小議我國公共危機管理水平的提升

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關鍵詞：治理理論公共危機管理多元主體參與機制

內容摘要：我國的公共危機管理應該是建立起以政府部門為主導，社會力量廣泛參與的新格局。在這一格局中，政府和社會部門都有明確的權限范圍，是一種多元主體的有序參與和良性互動狀態。如此，就需要努力拓展社會多種力量參與的方式和途徑，積極培育社會資源，推動社會各種管理要素的充分發展，提升危機的社會管理能力。

當前我國的公共危機管理面臨著理論困境和實踐難題。難以擺脫單一治理模式的束縛，存在“危機管理主體單一，社會力量參與不足，資源使用效率低下，危機管理績效不足”等諸多問題。有學者提出，其根本原因在于理論研究和實踐均未擺脫“政府中心論”的窠臼（何水，2007）。本文擬從治理理論的視角來審視危機管理，以期為提升我國的公共危機管理水平提供有益的思維考量。

轉變政府職能，建立公共危機管理新格局

治理理論強調治理主體的多元化，但并不否定政府在公共事務管理中的主導地位和重要作用，即公共危機管理的參與的有序性。首先，公共危機的公共性、社會危害性和突發性決定了擁有整合力量的政府必須發揮主導作用。這里的政府職能的轉變不是削弱政府的作用，而是優化政府結構和功能，精簡機構，提高政府的效率和實際能力，同時合理界定其行為的邊界，把不該自己包辦的或者不能很好解決的事情交由社會力量承受；把本來不是自己的權力下放給各種自治組織和法人實體。

治理理論認為，治理所追求的目標是“善治”。善治是使公共利益最大化的社會管理過程。善治語境下的公共危機管理是政府與公民之間的積極而有效的合作，這種合作成功與否的關鍵是參與政治管理的權力的合理分配。公民必須具有足夠的公共危機決策、管理和監督權，這樣才能與政府一道共同形成公共權威機構和公共秩序。公民意識要求形成穩定而強烈的共同體意識和分擔風險的責任意識。政府作為社會的主導力量，應當大力開展危機培訓教育工作，增強公民在危機應對中的主體意識，培育公民危機參與的主動精神。同時政府要充分發揚民主，使公民有更多的參與機會、參與渠道，社會公眾才會真正樹立起高度的主人翁責任感，才會積極投身到危機治理工作中。

明確政府和社會部門的權限范圍，確保各方參與有效性

傳統的單中心治理模式（政府治理模式）是建立在“全能國家”邏輯之上的。它在治理結構體系的設計和行為選擇上，是從國家主義立場出發的，國家只相信自己的政府組織，好像獨立于政治國家的公民社會一定是反對政府的。因而，“全能國家”邏輯之下應對危機的治理結構體系和行為選擇就只能是公共危機的單邊治理模式。受“官本位”思想的影響，很多政府官員的觀念尚停留在傳統的政府管理理念中，認為政府處于絕對強勢的地位，民眾屬于支配的地位，在公共危機狀態下政府更應具有支配的權力，可以強制公民做出某種承諾、為與不為等等，社會參與往往被漠視。

在我國，公共危機管理的法律制度正處于建立和完善階段，社會參與公共危機管理尚未納入立法軌道。在已公布實施的一系列關于公共危機管理的法律文件中，尚未對于社會參與公共危機管理的權限范圍、參與機制、監督機制、保障機制等方面較明確的規定。社會參與制度規定的缺乏，使公民和各種社會組織的參與不被政府公共危機決策部門所重視，社會參與作為危機管理的可能性難以得到保證，在實踐中表現為一種可有可無的隨意性安排。

建立參與機制，拓展社會參與的方式和途徑

治理理論強調在國家主導的基礎上實現國家與社會之間的良性互動，在利益分化和權力多元化基礎上實現利益的有機整合和協調一致。治理權力的運行向度是一個上下良性互動的過程。公共危機的公共性決定了其解決的系統性，進而在實踐上要求多級政府或多個部門密切配合，甚至于這種協作正在超越政府部門的邊界，在多元參與者之間實現。臺灣學者丘昌泰提出，危機通常無法僅依賴單一個人或單一機構即可因應，所以很多危機必須要有其它機關的配合方可為功，故“橫向聯系”乃是成功的關鍵。

但在現階段，我國政府部門與社會部門在應對突發性公共危機方面缺乏有效的、機制化的互動。主要表現在：從組織架構看，政府機構是有著嚴密層級結構的金字塔組織，社會部門處在金字塔的底端，只有處在金字塔頂端的人才能掌握足夠的信息而做出熟悉情況的決定。而社會部門能夠了解的信息很少，要獲得信息就要支付大量的信息搜尋成本，獲得信息的難度很大，加之信息不對稱的影響，社會部門參與公共危機的熱情大大減少。

目前我國公共危機形態日益體現出頻率高發、領域多元、輻射迅速、規模深廣、損失巨大的特點，特別是公共危機管理是一個非線性動態過程，決定了在危機爆發后建立有效的治理秩序、協調各個治理主體的治理關系的重要性，我國應盡快建立起良好的參與機制。第一，建立健全危機信息公開制度。良好的公共危機信息公開制度有利于加強公民對政府行為的理解和有效配合，從而有序地參與危機管理，提高政府公共危機管理的效率。在公共危機治理過程中，對于涉及公共利益的各種信息，政府必須及時準確地向社會公布，充分尊重公民的知情權，引導公民乃至整個社會積極參與公共危機治理，把公共危機帶來的損失降到最低。

培育社會資源，推動社會各種管理要素的充分發展

公共危機的科學管理依賴于政府和公民社會的資源整合。在傳統的政府公共危機管理認識中，公民被視為公共危機管理的對象。但從治理角度看，公民是危機管理主體中不可或缺的一部分。在公共危機前的預防危機爆發時的應對與處置和危機發生后的重建均需要公民的直接參與。

第一，積極公民意識的培育。在社會體制轉型中，任何制度的建立都離不開特定的文化背景。我國傳統社會的家國同構的體制，國家吞并了社會，在這樣的政治文化背景下，自治傳統及其所需要的公民文化極其匱乏。積極公民意識的培育和身份的確認構成了公民文化的關節點，與治理型社會相適應的積極公民意識應該包含以下幾項內容：權利本位意識、競爭與合作意識、參與意識、責任意識、制度合理與合法性認識。社會的自治與自我管理在各個組織與公民個體的民主參與下才可以實現，這種民主意識不僅體現在多元的社會主體相互合作之間，而且體現在各個社會自治組織內部更應該實現的民主管理上。

第二，要樹立大政府危機管理理念，提高危機的社會管理能力?；诖笳C管理的寬廣視野，政府危機管理能力應該包括以下三個部分：即政府自身的危機管理能力、社會本身的危機應對能力，以及社會對政府處理危機的協助能力。政府部門應在某些領域充分發揮主導作用，并通過管理理念和實踐提升自身的危機處理能力，為大政府危機處理機制的建構創造條件。

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