國外交通政策的中國啟示論文

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論文關鍵詞：回顧；城市交通政策；疊合發展

論文摘要：近年來．我國的國家層面與部分發展較快的城市較為重視交通政策的規劃、設計與研究，而中國的城市交通發展也處于一個敏感而關鍵的歷史時期。論文對二戰以后英國、美國、日本(東京)的城市交通政策的背景、導向、具體措施以及相關評價進行了回顧，并將其50左右的發展分解為自由增長期、矛盾顯露期、協調漸進期與優化整合期4個階段。最后分析了我國所處的發展階段．并認為部分發展較快城市所面臨的問題與交通政策的規劃設計正呈現出“疊合”式的特征。

一、背景

我國的城市交通正處于一個敏感而關鍵的階段：城市快速集聚與擴張，交通設施高速建設，機動化迅速提高以及國外最新規劃理念與交通工程技術的引入；同時，快速機動化引發的經濟社會矛盾、公民參與意識的提高技術障礙、機制約束等都使城市交通的有關規劃與決策變得愈加困難。因此，全面地回顧國外城市交通政策的演變過程，有助于對國內的城市交通環境與政策的階段性特征加以判斷，從而支持相關的研究與實踐的工作。

二、英、美、日城市交通政策回顧

2．1英國城市交通政策(1950～2000年)

1950～1970年英國城市發展的重點為戰后復興建設。該階段城市交通關注的主要問題為引導城市發展與緩解干路網擁擠?？傮w上，該階段的政策導向更傾向于道路建設。

20世紀70年代的石油危機被認為是英國城市交通戰略導向的重要分水嶺。總結戰后交通政策，普遍認為原交通預測過高，從而引對設施建設效果的質疑。政策開始關注城市與戰略公路網的銜接，同時繼續加大鼓勵公交的力度，重視交通對環境的影響。至20世紀80年代，主要路網的建設基本結束，小汽車保有量穩步增長。在保守黨長期執政的背景下，市場發揮了更大的作用。該階段的政策導向主要為：投資轉向公交，服務盡可能由私有組織提供，服務水平由競爭決定，采取市場定價的辦法。

20世紀90年代對于擁擠收費與倫敦地鐵私有化的問題展開了激烈的爭論，部分群體甚至認為：交通在可持續發展方面所起的作用并不明顯，而對于規劃與設施建設的公眾參與和環境評估的力度則不斷加大，這也使設施建設的周期更加漫長。

2．2美國城市交通政策(1945～2000年)

二戰結束以后，美國交通所呈現的重要特征為小汽車交通的迅速增長、公交的大幅度萎縮及城市交通擁擠現象顯現。20世紀50年代，美國探索性地開展城市交通規劃的工作。1956年的國家高速公路網法案，標志著聯邦政府開始全力推進公路網建設。

進入20世紀60年代，市民開始關注交通設施對居住環境的影響。該階段有關工作的重點為相關規劃機構的設立與職能協調；鼓勵城市交通規劃工作，確立規劃流程；整合高速公路與公交的發展原則與目標。

1975年大都市規劃機構(MPO)正式成立，MPO的成立與1978年地面交通支持法案的出臺被視為美國城市綜合交通規劃的開始。政策呈現出環境保護與市民參與兩大主題。該階段政府的觀念為：在盡可能符合其他目標的情況下保持和提高機動性。

至20世紀80年代初，規劃者關心的重點從區域層面向局域轉移，需求管理措施開始得到重視。聯邦政府又將視線向長遠的戰略規劃轉移，鼓勵地方交通部門進行戰略規劃。

20世紀80年代末，國家高速公路網建設基本完成。公交方面，鼓勵各個城市研究、發展公交走廊，資金上優先發展軌道交通；吸引私有資金、私有企業參與公交運營。20世紀90年代美國的城市交通政策以軟政策為主，設施建設力度進一步減弱，更為加強交通管理方面的工作。

2．3日本東京城市交通政策回顧(1945～2000年)

1945～1955年東京政府處于戰后重建的規劃階段，帝都再建方針(1945)、《戰災地區復興規劃基本方針(1946)、首都建設法(1950)相繼頒布，提出了“環狀加放射道路系統”，對后來的高速公路規劃起到了直接的影響作用。

20世紀60年代中后期，市民運動日益高漲，迫使政府開始關注交通的環境影響與社會影響，主要的舉措為：引入公眾參與；開展交通安全教育；一系列交通管理措施等。1973年石油危機爆發，市民運動的高漲也使城市建設速度放緩。在該背景下，東京的城市交通政策側重于加強區域綜合交通網絡的建設，促進“區域多核心功能分散”的都市圈結構的形成與商務核心城市的建設，相關項目一直延續到1986年。

新技術的應用與規劃目標的整合是20世紀90年代東京城市交通政策的兩大主題。智能交通(ITS)日益受到重視。2000年公布的東京都市圈綜合交通體系目標和發展戰略、交通需求管理東京方案更為強調交通政策與環境政策、城市規劃、土地政策、防災政策和開發管理等的結合，并在此基礎上，推動交通需求管理等新的政策手段的運用和實踐。

英、美、日在發展過程中面臨不同的背景、問題，在策略、政策導向上亦會有較大的差別。但將問題與對策的關聯進行適當的簡化，可總結為為4個階段：自由增長期、矛盾顯露期、協調漸進期與優化整合期。相對而言，英國與美國的階段性步調較為接近，而東京作為城市個案，且發展速度較為超常，前兩個階段間的界限較為模糊。

三、我國城市交通政策階段性特征分析

結合對我國的城市交通政策進行階段性特征的回顧與判斷，可以初步認為我國總體上處于自由增長期與矛盾顯露期。對于北京、上海、廣州、深圳等先發展的大城市，矛盾顯露期的特征更為明顯。雖然“大規模的交通基礎設施建設”尚在進行·(甚至不斷加速)中，對于機動化所弓l起的“環境問題”以及“其他社會問題”也日益引起了決策者與規劃者的重視。具體體現為“交通安全問題”突出，“能源問題”方面的危機感，“公眾參與”意識的逐步提高，國家層面提出的“科學發展觀”以及對“可持續發展”的討論等。一系列的戰略導向都要求地方政府對城市交通的發展問題進行適當的“協調與改善”。對于發展相對落后的城市，大多尚未(或者剛剛)進入大規模交通基礎設施建設與快速機動化的自由增長期，其“自由增長”的階段性特征更為明顯。

北京、上海等發展相對較快的城市已經逐步意識到其所面臨的矛盾，在對策上呈現出明顯的“矛盾顯露期”的戰略與政策特征。對于“公交優先”的重視、“需求管理”的嘗試、“交通戰略、政策與其他政策的整合”意識，都體現出對先發展國家與城市的經驗借鑒。于是，交通供給、矛盾、理念分別呈現出自由增長、矛盾顯露、協調漸進3個不同階段的特點，加上類似智能交通等最新技術的引進，使城市交通呈現出明顯的疊合式的發展特征。值得引起注意的是，一段時間內眾多疊合式的城市交通政策有可能面對理性程度不高、實施效果不佳、組織環境不理想，以及制度保障有限等疊合式的問題與矛盾。針對此，筆者認為在相關的研究與實踐過程中應加強以下三方面的銜接：

(1)城市交通政策與城市交通戰略的銜接。我國各個城市的交通白皮書的編制往往與城市交通戰略規劃結合進行，這在很大程度上保障了政策的前瞻性與系統性。然而，不可忽視的是政策設計過程往往缺乏理性，盲目滿足眼前利益，缺少理性的交通戰略的指導，忽視政策與戰略的銜接等，這類現象在后發展城市體現得較為明顯。因此，加強政策與戰略的銜接十分必要。這方面的工作更多的宜滲入城市的交通戰略規劃、綜合交通規劃的工作中，從而為政策的總體定位提供支撐，并在專項規劃中進一步地進行政策分解。公務員之家:

(2)城市交通政策與整個公共政策體系的銜接。從回顧中不難發現，作為公共政策的一部分，城市交通政策受到整個公共管理背景的制約與推動，即政策規劃與設計過程中應充分考量公共管理環境的有關影響因素，并試圖有效地整合入整個公共政策體系中。共銜接效果將直接影響到政策的可實施性，如近年來日益受到關注的公眾參與問題，部分城市政府在交通政策的規劃、設計過程中對公眾參與采取了簡單的處理方式，勢必在政策實施的過程中受到預料之外的公眾阻力，由此直接影響到政策的實施進度與效果。

(3)城市交通政策實施與相關科研、監控、反饋的銜接。北京、上海等城市交通所呈現出的“疊合式”的發展特征，決定了其城市交通政策的規劃、設計、實施面臨著更為復雜與多變的背景環境，許多問題是英、美、日等國發展過程中所未曾經歷的。由此，在吸取國外相關經驗、教訓的同時，政府與學術界在該方面持續的學習機制與快速的反饋機制是必不可少的，而針對政策實施動態的科研、監控、反饋工作顯得尤為必要與緊迫。