公民主張追究政府官員責任活動研究論文

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編者按：本文主要從引論；公民問責的概念與內涵分析；公民問責的基本行動模式；公民問責要素的比較分析進行論述。其中，主要包括：研究者們都看到了公民參與的價值和意義,提出了許多促進公民參與問責的構想、責任是一個重要而復雜的概念、信任合作型、問政追理型、評議考核型、究責訴訟型、不同的問責模式反映了公民與政府之間的不同關系狀況、參與者范圍、參與的深度、問責的對象和內容、問責的激勵、制度化水平、問責效果、公民有問責的權利,也有問責的能力,更有問責的要求等，具體請詳見。

摘要:公民問責是公民發起的直接指控或主張追究政府及其官員責任的社會活動,分為公民問政和公民究責兩個相對獨立的行動范疇。根據公民與政府之間互動關系的性質,形式多樣的公民問責實踐主要可以分為信任合作型、問政追理型、評議考核型、究責訴訟型等行動模式。不同的問責模式反映了公民與政府之間不同的關系類型,并在參與者范圍、參與深度、問責的對象和內容、激勵方式、制度化水平和問責效果等方面具有不同的特點。

關鍵詞:問責;責任;公民問責;政府及其官員

一、引論

2003年的“非典(SARS)”危機開啟了中國官場的“問責風暴”。綜觀近年來引人注目的公共事件,如陜西的“周老虎事件”、廈門市民抵制PX項目的“散步事件”、浙江溫州和江西新余等地公務員出國考察賬單曝光事件以及“林嘉祥事件”、“周久耕事件”等,都包含著一個共同的主題,就是公民個人或集體直接指控或主張追究政府及其官員的責任,謀求對政府及其官員的監督。

自問責制進入理論研究的議程以來,這方面的研究已經取得了豐碩的成果。研究者們都看到了公民參與的價值和意義,提出了許多促進公民參與問責的構想。問題是,公民并不只能是作為附和者或見證者來參與權力監督機關實施的行政問責活動,他們也能夠直接指控或主張追究政府及其官員的責任,比如舉報、信訪、行政訴訟甚至抗議性行動等。

對這些個別問題的研究散落在法學、社會學、行政學和政治學等學科的研究議題當中。但這些議題之間缺乏有機的聯系,公民指控或主張追究政府及其官員責任的各種社會活動,并沒有被提煉成為一個獨立的研究主題,也沒有發展出合理的分析框架。本文通過對公民直接指控或主張追究政府及其官員責任的社會行動進行抽象分析,形成公民問責的概念,進而把它概括成四種基本的行動模式,對其進行多維度的要素分析,從而推動對公民與政府之間關系的深入研究,推動行政問責實踐的深入拓展,為建構和完善自下而上的權力監督體系提供新的視角和方法。

二、公民問責的概念與內涵分析

簡言之,公民問責就是指公民個人或集體發起的直接指控或主張追究政府及其官員責任的社會活動。

其中既包含了要求政府及其官員作出公開的解釋、說明和辯護的公民問政活動,也包括了常見的信訪、舉報、行政復議、行政訴訟等公民究責活動,還包括那些考量政府責任的公民評議或考核政府的活動以及公民發起和參與的抗議性行動等。

責任是一個重要而復雜的概念。責任不僅指一個人對其工作、職位和行為所必須承擔的正式責任(responsibility),即個人接受了某種崗位的工作,就意味著他要承擔起履行職責的相應義務。而且也是指當一個人處于某一特定職位時,公眾有權對其進行批評,而其本人有義務對與其職位或職權有關的所有情況向公眾進行解釋(accountability)。①政治上的全面責任既是指“與某個特定的職位或機構相連的職責……這種‘責任意味著那些公職人員因自己所擔任的職務而必須履行一定的工作和職能”,也意味著“那些公職人員應當向其他人員或機構承擔履行一定職責的責任或義務,這些人可以要求它們作出解釋。而這些人自己又要向另外的人或人們負責”②。對政府官員而言,正確行使權力、認真履行職責、不犯錯誤只是最基本的要求,他們還必須接受公眾的審查和評價,積極回應民眾的意愿和訴求,滿足和實現公民的正當要求。

由于近年來席卷官場的問責風暴以制裁或懲罰政府官員而吸引人們的眼球,這也導致了對問責(制)的片面的、狹義的理解,即將責任等同于正式的職責(responsibility),將問責與責任追究劃上等號。按照這種思維,公民問責就被認為僅僅是公民啟動的對政府及其官員的責任追究活動。如此一來,公民以問政方式來要求政府及其官員作出回應性的解釋、說明和辯護的情形,似乎就是一個與問責(制)不相關的問題了。這不僅偏離了“accountabili-ty”意義上的責任內涵,無法對現實中的“問責—應責”情形作出合理的解釋,也帶來了行政責任理論的重大缺陷。但如果問責不僅僅是指責任追究,還意味著政府及其官員必須滿足公眾的知情權,為其決策和行動等作出公開的解釋、說明和辯護,那么,籠統的公民問責就可以分離出兩個相對獨立又緊密聯系的分析范疇,即公民問政和公民究責。

公民問責,首先意味著公民可以通過各種途徑“過問”政務,就政府權力運用、政府職責履行以及政府官員社會活動等方面的情況提問、詢問或質問政府及其官員。相應的要求就是,某人或者某事能夠被“說得清楚”(accountedfor)或“算得清楚”

(countedup)。換言之,公民問政對應著賬簿式的說明、解釋以及辯護等,例如,財政資金是如何花出去的,公共政策的績效如何,政府官員的言行是否得體,行政執法行為是否侵犯了公民權益或公共利益等。就此而言,公民問政就提出了一個更高級的要求,即政府不僅要履行信息公開的義務,還必須積極回應民意,滿足公眾的知情權,為其決策和行動等作出正當性的解釋、說明和辯護。

當然,行政問責制就其本質而言乃是一套糾錯機制和懲戒體系?！皢栘熂匆馕吨鴳土P”③,問責制的核心要素必定是責任追究,即對失責或卸責行為進行相應的調查、裁判、懲罰或制裁等。而且,如果不能進行實質性的制裁和懲罰,任何問責制都只能是名不副實的。那么,在一個民主的政治體制中,公民問責即意味著公民有權抵制或抗議來自政府權力的侵犯,并能夠制裁或懲罰那些有失責或卸責行為的政府官員。從這個角度上看,制裁或懲罰政府官員的那些權力監督機構,都是公民用以防止政府權力濫用的工具或手段。通過諸如信訪、舉報、檢舉、行政訴訟等途徑,公民可以激活權力監督機構,最終達到制裁或懲罰失責或卸責的政府官員的目的。

三、公民問責的基本行動模式

根據公民行動的方式、問責的內容及互動關系的性質,可以將廣泛的公民問責行動劃分為四種基本的行動模式

1.信任合作型。

善治離不開公民與政府之間的良性互動與密切合作。在這種信任合作的互動關系中,似乎沒有公民問責的容身之地。但是,如果將信任界定為一種行為策略,即信任既是“對作為有技術能力的角色行為的期望”,也是對“信用義務和責任的期望”④,那么,信任合作的關系實際上內在地包含了對政府及其官員的責任訴求。換言之,信任合作關系的存續是以政府責任的履行為前提的,不負責任的行為將導致信任的崩潰與合作的瓦解,并引發公民問責的可能性。由于普通公民不可能時時刻刻都去盯著政府及其官員,那么,公民與政府的信任合作關系就成為簡化公民負擔的策略性行為。在此,雖然公民沒有主張政府責任的實際行動,但由于公民有不合作的權利和撤銷信任的自由,因此,公民的信任與合作實際上是以信托的方式勉勵政府及其官員自主地履行其責任。

信任合作型問責將責任期許寓于信任與合作之中。公民用信任與合作的可能收回或終止來誘導政府官員負責任地行使權力。由于公民的信任與合作具有可以單方面取消的性質,因此也就對政府及其官員施加了某種心照不宣的民主控制。就像人與人之間的信任建立起一種讓雙方都不愿意輕易背叛的合作關系一樣,公民的信任與合作也成為一種促進政府官員負責任地行使權力的約束和激勵機制。必須指出的是,信任與合作關系要能成為一種現實的問責機制,其前提必須是公民能夠隨時終止他們的信任與合作,并且這能夠對政府及其官員造成實質性的約束和限制。換言之,公民必須擁有不合作的權利,以及行使不合作權利的制度條件。只有當公民的不合作和不信任能夠給政府及其官員帶來麻煩和限制的時候,公民的信任與合作才具有督促政府及其官員盡職盡責的價值。

2.問政追理型。

通俗地說,問政追理型問責就是公民向政府及其官員“討個說法”,即公民對于政府及其官員的所作所為以及公共事務等,表達意見和看法,要求政府及其官員作出回應,滿足公眾的知情權。在此,公民不僅需要了解事情的真相是什么以及為什么是這樣的,還需要知道政府及其官員在其中是否有責任以及負有何種責任等。隨著權利意識的發育,公民通過積極的意見表達來督促政府履行責任的事例越來越多了。比如,2008年,沈陽市民溫洪祥遞交申請表,要求沈陽市財政局等部門公開招待費用等財務項目;⑤2009年,上海律師嚴名義提交申請表,要求國家發改委公布中央新增的四萬億投資中已經通過審批的項目的情況。⑥此外,在“周老虎事件”、“躲貓貓事件”、地方官員他國“失蹤”事件等出現之后,事件撲朔迷離,政府卻保持沉默,于是就有公民持續跟進,要求政府澄清事實,給公眾一個說法。

問政追理型問責的邏輯前提是公民與政府及其官員之間存在著巨大的信息不對稱?，F代政府日益繁密的機構設置和專業化的行政技術,使得公民與政府之間形成了巨大的信息鴻溝。政府掌握著影響公民權益的信息和技術,公民卻日益淪為懵懂無知的“門外漢”。而實現公民知情權的最好方式當然是由政府及其官員來對某些事情進行解釋和說明。而且,歸根結底,政府及其官員作為人必須為其決策、行動及其績效向委托人———公民作出正式的交代。問題是,法律法規規定了政府信息公開的義務,但是如果公民不去主動申請,主張自己的權利,政府就可能疏忽和懈怠,一些信息就不會被公開,甚至還會產生掩蓋真相、欺騙公眾等情況。

因此,只有公民積極行動起來去主張自己的權利,才會形成現實的壓力,督促政府履行信息公開的義務,才能實現公民的知情權。

3.評議考核型。

在任何社會和任何時代,老百姓總會以自己的方式給政府及其官員的表現“打分”?，F代社會的公民在評議政府及其官員上有了兩個方面的顯著變化:

一是借助發達的網絡信息技術和新聞媒體等,公民得以經常性地表達對政府及其官員的意見和看法,網絡民意的影響力越來越大;

二是隨著各種政治參與制度的建立,公民參與評議政府及其官員的正式渠道越來越多了,具體的途徑如民主測評、公民績效評估、行政聽證制度、參與式預算制度等。

公民直接對政府及其官員的表現投票或者打分,這既是民意的監督,也是責任的拷問。相應地,民意不僅是指評議政府機關活動的評價結果,也包含了通過網絡論壇、新聞跟帖和個人博客等途徑表達的公民意見。而且,作為政府的“顧客”或公共服務的“消費者”,公民是最有發言權的,其感受也是最真實可信的。從實踐上看,公民對政府的評議考核在兩個方面已經顯示出巨大的問責潛力。一是對政府施政行為的公民評議,對政府工作的市民建言或建議,以及對政府績效進行的網絡民意調查等,發揮了重要的民意監督作用。比如,至2009年7月,我國互聯網網民人數達到3.3億,互聯網普及率達25.5%。⑦網絡正成為草根階層問責政府的強大工具,許多問責事件都是從網絡上開始的。二是公民通過信件、電話或網絡等途徑,積極參與政府組織的評議政府績效的活動,比如地方政府組織的諸如“萬人評政府機關”、“市民評議機關作風”等方面的活動。這不僅在公民與政府之間建立起新的信息溝通機制,開辟了自下而上的監督通道,而且通過績效問責形成民意壓力,有助于推動政府機關的作風轉變和效能優化。

4.究責訴訟型。

在問政追理型和評議考核型問責模式中,問責事由通常不尖銳,或者即便是問題很嚴重,但卻沒有具體的問責者,因此,雖然公眾議論紛紜,輿論反響很大,但大多都糾纏于“口水戰”。

而且,由于缺乏民意與權力監督部門對接的制度安排,公民問政也許熱情高漲,參與者很多,但權力監督部門卻可能不為所動,袖手旁觀。政府及其官員即便偶有回應,也多是一些政治作秀。由于權力監督部門的不作為和剛性問責的缺位,公民問政沒有效果不說,還會產生嚴重的挫折感和無能感。不過,由于問責經常與責任追究混為一談,公民問責也被狹義地理解為是公民啟動的對政府及其官員失責或卸責行為的責任追究,而這正對應著究責訴訟型公民問責模式。而且,只有公民能夠使政府的一切行動都接受法律的檢驗的時候,法治才是真實的,責任政府才是可操作的。

究責訴訟型問責模式主要包括四種類型的公民活動:信訪、舉報和檢舉;行政復議;行政(公益)訴訟;憲法訴訟。實踐中的究責訴訟型公民問責大多體現為各種形式的針對政府及其官員的公民維權活動。需要注意的是,在一個有秩序的社會中,公民雖然可以“問責”,但卻必須要通過正式的權力監督制度來對政府及其官員實施裁決和審判。畢竟,公民主權并不意味著公民個人擁有或直接行使的裁判權、審判權和執法權等。公民所能做的,就是將問責的意愿輸入到權力監督體系中來,啟動或激活權力監督機制,最終通過憲政體制的運作來實現對政府及其官員的責任審查和責任追究。就此而言,公民問責能否順利實現,追究責任到什么程度,最終取決于憲政制度的有效性、司法體制的權威性及運作效率。

四、公民問責要素的比較分析

不同的問責模式反映了公民與政府之間的不同關系狀況,并在參與者范圍、參與深度、問責的對象和內容、激勵方式、制度化水平和問責效果等方面都具有不同的特點。

1.參與者范圍。

每一個公民都有問責政府及其官員的權利,但公民會有選擇地參與問責事件。大部分公民在絕大多數時候都是與政府合作的,也是信任政府的,因此信任合作型問責模式并沒有明確的參與者。在問政追理型問責模式中,參與者大多是具有民主意識、權利意識、受教育程度較高的社會白領階層。在究責訴訟型問責模式中,問責者通常是政府行為的受害者或受損者。但在行政公益訴訟中,原告也可以是無直接利害關系的公民,其中主要是一些律師。通常,政府會希望那些行為良好、抱有善意的公眾作為建設性的力量更多地參與進來,協助政府改正工作中的錯誤和弊病。在某些條件下,比如在公民評議的過程中,政府還可以有意識地“選擇”參與者。事實上,行為良好的公民與政府更加容易溝通,也容易取得問責成效。

2.參與的深度。

參與的深度是指公民卷入問責事件的程度,主要與下述因素密切相關。首先,卷入深度與參與者的利益關聯度呈正相關關系,即利益越重要,損益程度越高,卷入程度往往就越深;其次,在集體問責中,卷入程度與問責者的組織化程度呈正比關系,如果有精英人物、新聞媒體或非政府組織在其中積極推動,組織化程度較高,參與程度就深;再次,參與深度也與信息公開的程度、參與制度的開放性程度等密切相關,如果信息不開放,參與資格限制嚴厲,問責就會萎縮;最后,卷入深度也取決于參與者個人,比如,相比于游移和分散的普通網民,學者和專業人士等通常會有持續的參與,并且其參與也更有深度。具體而言,在信任合作型問責模式中,公民是集體不參與的,但以可能的問責來監控權力的運用,其區別在于信任程度的差異。在問政追理型問責模式中,參與者或是零散、匿名的,或是挺身而出的熱心公民。在究責訴訟型問責模式中,參與者是明確而具體的訴訟人。為了贏得訴訟,參與者需要投入大量的時間、精力和金錢等。

3.問責的對象和內容。

既然政府的權力來自人民,對人民負責,那么公民問責的對象和內容都應當是完全開放式的?，F代政府機構林立,職能龐雜。

公民問責的對象通常是那些與公民利益直接聯系的并處置公民權益的政府部門及其官員。當前公民問責較為集中的領域主要在反腐敗(舉報)、行政執法、房屋拆遷、農村征地、勞資糾紛、移民安置、環境污染、出租車管理等方面,并涉及到相應的管理機構或監管部門。但在公民問政方面,比如公民申請政府信息公開,重點是政府的財政或財務情況及規劃、法規和規章等,而并不局限于特定的政府部門。

公民問責的具體問題雖然五花八門,但從問責內容的性質上講,公民問責主要針對政府行為五個方面的問題:

(1)合法性(是否有法律依據,實體和程序是否合法等);

(2)合理性(是否適度和合理,自由裁量權是否超出了法定的限度,造成了明顯的不公平等);

(3)侵權性(是否侵害了公民或法人的合法權益,損害了公共利益);

(4)不作為(是否存在不積極履行職責、玩忽職守、瀆職無能等情況);

(5)道德性(政府官員的行為舉止是否符合公務員的道德形象和社會公德要求等)。相應的責任訴求則主要包括責任、效率、績效和道德等方面。

4.問責的激勵。

在公民信任政府的時候,沒有問責的誘因和刺激。在問政追理型問責模式中,公民行動除了對自我權益的關注,很多是受到民主、自由和權利等價值觀的感召。由于當前一些評議考核政府的活動主要是政府主持的,形式主義嚴重,公信力也不高,公民參與大多比較消極被動。究責訴訟型問責模式中公民的行為動機是較為明晰的,其中行政私益訴訟是為了維護自我權益,行政公益訴訟是為了捍衛公共利益。但前者也會帶來正的社會效應,因為政府具有外部性,公民問責必然帶來某些權力監督效應;后者也可以給訴訟人帶來個人收益,如樹立社會形象、擴大知名度等。通常,對于單個公民的問責行動,比較容易分析其利弊得失。而在集體問責的情況下,參與者人數眾多,動機非常復雜,成本與收益問題就高度模糊化了。實際上,純粹的、單一的動機是很少的,公民問責大多是受到混合動機的驅動,自我利益、他人利益和公共利益通常是程度多少的問題,是直接還是間接的問題,而很少是有和無的問題。

5.制度化水平。

在公民問責的諸種行動模式中,制度化程度最高的是究責訴訟型問責,比如憲法訴訟、行政訴訟等都有明確的法律依據,有嚴格的程序和規則。評議考核型問責也會形成一整套的操作章程,但這主要是一些臨時性規范,大都沒有嚴肅的法律地位,缺乏穩定性和連貫性,各地實踐的差異性程度也很大。信任合作型問責、問政追理型問責的制度化程度則比較低。其原因在于,不同的公民會就不同的事由以不同的形式問責不同的政府(部門)及其官員,因而很難制定出普遍適用的標準化規定。特別是對于形式和內容千差萬別的問政追理問責,出臺統一的操作規程是非常困難的。公民問責的制度化,可以促進公民問責的有序性和規范化,將問責行動控制在合理的和可接受的范圍內,減少其給政府常規性工作和社會秩序帶來的沖擊。不過,在純理論意義上講,公民問責的制度化水平越高,并不意味著其效果就越好。因為,任何制度都具有一定的壓制性。

6.問責效果。

問責效果與問責的事由、對象、方法以及問責者的情況等息息相關。其中,最簡單又不費力的途徑是信任合作型問責,但這顯然也是最軟弱無力、最靠不住的方法。問政追理型問責的主要目標是要求政府作出回應性的解釋、說明和辯護,促進政務公開和信息自由,滿足公民的知情權。為此,能否吸引新聞媒體(包括網絡)的眼球,并形成強大的輿論壓力就非常關鍵了。當前,隨著互聯網的快速普及,網絡監督正方興未艾,這也促使一些開明的政府官員開始積極地回應民意,從而為拓展公民問政提供了有利條件。評議考核型問責通常被用作政府績效管理的工具,具有政策監控和信息反饋的作用,問責的涵義則相對比較小。因此,只有將公民評議與政府官員的懲戒和任免等緊密結合起來,才能真正發揮其問責工具的作用。究責訴訟型問責的制度化程度高,但程序復雜,周期漫長,成本高昂。

公民有問責的權利,也有問責的能力,更有問責的要求。在權力監督制度不完善的條件下,公民積極行動起來,直接指控或主張追究政府及其官員的責任,構成了自下而上地監督政府及其官員的重要途徑。特別是對弱勢群體而言,公民問責是其發出聲音、爭取平等對待的重要工具。通過公民問責“倒逼”治理體系,將公民權嵌入到制度安排和治理過程中去,是改善公共治理的可行途徑。但是,在由盤根錯節的官僚機構治理的社會中,公民問責只是弱者的武器,依賴于完善的民主制度和法治結構來發揮作用。推進公民問責,強化權力監督,不僅需要培養公民的權利意識,也需要政府官員樹立公民本位和權利本位的民主價值觀,更需要深入推進民主和法治建設,切實落實并充分保障廣大公民的表達權、參與權、知情權和監督權。

注釋

①《麥克米倫高階美語詞典(英語版)》,外語教學與研究出版社,2003年,第1199頁。

②戴維·米勒等:《布萊克維爾政治學百科全書》,中國政法大學出版社,2002年,第701頁。

③世界銀行專家組:《公共部門的社會問責:理念探討及模式分析》,中國人民大學出版社,2007年,第8頁。

④伯納德·巴伯:《信任———信任的邏輯和局限》,福建人民出版社,1989年,第16頁。

⑤《沈陽市民要求政府公開招待費,官員稱難度極大》,《人民日報》2008年11月17日。

⑥《律師向國家發改委申請公開四萬億投資詳情》,《南方周末》2009年1月8日。

⑦國務院新聞辦:《中國互聯網網民人數超過3.3億》,