居委會的零距離接觸，把服務送到基層；“另一條線”指的是在即社區居委會指導幫助下，組織、實施、培育和打造社區民間組織，借助社區民間組織，發揚民主，開展自治活動，同時也承接一部分政府的公眾服務?！?”指的是四級工作網絡，社區管理和工作部門主要有4個層次，就是社區黨委、社區居民委員會、社區居委會辦公室（專職社工）、社區民間組織和社區服務點。今后的發展趨勢是社區居委會將更多承擔自治職能，將大量的行政事務和公共服務從現有的狀態中分離出去，通過打造高素質的專職社工隊伍和培育社區需要的民間組織并用政府購買的方式提供多樣化的社區服務，才能真正把社區居委會發展成為自治組織，使廣大社區居民自覺參與社區建設中來，進而提高社區自治能力水平，為社區治理創造良好條件。

2、社區民間組織

第一，社區民間組織的功能與作用。社區民間組織概念不同學者有不同的闡述，嚴格地講至今還沒有一個統一的概念，但基本要素相同，前面已經闡述。其分類也有不同的分法，一般分為服務（公益）類、維權類、活動類和融合類等，其中活動所占的比例較高。

不管那一類社區民間組織，其作用是不容置疑的。城市社區民間組織是彌補政府功能不足，推動政府職能轉變的重要力量；是擴大社區基層民主，完善社區自治，加強社區管理的重要方式；是拓展社區服務，擴大就業渠道的重要載體；是整合社區資源，活躍社區文化，豐富業余生活，加強精神文明建設的重要手段；是培育公益意識，提高居民參與水平，增強社區凝聚力的重要途徑，是化解社會矛盾，促進社會公平，營造和諧環境的重要基礎。

第二，社區民間組織形成路徑比較。社區民間組織形成路徑主要有兩種，一是自上而下，二是自下而上，以寧波市海曙區西門街道為例，有兩類社區民間組織，一類是政府倡導的“和諧促進會”屬于自上而下式；另一類是翠中社區居民自發形成的“愛心互助會”屬于自下而上式，這兩種組織方式各有特點和優勢，下面對這兩種組織形式進行比較。

和諧促進會

愛心互助會

發起人

政府推動倡導

居民自發組織形成

信任度

信任度相對較低

信任感較強

范圍

大面積推進

小范圍實施

監督

監督乏力（章程、條文較空）

監督有力（章程、條文公開透明，約定嚴格

效果

應付多、形式的多，轟轟烈烈

實質性意義多，真正受益

政府倡導的影響聲勢大，支持力度大，覆蓋面廣，短期內見效快。居民自發組織的貼近居民實際需要，信任度高，參與度強。因此，從實際效果和按照民間組織的特點來看，我們主張社區民間組織采用自下而上方式形成比較好。就目前來講，還需要政府的大力支持、倡導和培育。

3、我國社區民間組織發展的障礙及相關問題

在當前環境下社區民間組織發展及其作用還不夠，社區民間組織發展更多的依賴于政府的培育和打造，通過社區居民自身來培育組建民間組織的意愿和動力尚不足，而且社區民間組織還缺乏必要的法律保障。

制約社區民間組織發展既有外部原因，又有內部原因。外部原因包括法律體系不健全，制約民間社會組織發展的法律和制度瓶頸依然存在，社會組織的作用不能得到很好的發揮，行政監管體制不合理，政府向中介等民間組織購買服務的制度還沒有得到健全等；內部原因包括獨立性不強、官辦色彩濃，自身能力不足（經費不足、活動場所缺失、人才缺乏、內部管理不規范等）。這里暫不對這些制約因素作具體深入討論，只是闡述幾個關系和幾個具體問題。

第一，幾個關系。包括社區民間組織活動經常性與持久性、參與性與依賴性、自治性與服務性、單一性與互動性等幾個關系。

關于經常性與持久性問題。目前社區民間組織大多屬活動類，成立之初，轟轟烈烈，參與的人員也很多，由于沒有明確的目標設計和價值理念，不是依靠組織的使命吸引人，再加上缺乏相應支持、管理和內生動力，導致不能正常開展活動，吸引力也越來越小，就堅持不下去，最后處于分離或解散狀態，成了掛名的社區組織，“名存實亡”。

關于自發性與依賴性（推動性）。一般地說，社區民間組織是根據社會需要，由民間自發成立，這樣的組織居民參與性較強，因為有內在需求。但我國民間組織大多是通過政府扶持或推動，根據政府需要，由業務主管部門發起成立，帶有濃厚的行政色彩，獨立性不強，審批、人員、資金受行政干預多，這就是民間組織外生環境的特定性，導致其對政府的依賴性。所以社區民間組織同樣受這種傾向影響，等著政府來幫助和支持，覺得離開了政府辦不成事，有嚴重政府依賴癥。我們認為社區民間組織采用自發和推動相結合，沒有內生動力，沒有自發的愿望，單靠政府推動是不行的，反過來，只有自發性，沒有政府扶持和推動，也是不理想的，現階段更多的需政府推動，但必須有內生動力和需求。

關于自治性與服務性。已有的民間組織大多屬活動類，也有一部分是公益服務類，公益類服務組織其服務規模、服務項目、服務質量還遠遠不能滿足社會發展需要。個性化、多樣化服務彌補政府、市場供應不足而社會主流群體又十分需要的服務組織更少，政府購買服務的力度還不大。自治類組織比重較低，真正稱得上自治，與政府、市場起互補作用的社區民間組織還比較少，總之，缺乏自治性。

單一性與互動性?，F有的社區民間組織與政府的協商、對話、溝通的機制尚未真正建立，都是單向的，或者是自上而下，或者是自下而上，缺乏雙向或者多向互動，說到底還是沒有體現治理的理念，要多培育社區民居民通過組織的形式與政府進行協商對話的機制和渠道，發揮好社區民間組織的橋梁紐帶作用，有了溝通和互動，就有商量的余地，就能相互理解和信任。

第二，相關問題。一是民政部門內部的協調統籌問題。民政系統內部的社區建設處（基層政權建設處）、民間組織組織管理局（處）、老齡委（辦），都與社區有關，基層政權建設處負責社區民主政治、自治等工作，民間組織管理局負責社區民間組織登記管理，老齡委主要負責老年人的工作，而社區中老年人是社區建設參與的主體力量，如何把他們組織起來，整合老年人的資源又是一個組織化的問題，與民間組織管理局又有聯系?？傊?，這些分管部門工作職能上是交叉的，相互滲透，相互影響，如果不把三者有機統籌，把各條線力量整合起來，內部易造成資源浪費，互相交叉，影響效果。

二是政府向民間組織購買服務的機制問題。說政府對社區建設和社區民間組織不重視，誰都不能接受，政府出臺了關于加強社區服務的實施意等方面的措施，社區服務大加強了，但是社區居民的需求是多樣的。完全靠政府供給滿足居民群眾多樣化的需求一時難以做到，只能依靠各類社區民間組織，包括民辦非企業，為社區居民提供公共服務和個性化服務，彌補政府有些資源的不足。當然政府要給予稅收、資金上的傾斜度和支持，有些服務項目社區民間組織提供要比政府提供更節省成本，政府投入經費向社區民間組織購買服務，是一件既省錢、利民，又能增加就業的好方法，實際上政府投入社區服務的資金并不少，而效益和居民的滿意度不不理想，這就得反思其原因和出路，通過培育和建立社區民間組織，由政府購買其服務，是一條很好的路。。政府當然知道要向社會購買服務，但哪些項目真正需要購買，到底多少才算合理，每年要投入多少資金確實還不不太清楚。當前就是要在現有的基礎上，探索建立政府購買服務的機制，要了解居民群眾的實際需求，測算投入與產出的成本，預算政府向社區民間組織購買服務的額度，建立比較科學合理的購買服務的機制

4、社區民間組織培育途經與對策

第一，治理的理念要體現。各級政府要學強化公共管理和服務意識，要盡快轉變政府職能，要學會用治理理論來推進社會管理的思想，要樹立多元治理主體理念，強調政府、社區組織、居民都是平等的主體，是合作、協商、互動的關系。社區居民也要學習市民社會理論，增強公民意識，與政府一起共同治理社區。只有這樣，政府才能把培育社區民間組織工作落實處。

第二，治理環境要營造。社區的定位要清晰，社區居委會是群眾性自治組織，盡快將修訂并出臺《城市居委會組織法》，進一步明確社區居委會的性質、功能和定位，給社區居委會賦予自治職能，居民自治意識會大加強，參與度也會越來越高。社區民間組織的培育的問題，實際上與社區居委會體制改革聯系在一起，同步推進，因此，這兩項工作要一起抓，要積極探索社區居委會的運行機制，根據實際實施“2＋4”運行方式，提高居委會自治能力和水平，讓更多的居民成為自覺參與的主體，從而增強居民對社區的歸屬感和認同感。

第三，培育方式要靈活。從有形到無形，居民自發，政府推動，上下結合，雙各互動。采用自上而下和自下而上相結合的方式，多采用自下而上的方式，培育更多的草根組織，居民主體參與性會更強。強化社區民間組織的自組織建設，又注意草根組織的培育問題。所謂自組織建設就是社區民間組織內部有一套制度和章程，實行自我管理和監督，自我發展和良性循環。同時，要注意保護社區民間組織的自發性原素，它的草根性，也就是民間性，只要不違反大的原則，遵循法律法規，有群眾需求，對政府和社會有利，給組織以寬松的生存環境，保護它的積極性。

第四，培育的政策條件要保障。政府要研究和出臺相應的政策，如給予稅收優惠等，推動社區民間組織的培育和發展，要積極培育和鼓勵發展公益性、服務性的社會團體和民辦非企業單位使其逐步承接政府部門剝離出來的部分社會職能，承辦各類社區服務項目滿足社區成員多層次需求。國家、省、市都要統籌規劃，突出重點，有針對性加以扶持。要增加資金投入，加大政府購買力度，要建立政府購買服務機制，實行公開招標。要鼓勵企業參與公益社會服務，給予必要的優惠政策。對社區民間組織給予提供必要的活動場所。此外，政府在重視社區民間組織公益服務作用，也要重視社區民間組織的自身的民主權利保障，兩方面都要重視，不能失之偏頗。減少街道政府的直接組織和管理，放手讓社區民間組織協同居委會開展社區活動，充分利用民間組織直接面向居民、面向家庭的優勢，堅持從居民關心的具體事情做起，努力提高組織化程度，開展形式多樣、健康有益的群眾性活動，提高社區居民的自治能力。

第五，加大社會資本培育力度。社區工作是一項系統的工程。不僅需要政府的指導，更需要居民的主動參與。社區居民既是管理和指導的對象，也是自治的主體。這就客觀上需要協調居民與居民之間的關系，協調居民與社工和居委會成員的關系。協調人與人之間的關系，提高社會資本是做好社區工作的重要條件。社區社會資本簡單說就是社區自治主體之間的信任度。信任度越高，社區工作的成本就越低，反之則相反。要提高社區工作效益必須降低社區工作成本，降低成本就必須協調人與人之間的關系，增強社區各主體之間的信任感。提高社會資本，可以從提高居委會委員和專職社工的地位和作用，加強社區居民的誠信教育，進一步推進民主管理，促進居民參與等等方面著手。社會資本在社區主要體現為鄰里關系、家庭關系、朋友關系，以及社區居民之間和個人之間的信任程度。信任度是社會資本的關鍵要素。社會資本培育可利用“圈”的原理進行，范圍從小到大，家庭——鄰里——社區——社會（政府）；內容從家庭生活——工作——社交；親情關系從家庭——親戚——朋友——同學——居民等。當然這不是絕對的，一般地說溝通交往越多，關系越親情，相互關系信任度越高。政府與居民之間只要建立一種溝通協商的機制，其信任關系必將會大大增加。社區居民之間也一樣，只要加強聯系與溝通，同樣會相互尊重和信任，這就要靠社區民間組織將不同類型的居民通過一定利益關系（共同的興趣愛好、共同權益維護、共同志愿服務等）把大家組織起來，使得社區真正成為居民的生活共同體。社區的資源或者說這樣的社會資本力量就大了。中國傳統的血緣關系或地域關系之所以延緩，也就是社會資本理論具體運用。

第六，高素質專業化社會化隊伍要打造。要開發和建設一支高素質、有活力、精明能干的重視社區民間組織工作的人力資源隊伍。主要是三支隊伍：一是管理隊伍。要增加民政部門、街道、社區負責民間組織管理與服務的人員。據調查，這支隊伍數量呈倒金字塔型，越到基層，這支隊伍數量越少，有不少沒有專職人員，還是兼職的。二是專業化隊伍。不斷打造專業化人才隊伍，提供多樣化需求服務，彌補政府和市場失靈帶來的不足。政府和市場基本能提供一般性的公共服務，缺少的是專業化和個性化服務，這就需要社區民間組織提供專業化、社會化多層次服務項目，專業化需要專業化人才，而這方面的人才恰恰還比較少，因此通過各種方式加以培養。三是精英領袖隊伍。主要是活動類、公益類的社區民間組織，它不需要更大的投入，但卻需要精英領袖統領，能增強組織的號召力和凝聚力，精英領袖是一個組織核心和靈魂，憑其個人魅力和非權力因素就能把大家團結起來，如與政府協商對話等方面，其作用和影響不可低估。據調查不少社區的許多民間組織負責人如老年協會、和諧促進會、義工協會、腰鼓隊等都是由社區居委會主任擔任，理由是居委會主任擔任負責人表示重視，卻不說居委會主任是否有精力來承擔，一是違背了民間組織的本意，二是缺少精英領袖。因此，在實際工作中居委會一定要物色和培養好精英領袖，為活動類民間組織培育和發展提供人才保障。

第七，管理要規范。制定法律法規，出臺一部層次較高的有關民間組織的一般性法律，修訂完善現有的《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》等法律法規。對社區民間組織降低登記門檻，具體由街道或者社區居委會來管理，對暫不具備條件先進行備案，待條件上再進行登記。此外，管理一定要規范，不能因為尊重社區民間組織的自發性，而放松對它的管理，街道或社區必須掌握社區民間組織的活動情況。監督評估，民政部門定期對社區民間組織進行監督評估，雖沒有正式登記，但也要進行適當的抽查評估，主要給予宏觀上的指導，具體由街道和社區把握。

四、社區民間組織的實證分析

我國政府正在由管理型向服務型轉變，“小政府，大社會”的模式成為社會發展的方向，黨的十七大把構建服務型政府放在工作的首位。民間社會組織應能在政府和社區居民之間架起一座重要橋梁，搞好政府與社會“雙向互動式”服務，發揮“融合器”“減壓閥”的作用，增強社區民間社會組織的維權和互助作用。本課題通過實證研究，疏理和分析寧波社區民間組織現狀和特點，主要是以海曙區西門街道為例，總結出一些成功的經驗，逐步建立起政府、社區組織、居民互動合作的社區治理模式，為進一步完善社區治理和社會組織、推進我國社會體制改革提供理論支撐和實踐基礎。

寧波市社區民間組織早在2002年就出臺了《關于進一步加強社區民間組織建設的實施意見》，海曙區培育與管理并重，鎮海區注重特色、系統培育，在養老服務、青少年教育、社區文化、志愿服務、扶危濟困等方面民間組織發揮了重要作用。2005年全市登記備案的社區民間組織有1748個，近年來數量增長較快，僅據海曙區統計，登記備案的社區民間組織就有887個，每個社區擁有12個民間組織。針對外來人員比較多的特點，適應社會發展的需要，一些新的社區民間組織——融合性組織相繼成立，在整合資源力量，促進社區和諧，緩解政府壓力，維護社會穩定起了十分重要作用。寧波市還積極開展“十好百佳”社區民間組織創建活動。江東區成立民間組織管理聯合會，加強對社區民間組織的管理。海曙區西門街道各社區居委會培育、打造并借助社區民間組織開展自治活動，走出了特色之路。

西門街道從整合社教資源、發展社區文化、提升文明程度、培育民主意識和構建新型組織體系等五個方面著手培育和打造社區民間社會組織，借助民間社會組織，維護了居民的權利，增強了居民民主意識，強化了居民的社區歸屬感和責任感，推進了社區居民自治。

1、組建愛心組織，營造“溫暖社區”。西門街道各社區充分挖掘和整合社區中身體健康熱心社區事務的離退休人員及廣大居民的慈善心、公益心、奉獻愛心等資源，創建各種各樣的民間團體，為社區內的婦女、兒童、老年人、殘疾人等社會弱勢群體提供免費教育培訓，保障社會福利，促進社會公平。比如，創建于翠中社區的“愛心互助會”組織，緣起該社區一位88歲吳阿婆1000元的捐款。在社區黨委和居委會的倡議下，得到廣大居民積極的響應，社區居民為“愛心互助會”組織募捐，幫助本社區內的弱勢群體。該組織有嚴密的制度和章程，公開、公正、公平，將愛心獻給最需要幫助的人，操作程序，受助對象看得見，摸得著，居民對組織充分信任，組織也自覺接受居民監督。“愛心互助會”組織為建設和諧社區，營造了一個溫暖、幸福的社會氛圍。除了“愛心互助會”組織，還有新芝的居家養老義工組織，北郊的愛心互助社和芝紅社區阿姨義工隊等等，都充分整合和利用了社區的各種資源，促進了社區居民的和諧關系，營造了和諧氛圍，營造了溫暖社區。

2、構建新型組織，推進“民主社區”。一方面，通過構建新型組織體系，建立社區自治組織的議事規則，決策程序和事務處理流程，構建新型的決策、執行、議事、監督相互分立又相互制約的社區組織體系，以組織形式創新來保障社區自治的落實；另一方面，社區打造民主懇談會、價格聽證會和評議會等社區民間組織，維護和保障居民利益。西門街道不少社區居委會設置了一個相當于過去議事委員會的“顧問團”，“顧問團”由一些社區德高望重頗有相關專業經驗的居民組成，專門為社區居民維護權利，為社區建設和管理提供一些工作建議和管理意見?！邦檰枅F”成員他們完全獨立地根據自己的感受和實踐經驗對社區進行指導，對社區的發展和居民的自治提供參考意見，從而維護社區居民的利益。比如，北郊社區因拆建而出現了社區居民與開發商的利益糾紛，居委會整合社區專家資源，組建協商組織，與開發商和有關部門展開協商處理利益糾紛，最后，很好地處理好了開發商與居戶的關系，有效地維護了居民的利益。比如汪弄社區居民自發組建了街道整治組織，為整潔社區環境，服務居民為主要任務。類似于北郊和汪弄社區這樣基于居民實際需要而組建的社區民間組織已經成為西門街道各社區的常態性組織。

3、發展文體組織，打造“歡樂社區”。群眾性的文化娛樂活動有助于居民走出房間，走向社區公共空間，有助于社區居民之間的交流和聯系。西門街道依托街道文化站、社區文化宮，積極培育不同類型的文體團隊，開展各種各樣的文娛體等活動，促進了城市居民素質的提高，推動了居民參與活動的積極性。據統計，西門街道13個社區中活躍著77支文體團隊，其中體育輔導站就有24個，各類體育指導員、輔導員73人，教練員32人。組建了百人腰鼓隊、百人紅綢舞表演隊、等十幾支有影響力的文體隊伍。盡管這些團隊一開始都沒有名稱而且比較分散，但是，在街道的指導和各個社區居委會的動員下，都規范了團隊的名稱，擬定了活動計劃，確定了組織負責人、制定了活動制度。這些民間團體統一登記，統一在各社區居委會歸檔。在社區辦公室主任和文體專干的指導下，這些文體團體多次在各類表演和活動比賽中獲得嘉獎。通過社團化組織，以先進文化引領社區居民，打造歡樂社區。

4、加快社區融合，建設“祥和社區”。隨著近幾年來城市化的進一步發展，西門街道各個社區也面臨著人口稠密、流動人口增多、居民關系復雜等現實問題。為了加強綜合治理，協調新老居民的關系，社區居委會采取措施，培育組織，促進文化融合，加快社區居民融合。西門街道在流動人口集中的勝豐社區成立了人口與計劃生育協會，該協會不僅僅是幫助社區居民的計生服務的愛心組織，更是一個聯結新老市民的服務紐帶。該協會經常開展活動，如“大學生與外來務工人員手拉手”活動、“同在他鄉共建美好家園”文藝晚會等；社區居委會還根據外來民工子女的教育需要，還專門建起了外來人口子弟學校，開放本地的澤民學校和翠柏小學，滿足外來民工子女的就業需要。勝豐社區居委會還十分關心外來人員的生活疾苦，扶貧幫困，關愛每戶外來居民的困難家庭。就讀西門子弟學校的江西籍少年王景德身患重病，急需醫藥費，計生協會立即發出“愛心倡議”，社區居民和協會會員積極響應，大力捐款，最后挽救了陷入絕境的外來居民的生命。西門街道勝豐社區通過培育協會組織，加強了外來人員與街道、社區居民的友誼，使他們很好地融入寧波這座美麗的城市。

以“愛心互助會”為典型代表的西門街道各類社區民間組織發揮了十分重要作用，它所走的是一條居民自發（運作）、社區引導、政府（街道）推動、互助互惠、自我監督、上下結合的社區民間組織培育發展之路。政府、社區、居民三者良性互動，共同治理社區，服務居民的新發展模式?？傊鐓^民間組織是可以培育的，而且是能夠發揮作用的。

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