國際公共物品管理論文

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一、引言

中國現行公共物品供給制度一直走的是一條城鄉分割的發展道路。城市公共物品供給制度與農村公共物品供給制度存在著巨大差異，并處于嚴重的失衡狀態。從理論上說，由于城鄉之間在經濟和社會發展方面存在著十分明顯的差距，其對公共物品需求也存在著天然差異。因此，城鄉公共物品供給存在差異是自然而合理的。問題是當前我國農村公共物品供給總量嚴重不足、城鄉差距仍在不斷擴大，任由這種巨大差距延續下去，既不利于“三農”問題的解決和城鄉統籌協調發展，也不利于全面建設小康社會目標的實現，農村核心公共物品供給不足已成為制約農村脫貧的瓶頸。

二、公共物品供給的城鄉差異

(一)供給政策及其演變的差異

長期以來，我國在公共物品供給上選擇了重城市輕農村的兩套供給政策：一套是城市所需要的公共基礎設施由國家來提供；另一套是農村的公共基礎設施主要靠農民自身解決，國家僅給予適當的補助。如此一來，這種城鄉公共物品供給差異政策在一定程度上導致了農民對農村公共物品供給訴求能力極低。

1.改革開放以前

1951年頒布的《中華人民共和國勞動保險條例》標志著政府對城市職工擔負著“從搖籃到墳墓”的保障責任，在吃、穿、用、住和醫療等方面先后做出了具有相當公共消費性質的制度安排。在當時特定的歷史背景下，農村也形成了自己的公共物品供給制度，但與城市居民截然不同，農村居民在吃、穿、住和醫療等方面主要是依靠廣大農民的革命熱情、積極性和凝聚力大搞生產建設，以農民自身的貧困為代價建立起農村公共物品供給制度的框架。

2.改革開放以后至稅費改革前

改革開放以來，針對傳統公共物品供給體制的弊端，農村對其進行了改革。鄉鎮范圍內的部分公共事業和村范圍內的全部公共事業均屬制度外公共物品，對這些不管是具有很強外部性的純公共物品還是社區內部的準公共物品，通過鄉統籌、村提留、義務工和積累工的形式，農民承擔著絕大部分的供給責任。顯然，城鄉之間公共物品供給的差異并沒有因改革而得到縮小，這種差異依然存在。

3.農村稅費改革之后

農村稅費改革取消了面向農民征收的農業稅，取消了統一規定的勞動積累工和義務工，這在一定程度上減輕了農民負擔。而取消專門面向農民征收的各種稅費，建立覆蓋城鄉的公共財政制度，建立精干高效的基層行政管理體制和運行機制，有利于建立農民增收減負的長效機制，實現城鄉經濟社會協調發展。從政策上看，如果稅費改革的目標得以實現，則目前制度外財政的公共資源籌集方式和城鄉分割的狀況有望得到改變。當然，這些僅僅是改變這種不合理的農村公共物品供給方式的第一步。

(二)管理體制上的差別

1.基本公共物品供給的管理體制

有形的公共物品在城市地區供應比較充裕，提供主體是政府。對于這些公共物品的管理，也有比較完備的管理體系。而農村地區這些基本公共物品較為匱乏，除了少數農村經濟發達的地區政府能夠以公共資源提供基本公共物品外，大多數農村至今還沒有享受到基本的公共物品，即使有的地方建設了生活所需要的道路、自來水等公共基礎設施，但建設資金基本上來自于當地農民的集資，并非是以政府為主體通過財政撥款方式向當地居民提供。

2.與制度相伴的公共物品供給的管理體制

這種無形的公共物品主要是指以政府為主體向居民提供的社會保障，包括從1997年開始建立的養老保險、醫療保險、失業保險以及其他各種社會保險，還有1999年底已經建立起來的最低生活保障制度等。1998年中國勞動和社會保障部成立，對城市社會保障實行統一管理開始，這標志著城市社會保障管理體制趨于成熟，并走向規范化道路。相比之下，農村社會保障管理體制較為落后，目前多頭管理的現狀并未改變。國家勞動和社會保障部成立后，農村社會養老保險劃歸由勞動和社會保障部管理，而農村社會救助、社會福利仍由民政部門管理，合作醫療還是由地方政府部門委托衛生部門管理。目前，中國城市的社會保障基金是由中央政府通過勞動和社會保障部統一管理，而農村的社會保障基金則仍然是由地方各級政府的下屬機構來管理。

3.公共服務體系的健全程度

在城市地區，公共服務體系比較健全且層次較多，全方位地為城市居民提供各種公共服務。建國以后，我國建立了覆蓋城鄉的群藝館、文化館、文化站、公共圖書館與博物館的社會文化網絡，但時至今日，縣級及以下的圖書館、文化館設施建設已遠遠落后于城市，部分鄉鎮的這類設施則處于癱瘓狀態。此外，在現代服務手段的運用、人才的培養、隊伍的建設和經費保障等方面更是不可同日而語。以醫療服務為例，除建立了以政府為主體的醫療保險外，還有城市職工所在單位為其職工定期提供的醫療保健。此外，居民所在的街道也會為轄區居民提供保健服務。同樣的服務在農村地區卻十分匱乏，不僅缺少多層次的醫療服務和保健，連基本的醫療設施也得不到保障。

4.對公共物品的選擇空間與偏好

正因為在城市地區政府提供的公共物品種類以及公共服務體系比較健全，因此城市居民不僅能夠享受到各種必須的公共物品，還存在對公共物品的選擇與偏好，如城市居民可以通過聽證會的方式表達自己對公共物品的選擇、偏好及需求表達機制；城市地區九年制義務教育的條件盡管已經比較完善，但很多家庭還是可以通過換學區的方式來實現自己對教育條件的選擇。很多農村地區至今連九年制義務教育法規定的基本權利也沒有享受到。經濟和社會發展條件以及政府在農村公共物品投資的狀況，決定了農村居民不可能存在任何對公共物品的選擇與偏好。

5.現行財政體制的運行機制

現行財政體制名為分稅制，卻由于實施過程中的不完善，導致了許多地方財政體制的運轉變成了分稅制和財政包干體制進行機會主義結合的產物。由此導致縣鄉政府被迫虛報財政收入、財政困難和財政風險不斷蓄積，從而容易擠占本應用于支持農村公共物品供給和社會發展的支出。越是在中西部地區和欠發達地區，這種現象越是嚴重和普遍。而在公共財政資源使用上，當前體制將公共事業建設資金不納入公共收支管理制度范疇，使這部分資源成為預算外資金，監督不足、管理不力必然造成這部分資源使用的效率低下，并帶來諸多嚴重的社會問題。

三、城鄉公共物品供給制度的總體評價及其負面影響

城鄉二元結構造成城鄉居民收入分配差距明顯，而城鄉公共物品供給上存在的眾多差異，更是拉大了城鄉差距。同時，農村公共物品供給的短缺和不足也成為農民增收緩慢、城鄉差距拉大的重要原因。從長期看，城鄉公共物品供給的巨大差異對中國經濟的平衡協調及可持續發展是非常不利的，因現行制度本身的缺陷及改革的滯后，對中國目前社會經濟的全面發展具有更加嚴重的負面影響。

(一)不利于社會公平與和諧的實現

中國城鄉公共物品供給制度的非均衡發展，使得城市居民與農民享受著很不公允的待遇。城市居民不但享有穩定的供給制度保障，而且其供給水平遠遠高于農民的供給水平，這對農民是極大的不公平。保證社會公平是公共物品供給制度的重要目標，而我國城鄉公共物品供給制度不但不能保證社會公平，反而因結構失衡加劇了社會的不公平程度。

(二)進一步擴大了城鄉居民的收入差距

公共物品供給差異的存在，對城市居民和農民的收入會產生直接或間接的影響。首先，對城鄉居民實際生活水平與生活質量的影響。當溫飽問題解決之后，城鄉居民生活質量的提高往往更加依賴于公共消費水平的提高。在這種狀況下，農民要想與城市居民的生活質量一樣，他們就需要付出更多。其次，對城鄉居民人力資本積累的影響。在教育程度與醫療保障水平主要受收入水平約束的情況下，城鄉居民在這些方面公共消費的顯著差異會使城市居民的人力資本積累明顯高于農村居民。而個人收入又是人力資本價值的實現，因而人力資本積累的差異又會決定城鄉居民收入的差距。第三，對生產效率的影響。公共物品供給差異對生產效率的影響主要表現為增加生產成本、減少農民對農業的投入、降低農民抗風險的能力?？傊参锲饭┙o差異在降低農民私人生產效率的同時，也妨礙了農業的發展、農村的進步和農民的增收，從而拉大了城鄉居民的收入差距。

(三)在一定程度上阻礙了經濟改革的進一步深化

現行的公共物品供給制度已成為束縛農村經濟社會發展的財政經濟根源。一是因農村公共物品政府提供責任主體的缺失，農民自己不得不充當公共物品的提供主體，在農民收入水平低、收入增長緩慢且在承擔了各類隱性和顯性負擔后，還要用其有限的收入支付公共物品成本，從而進一步降低了農民可支配收入水平。二是農村居民通過“以腳投票”——農民工進城，以不負擔或少負擔公共物品成本的城市居住地來替代公共物品成本負擔重的農村居住地，將延遲農村城鎮化和工業化進程。三是城市公共物品的政府壟斷供給及市民免費或低價消費，不僅排擠了稀缺公共資源向農村公共物品的流入，而且也排擠了民間資本向城市公共物品的進入，導致公共資源配置及公共物品消費的低效率，阻礙了經濟改革的進一步深化。

(四)不利于城鄉統籌協調發展

二元結構是中國統籌城鄉經濟社會發展的制度性痼疾。城鄉分割的公共物品供給制度自然是中國統籌城鄉經濟社會發展的一大障礙，如果城市公共物品供給和農村公共物品供給不能統籌發展，二元狀態得不到根本性改變，則中國城鄉經濟社會統籌發展就很難保證。因此，統籌城鄉經濟社會發展，必然要先統籌發展城鄉公共物品供給制度，實現城鄉公共物品供給制度的協調發展。

四、公共物品城鄉統籌供給的思路與對策

要統籌城鄉發展，必須對現行公共物品城鄉供給制度進行改革和創新。改革和創新的關鍵點在于必須搭建城鄉一體的公共物品供給制度體系平臺，并最終形成城鄉統一的公共物品制度安排。近期改革的目標應是統籌公共物品城鄉供給制度，促進二者協調的發展。而要實現這一目標，就必須堅持一體化的政策導向，從實際出發，實行城鄉有別的策略，按照逐步完善、逐步過渡的原則，逐漸改變城鄉公共物品供給制度失衡的狀態。

(一)建立健全公共財政體系基本框架

早在1998年國家就提出要建立起公共財政體系的基本框架。日前，這一體系的建立也主要體現在城市，在農村基本上還沒有涉及。因此，有必要建立起統籌城鄉的、完整的公共財政體系，以增加農村公共物品的供給。這其中的關鍵點是要明確各級政府的供給職責，合理劃分政府間的財權和事權，建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔農村公共物品的機制，采取以中央、省兩級政府為主導，地方財政適當配套的方式解決當前農業經濟發展、農民生活緊密相關的公共物品供給問題。按照公共物品的類別、層次確定城鄉各類公共物品的供給主體，科學合理地劃分各級政府提供公共物品的職能邊界、職責和義務范圍，明確區分政府與農民各自承擔的供給責任。在目前縣鄉財政比較困難的情況下，國家應根據農村公共物品的不同性質，建立由中央、省、縣、鄉、農民“五位一體”的供給體制。

(二)改革農村公共物品供給決策程序

改革現行的“自上而下”的公共物品供給決策程序，建立“自上而下”與“自下而上”相結合的農村公共物品需求的民主表達機制，拓寬農民對公共物品的需求表達管道。通過城鄉資源的合理流動來靈活調整公共物品供給的空間布局和結構。加快農村基層民主制度建設，改革農村社區領導人的產生辦法，完善公共物品選擇與使用的監督機制。

(三)構筑農村最低社會保障線

目前，我國農民生活中有三大后顧之憂，即老無所養、病無所醫和貧無所濟。針對這種情況，國家應該像在城鎮建立社會保障制度一樣，在農村建立和完善包括養老保險、醫療保險和最低生活保障在內的三道社會保障線，讓農民也能老有所養、病有所醫和貧有所濟。由于我國農村人口眾多，國家財力又十分有限，如果完全向城鎮居民一樣實行較高水平的社會保障福利制度，目前的可能性非常小，只能根據現有國情實行“低水平、廣覆蓋、有保障、嚴管理”的政策。對于經濟發達、條件成熟的農村地區，可以根據情況適時地實現與城市保障制度的銜接。對于經濟落后的農村地區，應加大中央財政支持力度，促進該項制度的建立。

(四)確定合理的農村公共物品供給的優先序

國家財力有限決定了在增加對農村公共物品的供給時必須分階段、分類別地排出優先序，統籌考慮其公平與效率問題。當前公共支農支出中用于基礎設施的支出比例處于相對較高的水平，而對科教等方面的支出則明顯偏低，這就導致公共物品之間處于不協調、不匹配狀態，其協同效應較差，邊際收益存在較大的差距。因此，有必要適當增加對農村科教、醫保、社保等項的支出，對于諸如農村信息服務、文化娛樂、村莊規劃之類的公共物品的供給也必須提上議事日程。有鑒于此，應通過科學的制度安排和政策措施，一方面加大中央財政轉移支付的力度，不斷增加農村公共物品的供給總量；另一方面要注意公共物品之間的協同性、匹配關系，遵循效率原則，優化供給結構，以效率標準確定各個階段的農村公共物品供給優先序，提高有限財政資源的使用效率，對于保證基本民生需要的公共安全、公共衛生、社會保障和義務教育等應優先提供。